地方政府向社会组织购买居家养老服务探索——以盐城市亭湖区为例

薛志谦

(南京理工大学 公共事务学院， 南京 210094)



地方政府向社会组织购买居家养老服务探索
——以盐城市亭湖区为例

薛志谦

(南京理工大学 公共事务学院， 南京 210094)

从政府向社会组织购买公共服务的基本情况来看，地方政府向社会组织购买公共服务总体上还处于启动阶段。尽管如此，在不少地方，这方面的实践已经显示出了巨大的发展潜力。通过以盐城市亭湖区为实例，结合国家和地区的相关政策和文件，对地方政府向社会组织购买养老服务的情况分析，发现其中存在的问题，并提出相应对策建议，以期对推动居家养老服务体系的构建提供借鉴。

政府购买；社会组织；社区；养老服务

0　引言

所谓“居家养老”是指老年人在家中居住，而其生活照料服务由社会提供的一种养老模式，这种模式“将家庭养老与社会养老有机结合起来，依托社区，以社区服务为保障，把社区养老服务延伸到家庭”[1]。2006年，国家出台了《加快发展养老服务业的意见》，提出要“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业”[2]。本文拟以江苏省盐城市亭湖区政府向社会组织购买居家养老服务为实例进行探索，以期为地方居家养老服务体系的构建提供借鉴。

1　盐城亭湖区政府购买居家养老服务的探索

亭湖区是盐城的主城区，全区所辖的6个镇和9个街道，均为盐城市发展较为良好的城镇和街道。近几年来，盐城人口老龄化的脚步一直在加快，从2010年全国第六次人口普查的资料中我们可以看出，盐城60岁以上人口已经达到了127.24万，占全市总人口的17.53%，大大高于全国老龄人口的所占比重。“十二五”期间，盐城市人口以年均11.33万的增幅快速前进。到“十二五”期末，盐城现已经成为“未富先老”的地区之一，亭湖区作为盐城市的主城区，所承担的养老压力十分巨大。

为此，亭湖区政府立足本区广大老年人群体的实际养老服务需求，通过“市场运作、财政补贴、社区创办、独立合作”的新模式，以居家养老服务中心为依托，在全国较早实施居家养老服务体系的建设。亭湖区政府通过实际调研确定了适用于本区的居家养老模式，加大了社区养老的建设力度，重新整合了全区各社区社会资源，优先投入养老设施和养老场。政府还开设了专项资金，重点扶持一些具有地区特色的养老服务项目，比如，对家庭经济确实有困难的老人实行免补政策等，以此弥补家庭照料功能的不足。目前，亭湖区已经建成了规模化的居家养老服务中心70个，实现了城乡全覆盖。大部分社区都建立了养老服务中心，为老人提供日常帮助，中心备有老人的养老用房。养老中心利用社会资源拓展自己的服务内容，加强硬件设施建设，如设立棋牌室、聊天室、运动室等，以完善社区养老服务功能，使社区中心成为老人娱乐、交流的场所。中心针对“空巢”老人提供了类似于日间托养、提供餐饮等社会化服务，不断解决老年人居家养老的问题。

2　亭湖区政府购买居家养老服务的措施

2.1建设居家养老服务中心

居家养老服务中心是由政府投资建设的社区居民养老服务机构，以中心为依托，地方政府培育和支持能够胜任承接居家养老服务工作的社会组织，并通过购买服务的形式，为居家养老的老人提供各类公共服务。为推动中心的建设，亭湖区各级城镇、街道以及社会组织，围绕扩大规模和完善功能，多元协同共建中心的软硬件设施，为老年人群体提供具有特色同时又方便快捷的居家养老服务。在推进居家养老服务中心建设中，亭湖区政府围绕提高服务质量和强化服务功能两个维度来提供购买服务的有效性[3]。

