水污染第三方治理运行阶段政府监管责任的制度建构

葛　超，马　云

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）



水污染第三方治理运行阶段政府监管责任的制度建构

葛超，马云

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

摘要：政府积极履行监管责任对水污染第三方治理有着重要作用。水污染第三方治理运行阶段需要政府做好对排污企业与第三方治污企业准确连续的监测，以保证污水治理的预期效果。但就目前我国情况来看，水污染第三方治理中仍然存在责任界定不清晰、监管资源不足、问责制度不完善等问题，这些都是政府履行监管责任的障碍。建立合理的分责制度、保障监管资源、完善问责制度是解决上述问题的有效途径。

关键词：监管责任；责任分担；监管资源；问责制度

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.03.07

1　水污染第三方治理运行阶段政府监管责任概述

1.1运行阶段在水污染第三方治理中的重要性

在第三方治理体系中，政府不仅仅是行政管理者，有权对排污者、环境服务公司违规治理、排污行为进行行政处罚，并且在环境服务合同从订立到履行的整个过程中，能够对排污企业、环境服务公司所能达到的经济、社会效益进行实时、准确的评估，对环境服务合同进行备案，从而发挥行政监督的重要作用［1］。第三方治理水污染的运行阶段，是整个第三方治理过程的重要阶段，政府必须重视运行阶段的监管，以确保第三方企业有效的运行，并且能够达到预期的治污效果。

1.2政府在第三方治理运行中的监管责任

政府在第三方企业治理水污染运行阶段的责任：首先，要监测排污企业排放的污水是否符合排放标准，能否达到与第三方企业约定的出厂标准。同时要监测第三方治污企业能否有效地治理污水，经过处理的污水是否达到国家标准以及约定标准。政府对排污企业以及第三方治污企业排污的监测要确保准确性、连续性；其次，政府要识别出违法主体。在实践中对排污企业以及第三方企业的监管过程中，可能会出现治理污水的效果达不到预期效果、不能达标排放的情况，此时政府要有一定的机制来判定违法主体；再次，要对违法主体进行问责。对不遵守法律法规以及合同约定的主体进行处罚，根据实际情况来确定违法主体的法律责任。

2　水污染第三方治理运行阶段政府履行监管责任存在的问题

2.1排污企业与第三方企业的责任界定存在障碍

责任界定不明晰是环境污染第三方治理推行中所遇到的关键性障碍之一［2］。水污染第三方治理是在新的治污理念下发展的新模式，现阶段存在的最大问题就是没有足够明确的法律支撑，迄今仅有的是国家发改委出台的指导意见以及少数地方政府发布的地方意见，但是都没有清晰明确地界定在水污染第三方治理中排污企业与第三方企业的法律责任问题。政府在水污染第三方治理的运行阶段要对排污企业以及第三方企业进行监管，并在违法情况出现时识别违法主体，可是现阶段因没有明确的法律支撑，政府难以识别违法主体，并清晰界定双方的法律责任。从各地调研情况来看，排污企业认为既然已经将污染交由第三方治理，如果排污不达标，则应由第三方治污企业承担相关责任；地方环保局则认为应依法对排污企业追责，但不放弃对第三方治理企业的监管，以防发生环境污染事故［3］。可是在第三方治理的情况下责任能否发生转移，现阶段依然没有定论。法律责任界定不清晰，阻碍了政府监管工作的有效进行，政府在没有明确法律指引的情况下，难以公平合理地处理现实问题。

