省际边界小城镇环境治理的困境与对策——以范县老城为例

宋春娟

（中南财经政法大学，湖北武汉430073）



省际边界小城镇环境治理的困境与对策
——以范县老城为例

宋春娟

（中南财经政法大学，湖北武汉430073）

摘要：省际边界小城镇作为特殊的地理区域，在城镇化进程中发挥着重要的作用，尤其是城镇的环境建设。位于鲁豫边界的范县老城受其行政边界的刚性约束，经济发展缓慢，社会资本薄弱，在环境治理中面临着生产生活污染严重、环保基础设施落后、城镇规划不科学等困境，在小城镇环境治理中可以通过增加政府资金投入，建立区域协调机构，吸纳多元主体积极参与等方式解决这些问题。

关键词：省际边界小城镇；环境治理；困境；行政边界

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.03.11

省际边界小城镇是指位于两个或两个以上省（区）交界线上或者交界线附近的城镇［1］。作为一个特殊的地理区域，由于其自身发展基础薄弱且远离区域经济中心，内生“造血”能力有限，城镇化内在发展动力相对不足［2］，往往会成为区域发展的“经济洼地”，除了经济发展面临困境，其在环境治理方面同样陷入尴尬境地。然而目前学界对于省级边界小城镇环境治理的研究呈现两方面不足：一是研究成果较少；二是侧重于理论分析，缺乏具体场域下的微观透视。本研究选取鲁豫边界的“飞城”——范县为研究对象，深入剖析该区域环境治理的困境，探讨切实可行的环境治理的发展路径，并提出科学的环境治理规划，以促进省际边界小城镇环境治理的研究。

1　研究区域——范县老城的概况

1.1“飞城”奇观

河南省濮阳市范县位于豫北与鲁西交界处，周边皆为山东省莘县樱桃园镇所辖，其行政机关、企事业单位、商店铺面也与樱桃园镇交叉相融，形成了“山东地里有个河南县，河南县里有个山东镇，山东镇里有个河南村，河南村里有山东户，山东户里住着河南人”的奇特现象，在地理学上被称之为“飞城”。由于范县县城地处山东境内，县城建在省外，框架无法拉大，因城市发展需要，1995年，范县开始在金堤河以南4 km处建设新区。近几年，一些党政机关陆续南迁，目前老城除了下辖的城关镇以外，主要的县直部门均已迁往新区。如今的范县“飞城”指的是人们口中的“老城”，即现在范县城关镇政府所在地。

1.2省际边界小城镇的中介效应

总体而言，范县老城与其共处的莘县樱桃园镇在生态环境、人文习俗等方面具有同质性，有学者称之为“中介效应”，即具有彼此接触和交流的空间效应。多年来，范县与樱桃园镇具有超越一般临近城镇的交流和互动，但是由于省际边界的存在，两地在城镇规划、发展和建设上存在不同步甚至冲突的情况，特别是范县和樱桃园镇的土地权属复杂，导致部分地区成为管理的盲区和问题区域，老城内日益凸显的环境问题就是典型体现。

2　省际边界小城镇不容乐观的环境状况：范县老城的场域透视

以鲁豫边界小城镇——范县老城作为微观研究单位，可以在一定程度上透视省级边界小城镇目前的环境状况。范县老城曾是县政府驻地，县政府搬迁新区后，由城关镇直接管辖。老城的地位从县降格为镇，使该区域的环境问题越来越突出。

2.1生产生活污染严重

在范县老城，生活垃圾随意堆放，生活污水任意排放的现象比较普遍，这与该区域所处的地理区位、沿袭的环境治理模式以及复杂的人口构成是分不开的。范县老城几乎被樱桃园镇所覆盖，周边环绕的大多是镇下辖的乡村。早期因为农村缺少肥料，县城生活垃圾通常由附近的农民收集和处置。近年来，随着农村城镇化进程的加快，从事垃圾收集工作的农民越来越少，加上建设用地的占用，城镇可用空间越来越少，使得县城垃圾无处安放。另外，老城的人口数量众多且构成复杂，原住地居民与外来人口共存。在外来人口的出租房屋前后。一些常年无人居住的荒宅废邸以及偏僻小巷，垃圾已然堆积如山。加上学校、大型市场、医院以及个别繁华的街道口、路边快餐店林立分布，经营者往往将剩菜剩汤就地倒在路边，严重影响着老城的形象。此外，周边农业的发展也给老城的环境治理带来一定困扰。有些县域河流流经周边村庄，各种污染物漂浮其中，老城简直成了周边村民的“排污池”。

2.2基础设施建设滞后

环境质量的好坏，一定程度上与该区域基础设施的建设有关，老城技术性的基础设施建设发展滞后。在垃圾的处理上，老城没有设置专门的垃圾回收站对垃圾进行填埋或者焚烧，居民只能将垃圾就地堆积；在排水设施上，老城没有完善的城市污水管网，仍采用明沟排水模式，由工人定期清理。然而，排水沟也经常处于阻塞状态，尤其在下雨时节，各种污水溢出，臭气熏天，严重影响市容，加上维护不及时，明沟经常出现破损、断裂和堵塞。在公共设施上，老城没有抽水式的公共厕所，主要街道和居民区公厕偏少，而且设置不尽合理，即便有公厕，不是太脏不能进就是时常关门，形同虚设。

