散居少数民族权利保障问题分析——以青海省海东市乐都区M村为例*

□　李亚宁

(青海民族大学法学院，青海　西宁　810007)

散居少数民族权利保障问题分析
——以青海省海东市乐都区M村为例*

□李亚宁

(青海民族大学法学院，青海西宁810007)

散居少数民族公民享有宪法规定的公民的基本权利，主要包括政治权利、生存权利和受教育权利。基于其民族特性，还享有宗教信仰等方面的权利。通过对M村散居少数民族权利保障的现状进行分析，提出解决这些问题的理性思考和现实化建议。

散居少数民族;权利保障;宗教信仰

1991年，敖俊德等学者提出“散居少数民族是相对聚居的少数民族而言，是居住在民族自治地方以外以及居住在民族自治地方内，但不实行区域自治的少数民族”，这一观点逐渐被学界所接受并被运用于具体理论研究工作中。据不完全统计，我国散居少数民族人口数量已超过3000万，占我国少数民族人口的1/3左右。

我国在民族区域自治地方实行《民族区域自治法》，而散居少数民族群体无法享有《民族区域自治法》赋予的民族自治方面的权利，也缺乏相关的专门法律法规保障其权利。散居少数民族权利缺乏相关法制保障，理论界对于散居少数民族群体权利保障问题的研究也仅停留在对基本概念的分析和发展现状的描述等，要想建立健全散居少数民族的保障制度，理论上还需对这一群体进行深入研究。

乐都区位于青海省东部地区与甘肃省西部地区接壤处，地处河湟谷地。全区总面积3050平方公里，111个行政村，7个社区。共有藏、羌、土、汉等15个民族，汉族占大多数。在这里的行政村并未形成少数民族聚居地，也并非全部是汉族人口，因此选取此地的M村作为本次主要调研的对象具有代表性。通过笔者对M村多日的走访及查阅相关资料，从以下方面作出分析:

一、政治权利的保障

M村是散居少数民族所在地，由于比较偏僻，交通不便，据不完全统计，近五年参与选举的的村民比例仅为15%左右，甚至还有相当一部分村民从未参加过选举。造成这种局面的原因主要有两方面:一是很多年轻人外出务工，常年不在家，因此放弃了自己的选举权;二是在选举村委会主任时，很多村民权利意识淡薄，常委托他人代替自己进行投票。在调查中笔者发现，甚至有一些村民不知道他们有选举权，更别说行使此权利了。民主是人类社会发展进步的重要标志，也是近现代政治发展的主流，村民不行使选举人大代表的权利，在根本上就割裂了他们与人大代表的关系，这就不利于基层民主，也不利于完善人民代表大会制度的根本政治制度的发展。

很多散居少数民族的村民遭受不公正待遇时不愿意求助上级政府或者通过法律途径解决，受农村熟人社会的影响，他们更愿意求助家人、族人或亲戚朋友。若是通过这些方式仍未达到维权的目的，一个较多被采用的方式就是上访。他们不行使提出意见、建议或批评权是因为在他们的观念中，民告官无异于以卵击石，自讨苦吃。笔者认为散居少数民族村民上访是因为现实环境下无法通过法律途径进行维权和法治教育的缺失迫使村民选择上访。有的村民对于政府机关的某项行政行为不服，却不懂得用法律维权，也不知道有行政诉讼法和行政复议法的存在，法律维权意识淡薄，甚至导致了某些社会恶性事件的发生，令人扼腕叹息。要解决这个问题一要提高散居少数民族公民的有效政治参与，鼓励其行使选举权和被选举权，二要加强普法宣传，向散居少数民族公民讲述通过行政途径解决纠纷的好处，培养他们的维权意识。

二、生存权的保障

经济方面，目前M村劳动力约400人，村里世代以游牧、耕作为生。近年来由于修建铁路和城区的扩张，村里的土地很多被征用，于是大多数青壮年劳动力选择了外出务工，这就从根本上改变了M村的经济结构。村里余下的老、弱、病、残的生存就面临着极大的挑战，他们中大多数人已经习惯了游牧耕种的生活方式，没有其他生存技能，丧失了牧场和土地就丧失了经济来源。有的靠子女在外务工寄来的费用维持着清贫的生活;有的甚至连温饱问题都无法解决，生活条件极差。

医疗卫生方面，M村全村仅一个医务室，医疗卫生状况着实令人堪忧。据当地村民介绍，村里的医务室只处理感冒发烧一类的小病，病情稍微复杂一点，就连乡里的卫生院都处理不了，只好转诊到县里的医院。笔者曾经在村里访问过5位土族村民，他们都对本村医务室不满意。其中一位受访村民就向笔者讲述其小孙子生病因在村里医务室延误了治疗，后不得不转到县人民医院花费了近5000元的经历。

我国宪法“国家尊重和保障人权”、“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”等条文以根本大法的形式确立了对公民生存权的保护。在少数民族聚居地区，《民族区域自治法》通过基本法律的形式对该群体予以保护，对于散居少数民族公民而言，国家也需要通过具体的法律制度和社会保障来落实他们生存权的保障。