2.2政府监管资源不足

政府对第三方治理水污染运行阶段的监管尤为重要，这是确保企业能够达标排放的保障。政府监管部门重点要在第三方治理的运行阶段对排污企业和第三方企业排放污水进行监管，对双方排放的污水进行监测，如果发现不达标的现象或是违法行为，要做出处罚措施。第三方治理是新型治污模式，尽管降低了政府监管压力与行政成本，可是仍需大量的监管资源保证其正常运转，以达到预期的治理效果。如果监管不到位就会导致事与愿违，无法实现达标排放，提高水环境质量的目的。现阶段我国各地监管资源十分匮乏，很难保证监管成效。第一，执法人员紧缺。我国地方政府普遍承受着执法人员严重紧缺的压力，但是要落实对第三方治理运行阶段的监管，对排污企业和第三方治污企业实施连续不断的监测，基层的执法人员是必不可少的。第二，专项经费不足。虽然国家在逐年加大对环保事业资金的投入，可是对于幅员辽阔的我国来讲，只能是杯水车薪。本来每年国家财政拨款划拨到地方的资金就有限，用在众多的环保领域之后就更加不足。第三，监管技术方法有待完善。如今对于污水的检测普遍还是采用抽样检查，这需要实地采样并送达政府指定检验机构进行检验，过程比较复杂，不利于高效的监管，但要对排污企业与第三方企业排放实施不间断的监测，则需要投入很大的人力、物力。

2.3问责制度有待完善

政府对水污染第三方治理中排污企业与第三方治污企业实施监管，不仅拥有相应的监管权利，同时也要承担相应的责任。在实践中，法律赋予政府的权力往往大于责任，在水污染第三方治理模式中，政府的权力与责任严重失衡，从而增加了水环境污染的风险。首先，现行法律对政府问责制度的规定并不完善，难以发挥对政府的约束作用。对政府问责是第二性法律行为，是保障公民正当利益的最后一道防线，此制度存在缺陷就不能发挥应有的作用，从而不能有效地规制政府行为。其次，虽然新《环保法》对问责制度作了相应的规定，但是实践中仍然存在许多障碍。新《环保法》规定的问责制度实施并非易事，比如政府官员能否真正受到“引咎辞职”的约束还是未知。现行法律对问责主体规定并不明确，政府的环境监管部门受地方政府的领导，监管部门往往要承担本应由地方政府承担的责任，这样就会造成错误的问责。第三，监管机制本身存在缺陷，政府环境监察机构同为政府内设机构并且享有监管权力，在实践中地方保护等错综复杂的关系导致其往往无法胜任监管工作。在水污染第三方治理模式中，对政府问责制度还没有形成比较完善的规范化体系，从而无法实现制约政府履行其监管责任的目的。政府积极合理地履行其在第三方治理运行阶段的监管责任十分重要，如果不能够有效规制政府监管行为，就可能无法保证第三方治理的有效运行。

3　水污染第三方治理运行阶段政府监管责任的制度建构

3.1构建公平合理的分责制度

环境污染第三方治理中排污企业义务转移的法律依据不足，治污企业的责任范围尚不够明确［4］。现阶段国家关于排污企业与第三方企业的法律责任分担没有出台相关的法律法规，实践中政府部门只能按照现有的责任制度来处理问题，这显然是不合理的。水污染第三方治理这种新模式，实践中面临着更复杂的情况，政府要加快推进水污染第三方治理，就必须尽快出台具有针对性的法律法规，明确各方的法律责任。在学术界对责任的界定有几种不同的观点，有的认同由排污企业承担责任，有的认同由第三方企业承担责任，还有的认为应该按照环境服务合同的约定承担责任。这些理论都有一定的道理，可是都只侧重一方，并没有体现公平合理分担责任的法律精神，现阶段建立公平合理的责任分担机制势在必行。从排污企业与第三方企业的环境服务合同分析，如果第三方企业没有达到约定的治理效果，导致排放的污水超标，此时在没有免责条款的情况下，就要承担对排污企业的违约责任。然而在实践中排污超标还可能引起行政责任甚至是刑事责任，这又该由排污企业承担还是由第三方企业承担？如果第三方企业排放污水存在环境侵权行为，那么就要适用无过错原则。政府履行监管责任，对水污染第三方治理的运行实施监管，这是法律强制性规定不能免责的情形。第三方在这些情况下承担本应该属于排污企业的责任，这样是否公平合理？笔者认为，排污企业治理污水的环境责任本身没有转移给第三方企业，只是第三方企业的加入让情况更复杂了，如果第三方企业不能有效治理污水并使其达标排放，排污企业不能以委托给第三方企业治理为借口来逃脱环境责任，此时双方都应当承担相应的责任，只是责任如何分担细化的问题应当由法律制度明确规定，应根据不同情况确定排污企业与第三方企业的责任如何分担。第一，第三方企业治理的污水不能达标排放，在没有免责条款的情况下，首先要对排污企业承担违约责任，不能达标排放，排污企业要与第三方企业共同承担行政责任，其中排污企业的责任重于第三方企业；第二，在发生环境侵权情况时，应当以实际侵害者为担责主体，根据实际情况排污企业和第三方企业可能承担连带责任；第三，如果发生刑事犯罪的情况，在引入第三方治理机制之后，排污企业和第三方就成了承担刑事责任的连带主体［5］。