首先，提高服务质量。亭湖区政府的措施有三个方面。一是选择具有良好的养老服务经验企业和民办组织，经过层层筛选和严格把关，将其中的佼佼者挑选出来配合政府为居家养老提供公共服务。二是设立了专项资金用于扶持和培育服务机构，同时引导一些在当地发展较好的企业进入到居家养老服务的领域中来，再一次地扩大居家养老服务组织的规模。三是在实际购买居家养老服务的过程中发挥老年人组织和志愿者组织的重要作用，为居家养老服务中心提供了大量的优质的志愿服务者[4]。

其次，强化服务功能。居家养老服务中心不仅要功能齐全，还要有就近方便等具体要求。老年人群体不仅需要服务中心为他们提供日间照料和托养等服务，在饮食、医疗、出行等诸多方面都需要帮助。为此，在政府与社会组织配合建设成居家养老服务中心之后，加强完善社区居家养老服务中心的功能成为工作重心。亭湖区政府的措施是，满足老年人的精神需求，中心在满足他们日常生活需要的同时，积极开展针对老年人群体的文化娱乐活动和体育活动；对于小区住宅、公共绿化以及道路系统等方面进行无障碍设计，确保养老服务中心硬件设施符合老年人实际需求。

2.2完善农村养老服务设施

农村的经济条件落后，居民收入远不能与城市社区相比。居家养老服务基础设施比较差，研究表明，“很多农村都是老人和小孩留守，居家养老服务中心没有专业的工作人员来提供服务”，推广居家养老服务中心的全覆盖难度比较大[5]。亭湖区政府针对农村地区的实际情况，按照统筹城乡发展的要求，重点加强农村居家养老服务中心的硬件设施建设为基础，逐步拓展养老服务中心的功能和范围，使农村养老中心在确保“五保人员”供养服务的前提下，建设成为功能齐全，区域性强的养老服务中心。在具体实施过程中，政府主要通过资金扶持，以引导个人或者集体利用空闲地、闲置房等，建立起小型的互助式老年人集中居住生活区、养老服务中心等；通过拓展多元化的投资渠道，形成政府、集体、个人和社会的共同出资，最大限度地发挥财政资金的使用效率；通过加大对于老年人教育、医疗、体育、文化等多方面的项目经费投入，以满足于农村老年人多方面服务需求。

2.3构建养老服务信息系统

养老服务信息系统就是依靠居家养老服务中心和社区的综合服务管理信息平台，将现有的网络资源、现代的信息技术与居家养老服务相结合，在社会组织的配合下，政府与社会组织共同为广大的老年人提供高效便捷的信息化养老服务。亭湖区政府在“12349”养老服务呼叫平台的基础上，出资在社区养老服务构建互联网络，形成了以“12349”平台为指挥中心，各城镇的综合性养老服务机构为管理中心，各社区的居家养老服务中心为服务中心的，市区型、专业化的养老服务数字与信息系统。养老服务信息网络和数字化管理系统主要是由政府倡导与出资完成，但是其管理和推广主要依托社区养老服务中心，购买社会组织的服务来运行。亭湖区政府政府按照统一的信息共享、业务协同的原则、统一的软件标准和操作系统，逐步在全市完善网络服务体系，为老年人提供了医疗、法律援助、家政、应急救援等多种类多形式的呼叫服务，极大地便利了居家养老工作。

2.4建设居家养老服务队伍

亭湖区政府要求社会组织以及社区养老服务中心必须依托高等院校和中等职业技术学校，通过养老服务培训基地，组织从业养老服务人员参加养老服务技能培训。政府鼓励具有专业的管理知识与能力，同时又有一定专业护理知识的大中专毕业生、社会工作人员等到养老服务性质的社会组织和养老服务机构工作。政府在推进养老服务人才队伍建设过程中以谋取养老服务人员的福利为重点，着力为养老服务人员生活提供更为优质保障，逐步提高他们的工资待遇，提高亭湖区养老服务人员的素质。