三、受教育权的保障

据统计，M村常住人口受教育水平:小学毕业人口占总人口数的20%左右;初中毕业人口占总人口数的50%左右;高中毕业人口占总人口数的5%左右;专科毕业人口总人口数2%左右;本科及以上学历的更是凤毛麟角。令笔者惊讶的是，在如今早已普及九年义务教育的21世纪，该村文盲人口竟占总人口数的10%左右，女性的受教育程度远不如男性，甚至有个别的家庭仍然认为女性读书识字没什么用，只让家里的男性读书识字。

对于M村的藏族群众而言，双语教育也面临着极大的困境。据笔者调查，所谓的藏语文教学在当地的小学基本上处于瘫痪状态，而造成这种局面的原因也是有多方面的。一是无“材”可依，国家没有专门针对散居少数民族群众双语教材，市面上仅有的一版经过审定的藏语文教材无法满足M村散居少数民族的方言差异;二是无“师”可教，可以胜任双语教育的教师本来就少，加之M村地处高原，待遇很低，所以教师资源的奇缺也是造成双语教育窘境的重要原因;三是无“路”可出，走访中有些藏族家庭把子女送往外地的双语学校坚持让子女完成双语学习，可是面临的一项现实问题是这些学生完成高中甚至大学学业后就业面很窄，几乎没有需要双语人才的岗位，这极大地打击了许多藏族学生坚持双语学习的积极性。

“九年义务教育”和“两免一补”政策的贯彻执行解决了贫困家庭适龄儿童入学难的问题，可是校舍陈旧、师资薄弱、基础设施差、安全隐患多仍掣肘着散居少数民族公民受教育权的实现。散居少数民族公民受教育权若无法实现，他们就在起跑线上落后于其他群体，此时再靠其一己之力改变自己及家乡贫困落后的面貌更是难上加难。这也就不难解释为什么有的群体世代贫困，教育乃是其背后的深层原因。因此，发展九年义务教育，大力提高人口素质，既要在散居少数民族地区贯彻实施，又要在教育政策上予以照顾，教育资金投入上予以倾斜，并不断鼓励高素质的教师深入基层发展教育。

四、宗教信仰自由的保障

M村是一个汉藏杂居的村庄，宗教文化是一个民族或一个地区人们共同的精神血脉，最能体现其特色与风貌，而文化的交流，又最能拉近同族之间人与人的距离。而笔者通过走访当地藏族群众，却了解到了一些不和谐因素，主要表现在宗教活动管理混乱、管理制度不健全、一些信徒遵守戒律差。个别不法分子打着宗教的旗号扰乱社会和从事违法活动，他们甚至公开反对党的政策和政府对宗教事务的依法管理。尽管类似非法宗教组织在当地并不普遍，信众数量也不多，但对社会的负面影响却是不容忽视的。

宪法第36条第3款规定:“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”这种利用宗教进行违法犯罪的行为危害社会，同时危害宗教本身，违背了我国宗教界坚持爱国主义和独立自主的原则。之所以在少数民族地区存在这种现象，一是教育普及较低，大多数少数民族农民文化层次低，容易受到诱惑;二是M村地方偏僻，人们大都淳朴贫穷，又急于想脱离这种现状，因此比较容易上当;要想解决这个问题，要得先找出关键原因，那就是要加强少数民族地区的教育普及度，减少文盲。还要发展散居少数民族地区的经济文化事业，丰富群众的精神文化生活，激发他们的民族自豪感和国家认同感，从根本上抵制宗教渗透，促进社会稳定和构建和谐社会。

五、结语

笔者通过数日对M村散居少数民族权利保障的走访调查，发现该村散居少数民族群众上述各项权利的保障面临着突出的问题和极大的困境。究其根本在于保障制度的不健全，此外许多党的政策和法律在当地贯彻执行不到位与人们群众维权意识的淡薄等也是导致上述问题的原因。因此，关于散居少数民族权利保障的专门立法势在必行，各级政府要坚决贯彻党关于散居少数民族的各项政策与法律，并不断引导散居少数民族群众敢于维权、善于维权，政府与社会力量通力合作，才能使散居少数民族权利保障面临的困难状况从根本上得到改善。

［1］敖俊德.关于散居少数民族的概念［J］.民族研究，1991(6).

［2］夏俊.散居少数民族权利保障研究［D］.湖南师范大学硕士学位论文.

［3］杨军昌.论西北少数民族人口流动问题［J］.黑龙江民族丛刊，2007(2).

［4］袁翔珠.关于完善散居少数民族权益保障法律制度的思考［J］.西南政法大学学报，2004(5).

［5］郑信哲.略论我国少数民族人口流动及其影响［J］.满族研究，2001(3).

［6］王希恩.中国全面小康社会建设中的少数民族人口流迁及应对原则［J］.民族研究，2005(3).

［7］徐曼.试论完善我国散居少数民族立法［J］.民族团结，1997(2).

［8］杨军昌.论西北少数民族人口流动问题［J］.黑龙江民族丛刊，2007(2).

［9］袁翔珠.关于完善散居少数民族权益保障法律制度的思考［J］.西南政法大学学报，2004(5).

D922.15

A

1008-4614-(2016)02-0041-03

2016-3-10

李亚宁(1991—)，男，河南永城人，青海民族大学法学院2013级法律硕士研究生，研究方向:宪法与行政法。