理念和角色回归：从审委会性质谈审委会改革

朱启骞，王俊秋（南京师范大学，江苏　南京　210023）

理念和角色回归：从审委会性质谈审委会改革

朱启骞，王俊秋
（南京师范大学，江苏南京210023）

在中国司法环境和制度还不成熟的背景下，审委会在一定程度上解决了我国司法实践中诸如法官能力上的缺陷、裁判尺度不统一等问题。然而，审委会作为一种有着中国特色的制度存在仍然有其不足及缺陷，需对其进行功能性验证。问题根源在于审委会性质的模糊，具体表现为违背司法亲历和公开原则、司法行政化导致的权责不统一、职能的异化。因此，通过适度参审并利用审判信息化进行公开、从组成人员的选任到议事的范围和机制进行改革，以便实现“让审理者裁判，让裁判者负责”理念的回归和审委会角色的回归。

审委会；性质；功能；理念回归；改革

引言

审判委员会制度在承担着案件处理重任的同时，其行使审判职能既被认为与司法规律相违背而饱受诟病，同时也因其作用不能全面发挥而受批判。十八届四中全会、法院的四五改革纲要都明确还权于合议庭，缩小审判委员会讨论决定案件的范围，真正落实“让审理者裁判，让裁判者负责”司法理念，于是，主张废除该制度的学者似乎找到了名正言顺的理由。

司法热潮下，为了保障诉权，案件登记制度大开案件受理大门，大量纠纷涌入法院，令本已不堪重负的法官在审理案件上如雪上加霜；另一方面，案件多样化、复杂化，主审法官负责制倒逼案件质量的同时，也加重了法官的责任，使其对审判委员会制度的依赖性增强。不可否认的是，审判委员会制度作为中国的特色制度，在贯彻党的方针政策、组织实施各项司法制度、科学推行人民法院工作、提升审判执行的案件质量方面发挥着举足轻重的作用。然而，审判委员会制度也面临着新挑战。如何直面挑战，关键还在于理清审判委员会的性质和职能，结合司法实践中存在的问题寻求破解之道，让该制度在建设法治中国的道路上焕发新的生机。

一、审判委员会的性质辨析

司法实践中，审判委员会主要负责重大或疑难案件的讨论及决定，其实际行使的是司法权；同时，法律规定审委会作出的决议合议庭应当执行，而且审判委员会组成人员多为院、庭领导，客观上形成了审判委员会凌驾于合议庭之上的特殊地位，有管理合议庭之权，这些都是争议之处。归根结底是对审判委员会的性质认识还不明确。对于权力，法无明文禁止不可为，审委会权力行使的正当性基础就要从法律中寻找答案。

（一）审判委员会的历史沿革

某种程度上，历史也是今天。从有关审判委员会的法律文件中，或许可以揭开审判委员会身份的谜底，对现在也有所裨益。

首先，在审委会的任务上，1954年的《人民法院组织法》第一次对此加以明确，“总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”1979年《中华人民共和国法院组织法》第十一条规定“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制,审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”《一五改革纲要》将审判委员会的职责界定为讨论少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。《最高人民法院审判委员会工作规则》第二条列举了审委会的任务；《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》根据法院级别细化了审委会讨论案件的范围，同时规定了审委会工作程序。三大诉讼法、刑事诉讼法解释对审委会的任务做了补充：提交审委会讨论的案件范围，决定院长的回避，对提交的已生效裁判是否再审进行讨论决定；而在工作方式上，1979年则增加了“实行民主集中制”的工作方式。《一五改革纲要》中是会议制，《二五改革纲要》变为审理制，《三五改革纲要》转回到会议式，并在《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中得到延续。

植根于这片土壤的审判委员会制度与我国的经济、政治、传统文化等形成了千丝万缕的联系，在经历萌芽到发展完善后，基本上形成了稳定的制度性状态：总结审判经验、讨论疑难复杂重大的案件，并以民主集中制的方式进行决策。