2.5规范化居家养老服务管理

随着目数量众多的社区养老中心建立，坚持政府向社会组织购买居家养老服务的规范化原则，加强对于社区养老服务中心的监管，努力促进养老服务业的健康有序发展势在必行。亭湖区政府建立起一套完整的养老服务机构认证、年检制度、评级的标准，督促养老服务机构落实服务规范和技术要求，以此起到监管作用。社会组织在政府的要求下，对于其所提供的养老服务更加细化明确，也更规范，康复护理、生活照料、心理关怀、医疗保健等具体服务都有严格的内容和标准。对于社区养老服务中心，政府设立了详细明确的建设标准和评估体系，积极努力地探索养老服务标准化规范化的管理体系建设，将各类标准在养老服务的过程中贯彻运用[6]。

3　推行地方政府购买居家养老服务的思考

政府向社会组织购买居家养老服务是基于“以需求为导向”的逻辑，核心就是“以社区需求为驱动力，政府根据公众日益增长的各种需求，改变政府向社区投入资源的决策方式，不直接提供资源，而是通过购买服务的方式来提供养老服务”[7]。但是，这种模式适用的时间并不长，因此，不管是从政府的角度、社会组织的角度还是公众的角度都有需要进一步完善的地方。通过对盐城市亭湖区的调研，结合目前政府向社会组织购买居家养老服务的普遍现状，有许多值得思考的地方。

3.1缺乏制度性的法律保障，相关法律法规还不够健全

政府向社会组织购买居家养老服务缺乏制度性的法律保障，这样就容易导致不公平现象，不仅影响了服务质量，也降低了效率。以盐城亭湖区为例，政府采购的部分社会组织其实并非独立成长的社会组织，而是由区政府或者一些街道办事处所发起成立的，甚至有一些社会组织是接到特定的购买任务后才专门成立的。这样情况的出现使得社会组织的性质产生变质，原本作为服务承接者的社会组织可能成为官员“寻租”的工具。政府向社会组织购买居家养老服务的行为在实际运作过程中不仅丧失了约束力，也容易造成民众对政府行为信任感的丧失[8]。

仔细查看《政府采购法》发现，《政府采购法》中目前并没有明确地规定政府采购公共服务性产品，这就使得政府在向社会组织购买居家养老服务缺乏法律性依据。亭湖区为了能保证这一居家养老模式的运行，政府部门只得联合街道办事处、社区等制定了一些列指导性政策和意见，以此来作为行为规范准则和考核评估的标准。但是由于亭湖区政府本身也并不具备丰富的居家养老的实践经验，所以所制定的政策和意见缺乏一定的科学性和合理性，对于政府购买居家养老服务行为没有一套完整的法律法规作为保障，在此过程中一旦出现问题，也容易造成政府与社会组织、社会组织与老年人群体之间的矛盾。

3.2购买标准不清晰，程序规范化水平低

政府在购买相关服务的预算支出、采购程序上均缺乏一套规范、公开、透明的运行程序。从规范性设计层面而言，政府在购买居家养老服务的过程中，必须要明确资金的运转流向，产生详细的预算明细表；政府所购买的服务必须是自己需要的，社会组织的组织本身行为以及居家养老服务之外的费用，一律由社会组织自己来承担，政府并不需要帮其买单。而在实际操作层面上，许多地方政府没有将资金全部用在提供最为基本的居家养老服务上，而是浪费在其他不必要的方面上，造成公共资源的浪费，甚至滋生腐败。缺乏这么一个专业化、规范化的标准和程序，必然会导致政府公信力的缺失[9]。

以亭湖区为例，通过走访政府部门和社会组织可以发现，政府与社会组织的合作并非是通过公开竞标的方式产生，更多的时候是政府来选择经常合作或是具有一定联系的社会组织来承担居家养老的职能，即我们所认为的“内部化”合作。从购买方的角度来说，政府并没有公开确定居家养老服务的价格和所需购买服务内容的明细；从承接者的角度来说，社会组织也并未对所提供的居家养老服务有明确详细的竞标书和承诺。

