关于防范边民越界采集的几点思考——以黑龙江省鸡东县边境地区为例

陈栋，张楠，张名扬

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊 065000）

关于防范边民越界采集的几点思考
——以黑龙江省鸡东县边境地区为例

陈栋，张楠，张名扬

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊 065000）

临界采集作业是常见边境生产作业活动，其季节性特点使边民大量聚集边界，极易造成边民越界，引起涉外事件。鸡东县公安边防部门采取多项措施来防范边民越界采集，但边民越界采集仍屡禁不止。为进一步加强边境地区管理秩序，有效防范打击边民越界采集活动，结合鸡东县边境地区的实际情况及当前工作不足，提出调整现有边民居住区域行政管理体制、丰富宣传教育的内容和形式、加大执法打击力度、强化阵地控制、加强警力配备、改善部队装备、施行审查管理制度、加强情报调研等改进措施和建议，以期杜绝边民越界采集事件，切实维护好鸡东县边境地区的边境管理秩序。

鸡东县；边境地区；越界采集

临界采集作业是陆地边境地区一种常见的生产作业活动，指在边界附近采集山野产品的季节性生产活动[1]。所谓越界采集就是指边民越过边界进入别国境内进行采集作业的生产活动。由于山野产品的季节性特点及近年来其市场价值不断得到追捧，其价格也连年走高，较高的经济收益促使大批边民在采集期聚集边界，极易发生越界事件，由于边境地区的政治敏感性、涉外性和地域性特点[2]，边民临界采集作业给边境地区的正常管理秩序带来考验和挑战，而越界采集则直接破坏正常的边境管理秩序，造成涉外事件，甚至引起外交纠纷，给国家形象和声誉带来不良影响。

一、鸡东县边境地区临（越）界采集活动现状

黑龙江省鸡东县位于黑龙江省东南部，与俄罗斯陆路接壤，总面积3243平方公里，该地区气候相对湿润，边境一线以高山森林为主，生态环境保护较好，春秋两季山林内可供边民进山采集的具有一定经济价值的野生植物较多，因此春秋两季边民进山采集活动频繁。由于我方境内边民较多，可供边民采集的野生植物短期内就会被采集殆尽，而俄方境内则属远东地区，人烟稀少，除驻扎在边境一线的俄边防军外几乎无常住人口，野生植物更为繁茂且长势更好，为追求更大的经济利益，我方边民会冒险越界进入俄方境内进行采集，因此边民越界采集事件每年都有发生。

二、鸡东县边境地区临（越）界采集活动的特点

首先是该地区边民的进山采集活动具有明显的季节性特点。采集期分为春季采集期和秋季采集期，春季为五月末至七月初，边民主要以采集蕨菜等山野菜为主；秋季为八月末至九月末，边民主要以采集松茸、松塔、木耳、榛蘑、灵芝、黄芪为主，因此每年春秋两季是公安边防部门防范边民越界采集的重点时期。其中，由于秋季采集期可供边民采集的野生植物更多，且经济价值更高，因此在秋季采集期内，边民临界采集活动更为频繁，也是边民越界采集事件的高发期，公安边防部门所面临的越界采集形势尤为严峻。

其次，边民的进山采集活动具有自发性、随意性特点。每当进入采集期，边民会根据自身的空闲时间、经济条件、个人喜好等条件随时随地的自发进山进行采集，没有人员或单位对边民进行组织，也没有具体要求和规范，因此边民的采集活动具有较强的随意性。

再次，边民的进山采集活动存在远、散的特点。由于无人组织管理，边民进山采集的地点散落在边境一线各个角落，有的边民为尽可能的多采集作物，会到相对偏远的、人迹罕至的边境一线附近进行采集作业，其远、散特点明显，给公安边防部门的防范管控带来极大难度。

最后，边民进山采集人数众多，成分日趋复杂。从近年查获发现的违反边境生产管理规定的采集活动案例中可以看出，边民进山进行采集作业的人数呈增长趋势，且成分日趋复杂。他们中有的是常住在边境一线地区的边民，有的是从事季节性打工的非边民群体，还有少部分人员是居住在城市，利用休息时间来到边境一线地区把采集活动作为亲近自然、消遣放松的一种方式。