（二）审判委员会的性质

审判委员会之所以存在种种问题，部分原因就在于其性质模糊与人们的认识误区。虽然直到2010年，《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》才明确其性质，即“人民法院的最高审判组织。”这揭示了审委会的复合性质：“最高”即监督指导，“审判组织”即审判案件。但前者常常被忽略。正如判断法律关系的性质时，除了双方签订的合同外，法官还关注行为人的实质行为。那么，除了上述一系列法律文件等书面依据，还需要结合司法实践对其性质予以佐证。

实践中，审判委员会根据所提交的疑难复杂案件的具体情况，举行定期或不定期的会议，通过听取承办法官的汇报来“审理”案件，其意见具有决断性和一定强制力，法官必须予以接受，更何况审判委员会集体行使司法权的模式是程序的常态，“司法权的行使基本可以分为两种情况:一个审判组织行使整体的司法权和多个审判组织共同行使司法权……，正是司法权的共同行使构成了审判委员会司法权的理论基础。”[1]因而，审判委员会是有基础和能力来行使审判权的。同时，通过决定再审和案件讨论进行内部纠错，形成对法官权力行使和案件质量的监督，但审委会委员个体或整体与各法官并无行政事务上的管理。至于总结审判经验这一任务，形成的是对案件的宏观指导，其目标指向于法律适用的规范统一。总之，审委会的角色是集审判决策、管理、监督和指导四位一体的，直接与审判挂钩。然当前在案件讨论占议题比例较大情况下，审判决策功能强化同时，挤压了其他职能发挥的空间，带来审委会性质职能的片面化和人们认识的误差。既然审委会是审判组织而非行政管理机构，去行政化而还原其审判之本色，回归“让审理者裁判，让裁判者负责”理念，在审判工作中贯彻民主集中制这一国家治理原则，将是审委会改革的基调。

二、审委会存在的必要性

事实上，有关审判委员会存废之争的硝烟一直没有散去，然而背负着学界“违背司法规律”、“导致审判分离”等诸多骂名的审判委员会，却没有被法院四五改革纲要所弃，多年来的顽强生命力足以说明这一制度仍有发挥作用的空间。通过检视审判委员会讨论案件的职能侧面，对其进行功能性分析，以进一步挖掘其在新司法背景下的潜力，同时也回应质疑之声。

（一）审判委员会讨论的案件范围

对于审判委员会案件讨论范围的规定，目前零散地分布于三大诉讼法和刑事诉讼法解释中，且规定比较笼统，疑难复杂相对模糊，案件提交具有随意性，审判委员会对案件范围有较大的自由决定权。2010年最高人民《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》对应当提交的案件分级列举与对可以提交的案件概括式列举相结合，大致包括生效裁判确有错误需再审的、同级检察院再审抗诉的、拟宣告无罪、法定刑以下判处处罚等刑事案件、法律适用请示案件、因疑难复杂需移送上级法院的案件、合议庭重大分歧案件、重大社会影响案件等。对这些案件进行不完全分类，可分为领导关注案件，如督办性案件、检察院再审抗诉案件、生效裁判有错误的案件；法律疑难性案件，如新类型案件、法律适用有争议案件；外部压力型案件，如社会影响大的案件；上级法院要求的案件，如因案情重大复杂，需要移送的案件。

实践中，审判委员会讨论案件的范围远远超出规定范围，各地法院对审判委员会讨论案件作出的限制性规定常常被架空。江苏某中院的调研数据显示，提交审委会的案件类型相对集中，如民刑交叉等跨部门案件，而且有多次提交的情况；提交原因上，“依照法律规定必须提交审委会”（占36%）、“法律适用问题存在较大争议”（占33%），但仍然存在“当事人矛盾激烈，提交审委会可以分散或避免责任风险”（占17%）、“案情复杂，事实部分难于认定”（占12%）、“多人打招呼说情，不好应付”（占2%）。有关审判委员会讨论案件的规定一再被突破，这种非偶然性某种程度上反映了规定与现实需求的落差，同时也说明一味缩小案件讨论范围的规定并非治本之策。一来案件类型规定的模糊与逻辑交叉，这些规定便成了案件提交权利伸缩自如的工具；二来审委会父爱关怀式的大包大揽，也回应了一些法官减压和转移责任的要求。