3.3缺乏专业、规范的服务监督管理和评估机制

购买居家养老服务应该有专业评估机制。按照我国现行的政府购买规制，政府购买社会工作服务要建立由购买方、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，“积极推进第三方评估，发挥专业评估机构、行业管理组织、专家等方面作用，对服务机构承担的项目管理、服务成效、经费使用等内容进行综合考评”。政府购买居家养老服务的绩效评估体系主要包含着两个方面：一方面是购买居家养老服务的效率评价体系；第二个方面是对购买居家养老服务的建立效果评价体系。但是在实际操作的过程中，政府在与社会组织签订完合同后，很少对合同的履行进行有效评价和监督。

以亭湖区为例，政府还没有建立起由独立的第三方承担监督管理机制和相对专业化的评估体系，监督管理和评估的工作在需要时还是主要由政府部门或服务机构自行进行，缺乏有效科学的评估体系、监督机制，评估结果缺乏客观真实性。由于缺乏第三方的专门的监督机构和部门，政府一旦在购买服务过程中出现了问题，很难有专业权威的部门和人员调解问题。虽然，在政府向社会组织购买居家养老服务的过程中，一些部门起到主管作用，但是由于与承担养老服务功能的社会组织保持着一定的利益联系，这样错综复杂的利益纠葛使得政府购买服务的公平公正大打折扣。

4　推进地方政府购买居家养老服务的建议

4.1健全制度，规范操作程序

地方政府建立起一套健全的、科学的、制度性强的法律法规来约束政府向社会组织购买居家养老服务的行为，并配套相应的财政制度、税收制度等。重点是将向社会组织购买居家养老服务这一具体内容补充到相关的法律法规中，特别是要从法律层面上将购买居家养老服务纳入政府采购；将向社会组织购买居家养老服务归纳到政府的法定预算当中，设立财政支出和管理制度，确保这一方面的支出透明公开。

政府还规范购买行为，按照公平公正的原则，对于社会组织严格筛选，严格管理，杜绝“内部化”的竞标模式。在具体的操作过程中注重两个方面。其一，实质规则层面：明确政府向社会组织购买居家养老服务标准和范围大小，有关服务内容的界定和服务对象确定的方法，社会组织承接居家养老服务的资质认证办法，等等。其二，程序规则层面：政府购买居家养老服务的方式和程序，政府购买公共服务的招投标办法，政府购买居家养老服务的资金审核与管理办法，对社会组织生产与提供居家养老服务的管理监督办法，政府购买居家养老服务的绩效评估方式与标准，社会组织提供公共服务的退出机制与办法，政府向社会组织购买居家养老服务的听证制度等。

4.2彰显特色，建立长效机制

一是,明确需求、制定合理规划。政府要通过多方面渠道收集信息，了解当地老人的生活习惯和地方风俗，明确所需购买的服务的内容，在此基础上，结合结合财政收支明确所需购买居家养老服务的内容和水平。二是，公开招标、确定购买服务。政府必须向全社会公开所需购买的居家养老服务的信息，鼓励社会具有条件的社会组织和社会实体前来招标。招标必须以公平公正公开为准则，明确方案中的各项内容，与中标的社会组织签订合同。三是，严格监管，加强过程控制。承接了居家养老服务的社会组织必须要严格按照所签订合同的内容进行居家养老服务的生产，政府此时也要起到监管作用，对于整个过程都要承担监督和管理，指导社会组织完成整个项目的建设。四是，实施绩效评价。所签订合同中的居家养老服务全部完成后，法律意义上也表明该项服务项目就此完结。此时政府应该邀请一定数量的专家学者或者是专门的项目评估机构对项目实施的过程和影响做出专业性的评估。