三、边民越界采集活动的危害

（一）严重破坏边境一线地区管理秩序

越界采集行为不仅严重地违反了国家的有关法律和边境法规政策，也违反了中俄两国之间签订的各项边界协定，虽然个别边民越界至俄方境内进行采集活动能侥幸避开俄边防军的巡逻查控而返回我方境内，但由于俄边防军的瞭望、通讯装备精良，边境巡逻全部实现车巡，巡逻速度快、密度大，我方边民一旦越界极易被俄方发现抓获，引发涉外事件，遭致俄方的不满与抗议，不仅影响中俄两国关系，也损害了我国的国际声誉，严重破坏边境一线地区的正常边境管理秩序。

（二）给边民自身的生命财产造成伤害和损失

我方边民冒险越界进入俄方境内进行采集活动，自身生命安全和财产安全难以得到保障，常常受到损害。如1998年8月末，两名中国公民越界到俄方境内进行采集活动，被俄边防军发现并当场开枪，造成我国两名边民一死一伤的严重后果。随着中俄两国关系的回暖与发展，虽然现阶段不会再发生俄方开枪伤我边民的严重事件，但我方越界边民一旦被俄方抓获，俄方会通过本国司法程序对我边民进行法律制裁。如2012年6月，我方边民候某、赵某、吕某三人在我边境线附近进行采集活动时越界进入俄方境内，由于俄方境内林木密度大，导致三人走散并迷失方向，候某、赵某在进入俄方境内约两公里处被俄边防军巡逻人员抓获，吕某则侥幸逃回我国境内，候某、赵某采集所得及作业工具被俄边防军没收，两人被移交至俄罗斯地方法院，并最终被俄地方法院以“盗采国家资源罪”判处有期徒刑九个月，两人于次年3月刑满释放后被遣送回国。吕某则由当地公安边防派出所根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十二条规定，以偷越国（边）境处以行政拘留五日的行政处罚。

（三）破坏中俄边境地区生态环境

为追求经济利益，边民进行采集活动时对具有经济价值的野生植物进行掠夺性的大肆挖采，毫无保护意识，加之采集人员在采集过程中肆意践踏、砍伐灌木，连带破坏了大量其他植被。有的边民则为方便连续进行采集作业，会在山中砍伐部分林木用以支撑塑料布搭建简易帐篷来居住，并在山中烧火取暖做饭，带来极大森林火灾隐患。采集期结束后，这些边民会在其居住区域留下大量生活垃圾，严重破坏了中俄边境地区生态环境。

四、当前对防范边民越界采集所采取的管控措施

（一）军警民三方座谈，及时掌握边境一线现实情况

为了更好的了解掌握采集期采集活动形势及其采集人员信息情况，每当采集期到来之前，由鸡东县公安边防大队牵头，组织一线边防派出所、解放军边防连及边境一线村屯、林场信息员进行座谈交流，召开边境管控形势分析会，共享各自所掌握的有关边境一线各类信息并进行梳理整合，了解当前边境一线山林内可采集作物的长势及分布情况，进而分析预计边民进山进行采集作业的人数及方向，及时掌握边境一线现实情况，划定重点防范区域，针对在打击防范越界采集活动工作中存在的不足和经验进行交流，对现有情报信息进行综合研判，商议确定出共同的、有效的打击、防控方案，更好地实施警务联勤、勤务联防，达成“资料共享、情报互通、警力相助”的共识[3]，为下步防范工作的开展与实施奠定基础。

（二）组织边民学习边境法律法规，逐人签订包防责任书

进入采集期前，一线边防派出所会派出专门警力深入边境一线村屯，组织边民进行集中学习，学习我国边境法律法规和相关政策规定，学习近年来发生的因越界采集引发的涉外事件及违反边境安全生产作业相关规定而受到公安边防部门处罚的案例，帮助边民算清在边境地区违规作业的“一笔账”，用发生在边民身边的实例警示教育边民。同时，边防派出所还会派遣专职警官对每户边民进行入户走访宣传，并逐人签订采集期不临（越）界采集的承诺书及边境安全生产作业包防责任书。