（二）功能检视

审判委员会功能多样，笔者在此只从其任务出发三分其功能，并借助于其讨论案件的范围这一探照灯发现功能上的积弊。

1.发挥集体智慧，提高案件质量

审判委员会实行民主集中制，这就使其更趋向于一种政治制度。然“政法政法，‘政策是法律的灵魂’；立法、执法、司法都要以政策为指导，‘法律是党的政策的定型化、条文化。’”[2]法律从来都摆脱不了政治强有力的支持和影响，同时这也是中国传统文化的反映，因为中国自古以来就是种群体性文化：“三个臭皮匠，抵过一个诸葛亮”、“众人拾柴火焰高”，这种集体理性也就颇受推崇。另外，随着社会的发展，案件的复杂性总是高于法律，正如柯克所说，“法官要处理的案件动辄涉及臣民的生命、继承、动产或不动产，只有自然理性是不可能处理好的，更需要人工理性。法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践。”[3]审判委员会由院长、业务庭庭长等组成，自然是精英中的精英，更能将集体理性精英化。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[4]这就需要以权力制约权力，而审判委员会对于本院已经生效的裁判、调解书确有错误的再审案件、再审抗诉案件讨论决定，充当了司法内部纠偏机制，防范法官滥用权力，促进提升审判执行案质量。笔者认为，实际的问题在于，群体的理性易导致集体的非理性，对效率是种打击。[5]而这些都可以通过改革来解决，关于这一点下文将会详细论述。

2.分散法官的压力，保障自由裁量权

有观点质疑，认为“不利于错案责任追究制的落实。审判委员会决定案件的做法在一定程度上成了法官、审判委员会委员逃避错案追究风险的“制度保护伞”。”[6]但笔者认为，错案责任追究制是种内部责任，审判委员保护法官则是对外的，两者并不冲突。

对普通百姓来说，其要求的是实质正义，司法个案质量代表的是整个政府的形象。法官作为公务人员，对外承担的是政治性的团体责任。同时，在社会价值多元化之下，各种不诚信行为得到了不同程度的包容。虚假诉讼、恶意诉讼行为频繁出现，但其行为具有隐蔽性，法官很难通过证据审查发现，最终当事人的罪却变成了法官的罚。而且，行政区划与法院设置对应之下，行政化干涉在所难免，法官自由裁量权受到极大限制。另一方面，当前主审法官负责制、终身负责制就像一柄悬在法官头顶的达摩之剑。内外重压之下，部分优秀审判人员纷纷离职，2014年上海法院系统共有105人离职，其中法官有86名，这对要求经验理性的司法来说是巨大损失。司法环境，司法保障机制还不完善，因此审判委员会成为了法官办案的减压器，防火墙般保护着法官，对实现法官独立有一定作用。问题在于，法官依赖审判委员会成为其戒不掉的“瘾”。审判委员于法官就像父爱主义的关怀，所谓过犹不及，有时也会损伤法官的独立。

3.弥补法官专业能力不足，统一司法尺度

法律规定始终是个维纳斯，难以达到完美的水平。在法律缺位下，就需要法官进行自由裁量。所谓正义，就是在人们都能得到自己赢得的地位或东西，但法官能力还不足以实现这一目标。毕竟我国法官任职条件相对宽松，“遴选机制是“司法考试+公务员考试”模式，这种模式最大的弊端就是其中并没有体现对于法官实际审判能力的考察。”[7]目前还不存在成熟的法官遴选制度，而且随机分案一定程度也导致法官专业化不足，审判团队间缺乏有效沟通机制，裁判尺度不一，审判委员会一度是拯救法官专业能力不足、实现正义的“神兵”。