2.3城镇规划不科学

有人将今天的老城称之为“废城”，一部分原因在于老城的建设带有很大的随意性，县城布局零乱、无序。首先，在住宅规划上，老城区的住宅建筑新旧混杂，等级差异大，新建的住宅小区与20世纪七八十年代建造的砖瓦房对比鲜明。进行拆迁改造的多数是县城搬迁后遗弃的企事业单位，而涉及原居民住宅区的较少，由此形成了混搭景观，极为不和谐。在重建过程中，尘土飞扬，水泥以及相应建筑材料堆积在道路中央，既污染了周边居民区的空气，也造成了严重的道路拥堵。其次，老城道路规划不当，路网不系统，等级不明确。最后，老城内文教和公益性娱乐设施缺乏，几乎没有供儿童、老年人使用的公共活动场所和公园绿地，整个区域脏乱差现象极为突出。

3　尴尬的身份：省际边界小城镇环境问题的成因分析

3.1边缘经济的困境：资金、政策分布不均衡

省际边界小城镇一般距离省会和中心城市较远，接受中心城市的辐射较弱，经济发展缓慢，在一些领导眼中被认为是“累赘”，“往往充当了‘献血者’的角色”［3］。这种边缘性的区位，决定了它被忽视的尴尬处境，难以得到政府充足的资金以及优惠政策的支持。地方政府主导老城环境治理的全局，其行为决定了区域市场规划、基础设施建设以及区域发展重点等，财政上的支持以及政策上的优惠将对治理的成效起到关键作用。以范县老城为例，政府在基础设施建设和城镇的规划上，并未给予过多重视和相关优惠政策的支持，尤其在资金投入方面，对于新城的过多关注使得老城成为被遗弃的“角落”。

3.2行政壁垒的限制：政府间非理性博弈

“行政壁垒和地域分割的‘诸侯经济’现象，是行政区政府追求地方利益最大化的必然结果”［1］。在省际边界小城镇的环境治理中，作为基层行政区的县域所受到的这种行政边界屏蔽制约更为明显。跨越边界就意味着丧失对该行政区域的管辖权力，行政行为只能局限在边界内部。在现实情境中，往往限于“囚徒困境”下的两地政府“采取不合作的策略是最理性的选择”［4］。从范县老城来看，老城和樱桃园镇两地基于边界困境，在环境治理的问题上也深受行政边界的困扰，一直以来，樱桃园镇和范县老城之间存在许多历史遗留问题，尤其在土地权的归属上，土地权属复杂，牵扯到大大小小近百家企事业单位。伴随着范县的搬迁，原来一些家属区以及住宅都出售给当地或周边居民，其中包括许多山东人。这就造成宅地的土地使用权属于山东人，所处的区域则是老城地带。老城在规划和建设中经常出现与山东居民协商不成而放弃管理的情况。山东政府对此也是不闻不问，“冷处理”导致老城出现了许多“三不管”地区，影响了环境治理的进程。

3.3社会资本薄弱：居民环保意识缺位

罗伯特·帕特南认为：“社会资本是普通公民的民间参与网络，以及体现在这后者能够约定中的互惠和信任规范”［5］。但是边界区域的很多公共服务呈现分割化和碎片化，使得当地居民对公共事务的责任心不强，积极性不高。人是推动环境保护的主体，省际边界小城镇环境问题的恶化一定程度上与当地居民缺乏环保意识有关。以范县老城的环保意识为例，首先是居民认识的有限。老城人口的比例构成中，周边村民搬迁至此的数量较为庞大，部分居民对环境问题出现的源头和危害认识不清。其次在老城现行制度安排下，城镇居民对环境治理的参与十分有限。在老城，很多居民都认为环境保护工作是政府和企事业单位的事情，自身的参与对治理的成效影响较小。最后居民认同感普遍不强。老城复杂的人口构成造成老城居民对于身份认识的模糊性，对环境问题漠视的态度造成了今日垃圾围城的窘境。

4　困境的超越：省际边界小城镇环境治理的对策探究

小城镇的环境治理工作是一项涉及到政府部门、企业、社会团体和居民等各方利益的复杂而系统的工程，需要各方面的努力：

4.1一方主导：加大资金投入，完善基础设施建设

“城镇化地区的地方政府作为国家在地方的代理人积极参与生态治理的过程，也是地方政府作为地方公共利益代表者向地方公众提供良好的公共环境产品的过程”［6］。在基础设施建设和规划方面，政府要加大投资与建设。以老城面临的环境问题来看，首先要引起政府的高度关注，用整体的观念看待老城治理的成效。一方面应该着重于污染物处理设施的建设，如增设垃圾箱，将老城排水纳入城市统一排水系统；另一方面，对老城道路建设进行有计划的改造，搞好街道的清洁与绿化工作，配置路灯，以便更好地服务县城居民。同时，日常管理维护队伍的建设也必不可少，包括环卫队伍、绿化和监察队伍，还需要加强对工作人员的培训与指导，提高他们的能力，保障切实履行职责。