（三）管控阵地前移，及时发现、劝返临界采集人员

在边民进山采集人数众多、防范越界采集形势较为严峻的时期，一线边防派出所会将管控阵地前移，由边防派出所警官带领中队战士，共同组成执勤巡逻小组，在主要上山通道及路口进行驻点执勤，及时发现、劝返临界采集人员，防范边民越界。

（四）采取多种等形式进行巡逻踏查

采集期期间，一线边防派出所会联合驻边解放军、护边员等多方力量，采取军警、军民、军警民等多种形式对主要上山通道、通外山口及边境线进行联合巡逻踏查，提高边境一线地区见警率，增强对企图越界进行采集作业的边民的威慑力。

五、造成边民越界采集屡禁不止的主要原因

（一）边民居住区域的特殊行政管理体制导致公安边防部门管控力弱化

鸡东县边境地区边民居住区域即边境一线村屯存在特殊行政管理体制。以永和边防派出所辖区为例，永和边防派出所驻地为鸡东县永和镇镇中心，距边境线大约40公里，边境一线村屯为四山林场，虽然四山林场在地理位置上位于永和镇行政区划内，但四山林场的各项政务由鸡东县林业局直接管辖，因此在四山林场范围内发生的治安案件以及林场常住人口的户籍工作由鸡东县林业公安局管辖。由于其特殊行政管理体制，导致当地一线边防派出所对边境一线村屯的人口户籍管理和治安案件的处理工作都无权管辖，使一线边防派出所无法对边境一线村屯的边民实施长期有效管理，而只是在采集期期间派遣警官驻点执勤，导致一线边防派出所对边民的管控力和影响力微乎其微，进而影响边境管控工作的有效开展。

（二）受经济利益驱使，边民普遍抱有侥幸心理

一方面，边民进山采集是受经济利益驱使。以秋季采摘松茸、松塔等高价值作物为例，边民在一天内的采集所得平均能达到200元左右，这对处于经济欠发达的鸡东县边境地区来说是一笔可观收入，而且由于采集期较短，边民并不会因进山采集而影响自有耕地的耕种及收益。另一方面，边民普遍存在侥幸心理。由于我边境地区边民较多，我方境内可供采集的作物短时间内就会被采集殆尽，而毗邻的俄方境内属远东地区，人迹罕至，可供采集的作物更加繁茂，部分边民认为边境线漫长、林木密布，不会轻易被俄方发现，因此部分边民抱着侥幸心理，铤而走险越界至俄方境内进行采集活动。

（三）边境法律法规宣传形式单一，边民法律意识淡薄

就目前来看，公安边防部门为防止边民越界采集所采取的最主要工作措施之一就是对边民进行法律法规的宣传教育，向边民解读相关的边境法律法规和政策，内容形式单一，部分边民已对公安边防部门此项工作感到厌烦，实际效果并不理想。同时，由于边境地区居民文化素质普遍较低，法律意识淡薄甚至没有法律意识，这也给我们的宣传教育工作带来诸多不便和阻碍

（四）警力不足，装备落后

当前一线边防派出所普遍存在警力不足的问题，致使一些正常的边境管理勤务不能正常实施，部分偏远的边境线则出现了长时间没有巡逻踏查的情况，而为保证辖区警务活动的正常进行，一线边防派出所在采集期期间至多派遣两名警官到边境一线执行勤务，执勤警力远远不够。同时，装备落后也极大限制了勤务的实施，如通信设备方面，在边境一线附近，移动网络信号极差，手机根本无法正常使用，而对讲机等通信设备又由于种种原因无法配齐，导致执勤人员无法及时沟通掌握相关情况，无法适应任务需要；再如车辆装备方面，目前一线边防派出所一般只配备一辆勤务车辆，为保证辖区其他正常警务活动的需要，装备车辆无法长期派到边境一线，这就大大降低了边境一线地区巡逻效率，进而不能有效地预防和制止边民越界采集活动。