另一方面，我国并非判例法国家，法律一直落后于社会发展，而审判委员会职能包括总结审判经验，有利于统一法律适用，这与当前案例指导制的发展是相辅相成的。根据2015年最高院发布的《关于案例指导工作的规定实施细则》，从认定事实、适用法律、裁判说理以及指导意义等方面，明确了指导性案例的标准，而提交审委会的是疑难复杂重大案件，总结审判经验对于审委会也是可行的。另外，即使各委员不是通才型审判专家，此时也可发挥集体智慧，博采众长。既然人民陪审制度中陪审人员作为普通民众，也能参与审理案件，那么审判委员也可从不同角度分析案件。因此，审判委员会弥补法官专业能力不足的作用还是存在的。

三、审委会制度存在的问题

即使审判委员会存在种种问题，如阻碍司法独立等，原因也是多方面的，将所有问题归责于该制度是种苛责。当然，检视审委员存在的问题也是必要的，以便其成为司法改革的助力而非绊脚石。目前审委会制度存在的问题可以分为两类，一类是对司法规律的违反，第二类则是其自身职能上的问题。

（一）违背直接言词原则，忽视程序保障

直接言词原则实际上保障的是公民的听审请求权，[8]是以保障程序正义的方式来实现实体正当，当事人既负有提供证据的责任，也具有举证的自治性和主动性，事实得以在对抗制下得到揭示，也体现了司法对当事人主体性的尊重。

审判委员会的会议式讨论案件的方式则与上述原则背道而驰。这就导致：一来案件信息获取不足，结果公正性难保证。承办法官汇报案件前已经形成了自己的审判思路，汇报的事实是经裁剪过的，在缺乏当事人双方陈述下，审判委员会委员无法在短时间内获得充足的决断信息，所谓偏信则暗，其所作决定的正当性受到质疑；二来忽视程序保障，以不公开的方式决定案件，虚化了案件审理的程序，当事人的回避申请权、听审请求权等一系列程序权利都被架空，违背司法规律。毕竟，“司法是一种个体化的作业，司法的特征是亲历性，由程序亲历而获得必要的案件信息，缺乏这一亲历性的监督主体常常难以有效掌握相关信息。”[9]

（二）司法的行政化，权责不统一

审委会作为最高审判组织，就需要遵循审判权运行的规律，去行政化这把改革的阔斧也就挥到了审委会头上。审委会的行政化在于：组成上，多为法院的行政领导，与案件承办法官具有上下级关系；工作方式上，其听取汇报方式讨论决定案件，合议庭应当执行，这种上令下从的方式是典型的行政作风。

积弊便显现出来：行政化的组成与司法专业化有一定矛盾。一方面，有的审判委员作为行政领导，脱离审判业务多年，专业水平并不高；而且分工愈加细化之下，各委员只专职某一领域，缺少“百科全书式”的审判专家；[10]另一方面，司法的行政化还带来权责不统一。一是审委会内部权责不统一，集体负责变为集体不负责，对审委会决定案件发生的错误无法追责，或由法官代其受“过”。“审判委员会制度试图通过集体负责的方式来保证裁判的质量，但是，集体决定的正面作用在实践中总是受到许多因素的制约,集体负责更容易异化为无人负责。”[11]二是给了法官借助案件提交转移矛盾和责任的机会，不利于法官素质的提高和法官责任制的实行，权力与责任的不对称极易导致权力的滥用。

（三）各级审委会职能异化

这种异化表现为职能不清，效率低下，成本高。第一，正如我国各级法院分工不同，各级审委员的职能也应根据法院的级别而有所区分，比如最高院案件相对较少，应更多地对下级法院进行指导，其审判委员会的职能就重在总结审判经验。另外，有的法院虽然案件总数大，但提交上会的案件却并不多，其审委会的职能就要根据实际情况作出调整。但有关规定中对此并未体现，实践中总结审判经验等指导监督等职能行使不均衡，这些都源于职能定位不清；第二，审委会议事规则不完善，讨论案件拖沓了办案的节奏，因为审委会意见有时与法官先前形成的意见相左，这就给法官裁判案件带来了困难，而且人数众多与民主决策也损害了效率。由于缺乏外部监督机制，各审判委员行使职责的情况并不明了，从众的现象在所难免；第三，成本相对高。审判委员会实际上是在法院内部另设的审判组织，从设备到人，都需要耗费有限的司法资源。无论是各委员听取汇报，还是法官准备汇报材料，定期或不定期的会议都耗费了大量的时间。