4.2政府联动：建立区域协调机构，实现环境资源整合

省际边界小城镇的环境问题，主要根源在于治理的主体不明确。环境污染作为一种公共物品的典型外部效应，治理过程复杂，成本昂贵，各方都不愿为污染买单。加强协作能解决一些棘手问题，明确责任主体亦是关键所在。在应对边界区域的环境问题上，针对环境问题区域、盲点区域应该建立区域协调机构，同时进行环境资源整合，推进城镇一体化建设。

在老城的环境治理上，应该加强两边政府的交流与协商，建立专门的环境保护机构，方便解决边界区域内的环境纠纷，最终实现双方利益最大化，这可以有效抑制区域分化导致的利益剥离，切实加强各层级之间的联系进而实现本区域社会经济的和谐发展。其次，环境的整治也可以采取“融城”策略，即对边界城镇进行整合并加以引导，这需要国家的政策支持，建立省际边界小城镇示范区，实现边界城镇生态资源的整合、行政整合、文化整合等。通过对环境资源的整合，将省际边界城镇的环境治理交由统一的行政部门，既节约了治理成本，也提高了整治效率。

4.3多方参与：吸纳多元主体，构建环保认同

鉴于省际边界小城镇人口的复杂性，居民环保意识的淡薄，在应对环境问题时，不同行政区划的政府需要共同努力，提高居民的环保意识。在宣传方面，政府可以充分利用公共媒介联合文化部门开展形式多样的环境保护和公共文明的宣传教育活动；在制度建设方面，各级政府不仅应该制定相关的环境管理法规和政策，做到有法可依，有法必依，还要建立完善的奖励与惩罚机制。同时，政府也可以依托市场机制，鼓励企业和社会团体加入省际边界小城镇环境建设队伍，加强政策引导，在金融、信贷等方面对城镇污水处理、畜禽粪便综合利用、秸秆综合利用等工程项目给予政策扶持。最后，政府应该引导居民树立省际边界认同感和整体意识，它一经形成，对居民的价值取向、行为方式将产生潜移默化的影响，成为一个区域长期保持均衡、和谐发展的重要基础。

5　结语

省级边界小城镇环境治理的困境与其他“常态”地区相比更甚，原因在于其独特的区位以及区位影响带来的附带障碍因素。通过对鲁豫边界小城镇范县老城的分析可以看出，省级边界小城镇的生态现状不容乐观，生活生产污染、环保基础设施、城镇规划方面都是其环境治理面临的重大难题，而特殊区位所导致的其经济、政治、意识方面的不足是这些环境问题的始作俑者。在“省际边界”这种政治—地理属性改变难度较大的情况下，环境治理一方面取决于当地政府制定的城镇规划、政策与资金投入，另一方面对于边界问题区域，还需要两边政府的协商合作，同时，环境治理的过程中还需要吸纳其他社会主体的积极参与和密切配合。对于省级边界小城镇环境治理问题的探索，也可以为其他领域的治理提供有益启示。

参考文献

［1］刘新宇.基于区域协调的边界城镇总体规划探索［J］.小城镇建设，2011（1）：44-48.

［2］李欣.产业转移背景下的省际边界地区城镇化路径探索——以江西省赣州南部地区为例［C］//中国城市规划学会.城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集（13区域规划与城市经济）.2014：14.

［3］张亮，刘义成.我国省际边界区域发展问题及对策研究［J］.经济纵横，2015（7）：90-93.

［4］单盈，施徐彬.边界区域利益冲突的法律规制——以政府的推动力为研究视角［J］.云南民族大学学报：哲学社会科学版，2012，29（5）：146-151.

［5］［美］罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来——现代意大利的公民传统［M］.王列，赖海榕，译.江西：江西人民出版社，2001.

［6］闫永斌.农村城镇化进程中生态治理主体的利益异化分析［J］.山东农业大学学报：社会科学版，2010（4）：52-56.

（编辑：周利海）

Environmental Governance Predicaments and Countermeasures in Provincial Boundary Town——Taking the Case of Fan County

Song Chunjuan
（Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073）

Abstract：As the special geographical area，small towns in provincial boundary play an important role in the process of urbanization，especially in environment construction. Due to its restriction of administrative barriers，slow economic growth，weak social capital，Fan county which is located in Shandong and Henan provincial border is faced with problems in environmental governance，including serious pollution of the production and living，backward infrastructure，unscientific town planning. The solutions to these problems were mainly as follows：increasing capital investment，establishing the regional coordination mechanism，absorbing the active participation of multiple subjects and so on.

Key words：provincial boundary town，environmental governance，predicament，administrative barriers

中图分类号：X321

文献标识码：A

文章编号：1008-813X（2016）03-0036-04

收稿日期：2016-04-19

作者简介：宋春娟（1990-），女，山东聊城人，中南财经政法大学中外政治制度专业硕士研究生在读，主要从事政治学理论的研究。