（五）处罚依据选择不明确，对越界人员处罚力度过小

在对越界采集人员的处罚依据上，有《中华人民共和国治安管理处罚法》和《黑龙江省边境管理条例》可供选择，但并没有明文规定哪种具体情形更适用于《中华人民共和国治安管理处罚法》或更适用于《黑龙江省边境管理条例》。目前，由于公安边防部门的业务受地方公安指导，因此在实际执法过程中，地方公安暨鸡东县公安局会要求边防派出所根据《中华人民共和国治安管理处罚法》对越界人员进行处罚。

但这同时也导致另一方面问题的出现，即处罚力度过小。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十二条规定，偷越国（边）境的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。而在呈报处罚建议时，一线边防派出所考虑到边民经济条件并不富裕，通常呈报“拘留5日”的处罚建议，这对于无正式工作单位和法律意识淡薄的边民来讲，无法形成有效的震慑力。

（六）对采集人员没有统一的审查管理制度

目前，在鸡东县边境地区，这种主要以个人形式进行的采集活动没有统一的审查管理制度，常住在边境一线的边民不需办理任何证件，也不需要任何审查，在采集期内可以不受限制的到边境线附近进行采集作业，这无疑增加了边民越界的可能性。而随着社会经济发展，边境采集作业也出现新情况，即越来越多的居住在内地城市的居民前往边境一线进行采集，他们所进行采集的目的是休闲娱乐、亲近自然。由于这类人群不熟悉边境一线的自然地理环境，且好奇心较重，因此相对于边民来讲，这类人群到边境一线后更加难以管理，也更容易发生误入俄方境内的越界事件。

（七）边境阵地防控薄弱，情报信息不及时

在边境防控中守边员和护边员是一支不可缺少的力量。他们经常居住、活动在边境一线，对边境地区的情况掌握较多，对越界采集情况能够及时发现。然而鸡东县边境管理工作在这一方面的力量相对薄弱，无论是在护边员的数量，还是在护边员的能力素质方面，还不能很好的胜任此项工作，无法有效满足边境管理工作的需要。

情报先行在打击越界采集问题中地位尤其重要。越界采集活动往往是有预谋的行为，采集人员经过精心策划，确定出自己的方法和行动路线。然而从越界采集活动现状来看，我公安边防部门对越界采集人员情报信息的收集掌握较少，存在有越界采集人员不能及时发现，行动没有深入了解等问题。有时直至俄边防军向我方发布通报或将越界采集人员移交过来时才如梦初醒，不能真正的做到从多方面完全的掌握其信息。

（八）受地理环境因素的影响

鸡东县边境线全长50余公里，由两个一线边防派出所管辖，虽然该地区边境线以山脉为界，但边境线两侧地势相对平坦，天然的边界障碍物较少，且鸡东县边境地区边境线全线没有作为边界标志的铁丝网，点多线长使我巡逻人员无法全部巡查到位，越界采集人员抓住我方巡逻盲区越入俄方境内。另外，边境一线部分地段地势起伏明显，加之松林、灌木丛等植被茂密，存在着诸多观察死角，易隐藏而不易被我巡逻人员发现，给边民越界采集提供了条件。

六、进一步加强防范边民越界采集的相应对策

（一）调整现有边民居住区域行政管理体制，提高公安边防部门管控力

根据边境一线地区实际存在的情况和问题，报请上级党委政府进行专项调研或论证，调整边境一线村屯现有管理体制，将边境一线村屯的人口户籍管辖权、治安案件管辖权划入一线边防派出所，在边境一线村屯设立警务室，强化一线边防派出所对边境一线村屯的日常管理，提高一线边防派出所对边民的影响力和管控力。

（二）丰富宣传教育的内容和形式，增强国界意识

公安边防部门在以往宣传教育的基础上，要丰富内容和形式，不仅要宣传我国的边境法律法规及相关政策，还要积极宣传俄方对我边民越界的处罚方式和力度，使边民认识到一旦越界被俄方抓获后将要面临的惩处。同时，结合近年来边民越界采集被俄方发现、抓获后而导致的边民在俄服刑甚至被俄方击伤击毙的严重后果对边民进行教育，使边境地区群众切实认识到越界采集对个人生命财产安全的巨大危害。对法律意识淡薄的边民，要通过各种渠道，利用各种形式，对症下药，因人施教，务求宣传教育的针对性和实效性，引导边民自觉遵守边防政策规定。