四、审委会改革维度—理念的回归

审判委员会改革并非是审判权力的弱化[12]，而是其审判理念与角色的回归，是审判权运行机制完善的一个方面。笔者认为，“让审理者裁判，让裁判者负责”这一理念包罗了审判委员会与合议庭间关系、审判委员会职能异化等万象，同时也给改革指明了方向，落脚点仍在于司法为民，还民正义。

（一）适度参审和公开保障听审请求权

程序就像一条流水线，既然审判委员会工作方式忽视了程序保障，那么就通过改造部分程序来改变这种现象。第一，审判委员适度参与合议庭的审理。有种观点认为，审判委员会集体参审可以有效解决“案件审判过程被制度化第分割为两个失去内在联系的部分。”[13]笔者认为，审委会委员集体参审表面上解决了公开和程序保障问题，实际上却给法官独立裁量设置了障碍，加深了法官对审委会的依赖，同时成本过高，凡确定由审委会讨论的案件之前都得经过一系列程序，包括提交、审查、决定等，协调各委员与庭审的时间都有难度，尤其是案件基数大的情况下，集体参审并不现实。适度参审模式则规避了这些缺点，此处可借鉴南京中级人民法院的经验，即必要时，由审委会部分成员组成小合议庭审理案件，衔接合议庭与审委会，实现功能的合一，当然前提是对案件范围进行明确规定。

第二，辩证看待亲历性，以公开促进程序保障。毕竟书面审也是一种有效的审理方式。当然公开也不可缺少，一方面对内公开，即借助审判管理信息化，向各委员事先传送案件的信息，包括案卷、当事人的诉辩状、相关的法律规定等，委员也可根据需要随时调取上述电子卷，弥补汇报信息不足。而且，诉讼某种程度上也是证据裁判，因此法官在汇报案件事实时，需要结合证据进行说明，且汇报材料中可附证据的明细清单及证据指向，这就对法官的能力提出了更高的要求。另一方面对外公开，采取两种方式落实回避制，即前置式回避，即在案件审理前，同时告知当事人合议庭组成人员和审委会成员名单，由当事人来提出申请；或采后推式回避，即在案件被决定提交上会后，向当事人发出申请审委会委员回避权利告知书，责其在5日内行使权利。同时，赋予当事人答辩权。对决定上会的案件，通知当事人在规定期限内进行书面答辩。另外，经审委会讨论决定的案件裁判文书，利用信息化实行意见留痕化，反映审委会作出的决定及其理由，实行结果公开，也便于落实责任。

（二）建立审委会人员遴选制与退出制

审委会人员组成是解决行政化与专业性不足的一把关键钥匙，当前法官遴选机制与主审法官负责制度都为此提供了契机。一方面，提倡由法官自我申请和各业务庭长推荐结合的方式产生候选产生候选人员，在法院内部建立审委会组成人员遴选制，按照选任主审法官的标准，正如公务员的职级与职别相互分离，选任审委会组成人员时也应剥离行政职务，改变仅以行政级别“论英雄”的局面；同时，在各种不合理的案件考评指标已经取消的情况下，应更多地关注法官的行为，不能仅仅以案件结果论成败。这就需要建立科学的评价指标，将学历、从事审判工作的年限、办案数量等硬性指标，与引入外部评价机制的动态指标相结合，如学者对法官司法科研能力的鉴定、群众对法官的评价，综合考量以便让更多综合素质较高的法官进入。

另一方面，法律有成长的过程，审委会同样需要更新换代，这就需要建立审委会组成人员的退出机制。通过审委会会议记录，由专门人员按年或月撰写审委会会议通报，对审委会组成人员履职的情况进行总结；同时，对审委会会议全程录像，将履职情况信息化、档案化，并经遴选机制筛出那些不负责的委员，在组成人员数量固定的情况下，实现审委会内外的流动，既能督促审委会委员履行职责，又鼓励普通法官提高自身的综合素质。另外，笔者认为，当前的法官员额制已经部分改变了行政领导脱离业务的情形，比如院、庭长都挂职到各个庭审理案件，且对案件数量有所要求。但为提高其业务水平，仍需对审委会组成人员组织定期与不定期的业务学习；在会议之前，利用网络传送案件情况和相关法律，以便各委员获得充足的信息。

