试论欧盟在叙利亚战争中的作用

试论欧盟在叙利亚战争中的作用

概 要

叙利亚战争使得欧盟的国际地位退居其次。叙利亚政权的暴力政策、俄罗斯的武力展示、土耳其在“伊斯兰国”和叙利亚库尔德人身上模棱两可的政策，以及欧盟的内部分化，都使得欧盟在叙利亚的事态发展上几乎无影响力可施。然而，该战争在人道主义、经济及安全方面的影响却严重冲击了欧盟国家。欧洲将来在叙利亚问题上的角色将变为真正的共同外交及安全政策的试金石。

关键主题：

● 作为一个和平组织，欧盟几乎很难理解叙利亚总统巴沙尔•阿尔-阿萨德（Bashar al-Assad）的宗族形式。在叙利亚革命的初始阶段，欧盟曾错误地假设阿萨德政权将在短期之内崩塌。但目前为止，通过将俄罗斯在该地区的利益与自身无限制的暴力相结合，该政权已经保证了自身的延续。

● 在叙利亚问题上，美国与俄罗斯开始达成一种超乎预料的关系，给欧盟带来了新形势。

● 俄罗斯帮助过阿萨德政权，现在又回到了世界秩序形成的谈判桌上。除了帮助阿萨德以外，俄罗斯在叙利亚问题上的目标还包括：与美国建立政治平等；这一进展将迫使欧盟在叙利亚问题上处于边缘位置。

● 即便安卡拉和布鲁塞尔在2016年3月已经就难民问题达成协议，但借助自己在“伊斯兰国”和叙利亚库尔德人问题上模棱两可的政策，土耳其跟欧盟还是没有在叙利亚问题上达成一致。但土耳其现在正在调整自己在叙利亚问题上的政策，尤其是通过与俄罗斯关系的初步正常化来实现。

● 2015年7月的国际核协议使伊朗的区域作用有所提升，但欧盟并未利用其与德黑兰的对话来对伊朗的叙利亚政策施加影响。

欧盟的主要研究结论：

● 如今盛行的欧盟外交政策制度结构，已经造成欧洲在叙利亚战争进展上丧失全部影响力，既包括来自欧盟整体的影响力，还包括来自各个成员国家的影响力。这对类似叙利亚冲突的重要区域问题具有负面影响，在大多数安全、人道主义及经济影响对欧盟产生冲击时尤其如此。

● 叙利亚冲突造成了新的地缘政治形式的产生；在直面其他重要参与方时，欧盟需要调整自己的位置，去适应地缘政治的新形式，以协助区域安全问题的解决，并坚持自己的价值观保持不变。在欧盟外交政策高级代表的领导下，欧盟需要以一种协调得更好的方式去使用自己宽泛的外交政策组合。

● 在叙利亚问题上，如果欧盟不能制定出一套有效的、协调良好的政策，其在人道主义行动上的作用或许就会受到限制。

引 言

叙利亚平民骚乱开始于2011年3月，并迅速演变成一种国际性的代理战争（proxy war），法国、伊朗、俄罗斯、土耳其、美国以及其他国家或地区，跨国恐怖主义活动的泛滥和自封的“伊斯兰国”都卷入其中。这场战争造成很多人丧生，难民流离失所，同时还造成了大面积的破坏，暴行肆虐，其中很多可能达到了战争犯罪或是人道主义犯罪的级别。

5年半之后，很难说21世纪最棘手的冲突事件之一适合于任何一项有意义的外交政策分析。然而，从欧洲的立场来看，某些趋势就凸显了出来。叙利亚冲突中欧盟的外交政策所占据的位置几乎已经很难影响到事态的发展。相反，由于叙利亚战争引发了外交形势的再平衡，使得俄罗斯和美国两个国家突显出来并互相协调，这一进展以欧盟被边缘化而告终。

欧盟最初的姿态很大胆——叙利亚总统巴沙尔•阿尔-阿萨德必须下台，这一姿态和其目前为止低调的军队和外交足迹形成鲜明对比，有鉴于此，叙利亚战争为联盟将来在解决冲突时的姿态也提供了一些经验。欧盟承受了该危机的人道主义后果，其社会、政治及安全后果对欧洲社会产生了大规模影响；这一事实与欧盟对事态发展的有限影响之间有所差异，这也是一个关键的考虑。然而，因为欧盟在全面、有效处理这类重大危机时，欧盟里斯本协议和其后的外交政策体系及惯例的执行已经使得欧盟的能力退化，因此，不作为和后果之间的巨大缺口未必会使欧盟改变对叙利亚的政策。