另外，对于进入边境一线地区进行采集的非边民人群，在向他们宣传边境法律法规的同时，还应向他们明确边界线的位置，增强他们的国界意识，限定其活动范围，严防其误越国界。

（三）明确处罚依据，加大执法打击力度

针对处罚依据不明确的现状，应出台地方性规定或部门规章，将涉及边境管理方面的违法行为统一按地方性边境法规进行处罚，如在黑龙江省边境地区，越界采集行为按《黑龙江省边境管理条例》第三十一条第四项第二款内容进行处罚，其明确规定，越界进行捕捞、采集等生产作业活动的，尚不够追究刑事责任的，可以处以3000元至5000元罚款，同时没收生产工具和非法所得。既明确了处罚依据，又加大了处罚打击力度，提高边民越界采集成本。对工作中发现的尚未造成严重后果的越界采集人员，要依据相关法规处罚，决不姑息迁就；对以牟利为目的的经常从事越界采集活动屡教不改的边民，公安边防部门首先应通过缜密侦查调查清楚这些人的基本情况，充分掌握有关证据，然后统一行动，集中打击，消除越界采集活动隐患[4]。

（四）强化阵地控制，充分发挥所、队联勤优势

一线边防派出所要在驻地党委政府的统一领导下，进一步加强与解放军边防连队、林场等涉边职能部门的协作配合，积极协同有关涉边职能部门开展联宣、联勤、联防活动，充分发挥各职能部门优势和联合执法执勤优势，及时发现、预防、制止和打击边民越界采集等违法行为，全力维护边境地区社会秩序的稳定。

（五）加强警力配备，改善部队装备

增加一线派出所警力，配备专职“管边”警官，在采集期期间常驻边境一线开展各项工作，非采集期定期到边境一线实地了解即时情况；改善、增加执行边境管理任务的装备，尤其是交通，通信、观察器材，使其适应形势和任务的需要。同时，积极争取地方政府帮助，在越界形势严峻的地段，加强边防设施建设，如在主要路口安装监控、设立简易执勤补给点、必要时也可在地势平坦地段拉立铁丝网进行隔离，严防越界事件。

（六）施行审查管理制度，加强各类人员管理

施行统一的边民采集审查管理制度，通过对常在边境一线进行采集作业的边民进行登记造册，进一步核实作业人员个人、家庭信息以及主要社会交往关系，了解掌握作业人员日常活动信息和主要作业区域，便于边防部门对其实施有效管控；对于在工作中发现的和由信息员举报反馈的未经资格审查登记而擅自到边境一线进行采集作业的人员，要根据有关法规严肃处理；加强对边民中呆傻精神病人员的摸排、登记，并严格落实监护人对呆傻精神病人员的监管制度，防止误越边界情况的发生。同时，对进入边境一线地区的采集人员数量和规模要严格管控，要发挥“护边信息员”、治安耳目力量作用，积极举报越界采集等线索，做到早发现、早制止、早处置，最大限度地减少越界采集等情况的发生。

此外，对于近年来采集期期间边境一线地区出现非边民群体进山采集的新情况新特点，要着重加强对这一群体的管理，在进出边境地区重点地段、重要关口设置检查点，对过往人员依法严格检查，全面掌握非边民群体基础信息，坚持严格审查，严格管理，不断深化网格化管理体制，实现由静态到动态的跟踪管控[5]。

（七）加强情报调研，掌握控制主动权

为了更好的防范鸡东县边境地区越界采集活动，可以在情报信息研判和队伍建设上狠下功夫。加强基础资料信息库建设，建立大队、支队、总队三级情报报送、研判、处理和数据统计机制，提高情报分析研判质量。认真贯彻部局《公安边防情报工作规定》，以情报主导警务工作，确保情报工作为中心工作服务。进一步调整充实各级情报部门和侦查队力量，全面提高干部队伍素质，在高、精、尖秘密力量建设上寻求新的突破，提高情报信息的数量和质量。