（三）分级明确议事范围和内容

审委会议事焦点为“审判执行工作中的重大问题……诉讼活动不规范、执行程序不严格、适用法律不统一、司法作风不端正等有关审判执行工作中的突出问题，有针对性地实施审判管理，进行审判监督等，以问题为导向，切实解决问题。”但此仅仅通过法律规定缩小案件范围这种一刀切的方式，并不能解决问题。毕竟，各级法院的职能是不同的，审委会议事范围也应与此相适应。最高院审理的案件范围有限，其主要是“进行司法解释，发布指导性案例，此为最高法院独有职能……高级法院由于审理大量死刑上诉等全省性重大案件，案件审理职能仍需保留。高院职能应以总结审判经验与审理案件并重。”[14]这就要求最高院、高级法院审委会在案件决策及裁判说理上要作出表率，引导下级法院。同时，各级审委会也需要加强理论研究，将结果上升为指导性案例，统一裁判尺度，真正实现案件指导。

其次，据实调整案件讨论的范围，进行案件过滤。法律既要有按法院级别进行概括式规定，同时各地法院也要根据实践情况调整案件范围，如数量不断上升的检察院抗诉案件，有的并不符合疑难复杂条件，一概上会无疑增加了审委会负担；而且，审委会讨论案件的内容应主要集中于法律适用，而且是具有普遍适用意义的，否则个案式适用是不符合成本和效益原则的。由于法律疑难的案件类型相对集中，如民间借贷案件中的刑民交叉问题、建设工程案件中举证责任的分配问题、商事审判中的表见代理问题、房屋买卖案件中的解除权问题、刑事案件中自首和立功的认定问题等，对此可加强相关法律的业务学习。至于事实问题，则前置于审理程序，既能提高效率，也避免法官过于依赖审委会，并利用审委会转移责任。另外，除书面规定方式，实践中还应对提交的案件进行层层过滤，如提交的案件需要经过审判长、庭长、院长的审查和同意，层层负责。另外，还要探索更加细致的议事规则，在各个议事节点体现民主，达到科学高效的议事效果。

结语

审委会制度作为中国特色制度，无论是过去还是现在，都发挥着无可替代的作用。如果说整个司法改革是中国法治的一盘棋局，审委会制度改革或许只是一枚棋子，然牵一发而动全身，改革之难不亚于上青天，然改革之势已不可挡。同时，民主的国家总是需要更精细的设计，毕竟细节决定成败，“让审理者裁判，让裁判者负责”给出了此次改革的最好答案。理念的回归亦是审委会审判角色的回归，庭审中心主义最终也将回归到司法为民、以人为本的法治精神内核上，曲折的改革道路通往的将是法治中国的光明前景。

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Concept and Role Regression: Discussing the reform of the Audit Committee from the Nature of the Audit Committee

ZHUQi-qian, WANGJun-qiu
（Nanjing Normal University, Nanjing Jiangsu, 210023）

In China, the judicial environment and system are not mature. As a system of Chinese characteristics, the trial committee system has many problems, such as the ability to judges, the unity scale and so on. The functional view responds to the question of the system. The fundamental problem which is rooted in its nature, embodied in contrary to the judicial experience and open principle, the power and responsibility of the judiciay administration is not unified functions of alienation. Therefore, by modest participation and the trial information to open, from the members elected to the scope and mechanism of the reform, we can return the concept of make trial judge and let judge to be responsible and voting role.

the trial committee system; nature; function; return of the concept; reform

D916.12

A

2095-1140（2016）01-0070-07

2015-10-20

朱启骞（1990-），女，江苏兴化人，南京师范大学法学院2013级硕士研究生，主要从事民事诉讼法研究；王骏秋（1990-），男，江苏泰州人，云南大学法学院2013级硕士研究生，主要从事刑法研究。

（责任编辑：李语湘）