着眼当下，叙利亚战争并没有完美结局。即时敌对状态明天就终止，重建国家政治体系、安全措施、基础设施以及住宅的重任，清理未引爆的地雷和军备的重任都可能要花费10年的时间。修复叙利亚民众的精神创伤、重新汇聚之前有共同传统的叙利亚社区也都需要几代人的努力。欧盟有能力在此时发挥关键作用。但由于里斯本协议在最初执行的6年间，自身形成了一些新惯例，因此，关于欧盟能否在外交阶段和修复阶段找回自己在战争中所缺失的角色，依然很难下结论。

叙利亚战争是现代最难以预测的冲突事件之一，它无疑将会成为外交政策犬儒主义的研究案例。在可预见的未来，在叙利亚，在相邻国家，在其自身领土上，欧盟的作用依然局限于大规模的人道主义行动。

欧盟对叙利亚缺乏了解

近几十年来，欧盟对叙利亚的关注不多，欧盟与其他地中海国家都协商并签订了伙伴关系协议，但与叙利亚则不然，虽然进行了商谈，但并没有签署协议。与之类似，比较叙利亚与俄罗斯、美国或黎巴嫩的关系，阿萨德政权也从未将自己与欧盟或欧盟成员国之间的关系看作其外交政策的关键要素。因此，自2011年之后，欧盟领导人没有将主要注意力放在事态发展上，或是没有对事态发展施加什么影响，便不足为奇。

2011年5月，面对叙利亚南部省份德拉的民众暴动，阿萨德本能够选择与年轻的非武装活动家进行对话商谈。但相反，阿萨德政权警方、情报机关及武装力量选择使用了极端武力，都是为了发出这样的信号：尽管阿拉伯运动是为了寻求自由、追究责任，但叙利亚决不妥协。

早在2011年5月，阿萨德的表弟拉米•马赫鲁夫（Rami Makhlouf）就曾对该政权的手段做出清晰说明：“我们就在这儿。我们称之为战斗到底……他们应该知道，如果我们需要承受苦难，我们不会独自承受。”2011年11月，阿萨德又对这段话进行了确认，并说道：“打击叙利亚，全世界都会震动。”这种语气让人想起叙利亚前总统哈菲兹•阿尔-阿萨德（Hafezal-Assad）对待1982年哈马伊斯兰起义的态度。阿萨德-马赫鲁夫家族控制了叙利亚的政治、安全及经济体系（由阿萨德父亲及前人创建），阿萨德在此范围内进行严格执行，所以他并没有概念形成的能力——更不用说有以不同的方式运行国家的政治意愿了。

因此，暴动演变成完备的内战，造成了大规模伤亡，其中大部分人牺牲于该政权之手。目前的估测表明，截止到2016年7月，有28万人死亡，超过1350万人需要人道主义协助，550万人流离荒野，480万人成了难民。

暴力的施加涉及权利和生存问题，跟欧盟的主张背道而驰，阿萨德-马赫鲁夫家族已经习惯了无限制的暴力行为。作为产生于欧洲20世纪连续毁灭性战争后的一个和平组织，欧盟很难理解，更别说去参与这种暴力了。面对这种程度的暴力，欧盟不能保持沉默；因此，欧盟迅速对此作出回应，直接表明了自己的立场——阿萨德必须辞职——基于一项早期（但可能是错误的）假设：该政权将迅速消亡。尽管这种姿态未能转化为军事或外交领域上的快速行动，但多年来，这种姿态一直是欧盟独有的准则。

相比之下，欧盟的具体行动实质上都体现在了人道主义方面。在叙利亚以及相邻国家，叙利亚的战争状态都引发了人们大规模的转移。联合国统计数据显示：截止到2016年5月，叙利亚境内无家可归者达660万；土耳其登记在册的难民达270万，占该国总人口的3﹪；在黎巴嫩的难民达100万，占总人口的22﹪；在约旦的难民达60万，占该国人口的9﹪。总体来说，从2011年到2016年中期，欧盟及其成员国共拨付50亿欧元（合55亿美元）去援助叙利亚难民，并承诺于2016年2月在伦敦举行的支持叙利亚会议（the Supporting Syria conference）上另外拨付30亿欧元（合33亿美元）。

叙利亚是欧盟外交政策的试金石

欧盟缺乏对叙利亚危机积极的联合参与，这使得欧盟无力影响其紧邻国家各事态的发展方向。然而，叙利亚危机的大部分人道主义及经济后果都落在了欧盟国家身上。可以说，这么重要的反差在政治上是难以维持的。