公安边防部门以边境一线派出所为依托，充分发挥护边员、信息员的作用，获取深层次、内幕性情报信息，提前将越界采集活动消灭在萌芽状态。同时，发挥边境一线村屯治保会的职能作用，掌握本村内重点人员的行踪，并及时向边防派出所报告，牢牢掌握边境管理工作的主动权。对影响边境管理秩序的苗头性、倾向性问题做到未动先知，尤其是对因为经济拮据，思想不稳定的人员和从外地来的无正常稳定工作的人员进行重点监控，时刻把他们的行踪掌握在我公安边防部门的控制之中。

（八）健全群防组织，弥补警力不足

坚持群众路线，做好群众工作是公安边防部队建设的优良传统，也是弥补公安边防部队自身警力不足有效途径，因此要不断健全完善群众联防组织，发挥其在防范打击越界采集活动中积极作用。首先要树立公安边防部队良好形象，没有好的形象，是得不到人民群众的拥护、支持和爱戴的；其次是要坚持社会治安综合治理的方针，充分发挥准治安力量的作用，增加边境一线守边员、护边员的数量，建立起群防群治的社会大治安防范格局；三是进一步加强对群众联防组织的管理和指导，使之真正成为维护边境地区社会治安、打击越界采集活动的一支值得信赖的力量，从而最大范围地延伸警力空间。

结束语

长期以来，边民越界采集是鸡东县边境地区在边境管理工作中面对的一个比较突出的问题，边民越界采集看似小事，只是边民个人行为，但边境无小事、事事通中央，每个越界事件都可能上升为涉外事件，造成恶劣影响，给边民自身和国家造成不可挽回的损失，而边境采集活动的特点又决定了防范边民越界采集工作是一项长期、复杂、艰巨的任务。因此，公安边防部门要立足自身辖区实际情况，不断总结工作经验和教训，制定符合实际、真正有效的工作对策来防范边民越界采集，维护好边境一线地区的边境管理秩序。

[1]苗伟明.边境管理学[M].北京:中国方正出版社，2010.7.

[2]殷嵩棵.边境生产作业对边境安全的影响及对策—以甘肃边境地区为例[J].湖北警官学院学报，2014，（2）：40-42.

[3]屈佳.外国人管理经验探析[J].——以黑龙江省黑河市为视域，湖南警察学院学报，2015，（1）：46.

[4]李培志，王英.内蒙古边境非法越界生产作业探析[J].武警学院学报，2002，（2）：18-20.

[5]殷嵩棵.边境生产作业对甘肃边境安全影响的若干思考[J].前沿，2013,（24）：40-41.

Some Thoughts of Border to prevent cross-border acquisition——Taking Jidong County Border Regions in Heilongjiang Province as an example

CHENDong，ZHANGNan，ZHANGMing-yang
（The Armed Police Academy,Langfang,Heibei,065000）

Critical acquisition is a common border production and operation activities,the seasonal characteristics make the inhabitants of a border area flocked to the border,easy to cause problems involving foreign elements.Jidong county public security border departments take measures to prevent border cross-border acquisition,but the prohibition border cross-border acquisition still.In order to further strengthen the border management order,effectively guard against border cross-border acquisition activities,combined with the actual situation of Jidong county border and the current work is not enough,to adjust the existing border residential area administrative system,enrich the content and form of publicity and education,intensify law enforcement, strengthen the position control and the police equipment,improve equipment,and implementation of examination management system,strengthen intelligence research,such as improvement measures and suggestions,in order to eliminate border cross-border acquisition event,earnestly safeguard Jidong county border,management order.

Jidong county;border regions;cross-border acquisition

D902

A

2095-1140（2016）06-0013-07

（责任编辑：天下溪）

2016-09-21

陈栋（1987-），男，辽宁葫芦岛人，中国人民武装警察部队学院2015级警务硕士研究生，主要从事边境管理研究；张楠（1986-），女，河北廊坊人，中国人民武装警察部队学院2015级边境管理学硕士研究生，主要从事边境管理研究；张名扬（1989-），男，河北廊坊人，中国人民武装警察部队学院2015级警务硕士研究生，主要从事边境管理研究生。