4.3厘定责任，明确契约关系

就目前来看，政府在购买居家养老服务中建立契约基础上的责任关系，需要着力的地方在于：一是，以契约规范政府与社会组织之间的责任关系。在法律地位上，应该赋予社会组织与政府相同平等的地位，从而规范政府与社会组织的行为。这里所指的契约着重强调以条文形式体现的、具有外在约束力和强制力的显性契约。需明确注意的是，在政府与社会组织的责任关系中，二者是平等的合作关系，并不是上下级的隶属关系。二是，以契约明确社会组织与服务对象之间的服务关系。社会组织与社会实体，服务对象之间建立服务关系必须是在签订协议的基础上进行的，其行为必须有明确的法律法规作为保障。在此过程中，服务的承接者和使用者必须明确各自职权，在服务过程中严格按照协议内容进行。在社会组织提供居家养老服务的过程中，更要将有偿服务和无偿服务区分开来，以免造成服务过程中的矛盾。

4.4管理创新，培育社会组织

社会组织不仅是连接政府与公民之间的桥梁，也是居家养老服务生产的主体。现阶段因为中国社会组织发展的不成熟，一定程度上影响了政府购买居家养老服务的进程。推进社会管理创新，培育居家养老服务的社会组织尤其重要。地方政府一方面要调整社团规制，激励公民或者组织积极参与提供优质居家服务项目，另一方面还要改革居家养老服务社会组织的管理模式，促进公共资源的流动。例如，改革现有属地公共资源流动方式，推动社会组织参与公共服务，以形成跨城镇、跨社区的公共服务网络体系。当然，与社会组织合作，购买居家养老服务也存在风险或不确定性。但是不能因为风险性就拒绝与社会组织合作，而应该以更为开放地姿态去对待社会组织，通过加强监管来规避风险。一个更为开放并且监管严格的环境，才是有利于社会组织发展的。在培育社会组织过程中，政府也应该扩展社会组织的资金来源，扶持社会组织承接服务的领域和范围。

5　结论

我国目前政府向社会组织购买居家养老服务发展情况较好的均为发达城市，一些欠发达城市还并未形成系统的“居家养老、政府买单”的多种购买形式。本文从政府购买居家养老服务的基本情况、盐城市亭湖区政府购买居家养老服务的政策实施、政府购买居家养老服务中存在的问题和完善政府向社会组织购买居家养老服务的建议四个方面进行了全面论述。希望可以有助于盐城市完善其养老状况。

[1] 江立华.社区工作[M].武汉：华中科技大学出版社，2009．

[2] 台恩普，陶立群.促进老龄产业发展的机制和政策[M].北京：科学出版社，2009．

[3] 吴玉韶.老龄工作的实践与思考[M].北京：华夏出版社，2014．

[4] 夏学銮.社区照顾的理论、政策与实践[M].北京：北京大学出版社，1996.

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[6] 陈世伟.土地流转背景下的村社治理研究：基于浙江镇海乡村社区的实证考察[M]．北京：中国社会科学出版社，2012：159．

[7] 赵青,张奇林.我国社区居家养老模式发展探析[J].东北大学学报,2011,13(5)：23-26．

[8] 房列曙,陈恩虎,柴文杰.社区工作[M].合肥：合肥工业大学出版社,2005.

[9] 黎熙元，陈福平，童晓频.社区的转型与重构——中国城市基层社会的再整合[M]．北京：商务印书馆，2011．

(责任编辑：蒋华)

Exploration and Practice to Home-based Care Services which Government Purchase from Social Organizations:Take Tinghu District in Yancheng as an Example

XUE Zhi-qian

(School of Public Affairs, Nanjing University of Science and Technology, Nanjing 210094，China)

From the basic information, we can see that it is in the beginning stages for local governments to purchase home-based care services from social organizations. Even so, it shows great potential in many regional practices. This thesis does a lot of analysis and surveys of the basic information in Tinghu District with relevant national and regional policy and documents,and then summarize states of the purchase of Tinghu District. From the comparison of other cases, it also makes some suggestions that might be helpful for the development of Tinghu District.

government purchases;social organization;community;pension services

2016-05-20

江苏省普通高等学校研究生科研创新计划项目(SJZZ16-0064)

薛志谦(1992-)，男，江苏盐城人，在读硕士，主要从事志愿服务工作研究。

C915

A

1009-7961(2016)04-0024-05