在解决叙利亚危机时，欧盟这一角色的本质是检验共同外交和安全政策是否真实的试金石之一。在叙利亚问题上，如果欧盟未就一个更强劲的政治立场达成共识，最终，欧盟或许就会在现代冲突中局限于自己“配角”的角色——人道主义援助、重建协助、发展和科技支持、贸易优惠或制裁的提供者。

欧盟无法决断的原因

不管是在欧盟体系层面上，还是在成员国家层面上，欧盟都未能在叙利亚战争中发挥决定性作用，这源于截然不同的两种因素。

首先，对于阿萨德政权的复原力以及伊朗（和赫兹布拉派）和俄罗斯会为大马士革提供多大程度的武力支持，欧盟的估测都有巨大偏差。以叙利亚战争为背景，欧盟基于价值的推理，与阿萨德政权的盟友几乎没有什么关联，美国对军事风险的反感情绪也高涨起来。

其次，最大的三个欧盟成员国已经表现出了不团结。英国反对军事参与，对于欧盟有关难民的政策，英国拒绝参与其中，专注于投票脱离欧盟。传统上，德国不愿意在军事上参与过多；除此之外，德国至少在最初为难民提供了独一无二的开放政策。在适当范围内，法国愿意进行军事参与，但它对自己全球大国这一角色明显所估过高。不管是整体上，还是就各个国家而言，这种不团结都使得欧洲国家缺乏对叙利亚战争进展方向的影响力。英国脱欧之后，尽管欧盟-英国外交政策合作机制可以减少一些不便，但如今，欧盟影响力的缺失或许会在很大程度上有所增强。

欧盟外交政策的影响

现阶段，叙利亚冲突的长期后果是很难预料的。但是，对欧洲国家来说，从恐怖主义行径、移民潮，以及难民危机对欧盟与土耳其的关系的影响来看，这些后果具有重大意义。

如果有什么结论的话，也是欧盟领导人从缺乏对叙利亚危机演变的影响力总结而来的；在很大程度上，这种结论会决定欧盟外交和安全政策的未来。除了宏伟的策略和协议的修订，还需要的是对于欧盟应于何地、何时、如何采取行动的政治理解。

在这方面，叙利亚应该能为欧盟展示一场危机示范。这场示范中，没有哪个欧盟成员国能单独在争议国家享有重要的经济或军事利益，但同时，整个欧盟都面临由于不作为而带来的巨大道德、社会经济以及安全后果。

2011年，有两项分析本能够引导欧盟领导人整合行动，比如建立叙利亚危机管理中心，受托协调欧盟及其成员国的外交、军事及人道主义行动。这两项分析分别是：对阿萨德政权的政治及安全方面的思维模式的简要分析；对第三方（伊朗、卡塔尔、俄罗斯、沙特阿拉伯、土耳其）利益的共存分析。最重要的是，欧盟与区域国家的紧密联系本能够影响到它们的决策，在人道主义方面引发对约旦、黎巴嫩和土耳其这三个前线国家的更早接触。在这些维度上，欧盟对外行动署（the European External Action Service）和欧洲委员会（the European Commission）都已经对手边的工作做好了适当准备，只等决策层面的政治意愿到位。

叙利亚战争中，欧盟可以利用自己缺乏影响力这一不幸来获取宝贵的经验教训，以备未来之用。在叙利亚之类的案例中，所涉及的少数国家的军事力量对冲突本身并不能产生决定性影响；对这些案例中欧盟所可能采用的操作程式而言，这些经验的意义尤其重大。欧盟全球性战略发布于2016年6月，还没有引起广泛讨论；该战略包括一些有关未来政策的有用想法，尤其是在安全防护、反恐、网络安全、能源安全以及战略沟通方面的一些思考。但总体而言，这仍是一个有关政治意愿的案例——不论欧盟领导人能否在集体行动中看到利益。

距离英国脱欧得到妥善处置或许还需要一段时间，等欧盟制定新的全球性策略又需要一段时间。但有一个压倒性的事实保持不变：叙利亚战争最大的悲剧是举国上下所遭受的难以形容的苦难，这种创伤必然会给其后世子孙带来挫折和怨恨。不可避免地，在某种程度上，欧盟的外交政策抱负至少要以它对缓解叙利亚苦难所做的贡献来衡量；但就内部而言，由于未能找到欧洲民众认为合适的做法，欧盟领导人似乎已经准备好为此付出沉重代价。

原文标题：In Search of an EU Role in the Syrian War

节选自美国智库卡内基国际和平基金会研究报告 2016年8月

马克·皮耶里尼（Marc Pierini）

魏尚新/译