3.2加大监管资源的投入

要确保对水污染第三方治理运行阶段的监管，加大监管资源的投入已然迫在眉睫

3.2.1增加执法人员的数量，提高执法人员素质

实施监管最基本的保障就是要增加基层执法人员数量，缓解执法监管部门人员紧张的压力。同时提高现有执法人员的素质以及提高招收执法人员的标准，增加岗位培训的机会，提升执法人员的专业素质，这样可以有效提高执法人员的工作效率以及质量。

3.2.2加大财政支持力度

国家尽可能增加专项财政拨款，地方政府可以根据实际情况分担中央财政的压力，积极支持环境保护事业的发展，在加大环境监管投入的同时，要提高专项资金的利用效率。

3.2.3采用新技术方法实施监管

当今是信息时代，高科技产品层出不穷，要对排污企业和第三方企业实施不间断的监测，工作任务确实很重。如果可以在排污企业和第三方治污企业安装摄像装置，24小时不间断地实施监督，可以有效监督和防止企业违法行为的发生。在排污企业和第三方治污企业安装应带有记忆功能的摄像装置，所记录内容不仅可以作为对企业做出违法行为时处罚的依据，同时还可以减轻执法人员紧张的局面，提高监管效率。

3.2.4添置实时监测水质的设备

水作为被监测的主体有其特殊性，其流动性比较大，而且被污染后恢复比较缓慢。在排污企业和第三方治污企业的排污口设置实时监测水质的设备，与政府监管部门的网络相连接，同时要有报警功能，如果发生超标排放的情况，执法人员可以直接通过网络将超标企业的排污口关掉，防治污水污染环境，将环境风险降到最低。这样可以有效便捷地监测排污企业和第三方治污企业的排放是否达标，同时有利于降低水环境污染的风险。

3.3建立公平合理的问责制度

政府在水污染第三方治理中起着重要的监管作用，如何促使其积极履责是问题的关键。权力与责任是相对的，树立责任意识是完善法治环境的重要内容。让问责制度起到本身应有的法律权威性和震慑性作用，是建立问责制度应有之义。

3.3.1制定明确的政府监管责任的法律制度

仅仅依靠国家政策的支持是不足以保障政府积极履行其监管责任的，得到明确的法律支撑才是根本。因此，建立操作性强的政策法律支持体系尤为重要［6］。要将政府的监管责任通过立法来明确体现，在法律制度中详细明确规定政府在水污染第三方治理运行中所负权责，在立法上明确政府的权力与责任，保证在法律层面上支撑政府履行监管责任。

3.3.2确立操作性强的问责制度

要想使政府的执法环境得到规范制约，就要对其制定具有危机感的问责制度。首先在法律中明确规定在水污染第三方治理运行阶段，政府如果没有履行其监管责任，应当对谁追责。事实上对政府或者是环境监管主管部门直接追责起到的作用并不是很大，进行追责要具体到对政府或者环境监管主管部门的直接领导人，政府机关领导负责制才能得到体现，同时也应对具体执法人员或负有责任的直接责任人进行追责。坚持施行“党政同责”，使环境问责“直面党委和政府”，以“党政同责”消除环境违法的制度性根源［7］。

参考文献

［1］周珂，史一舒.环境污染第三方治理法律责任的制度建构［J］.河南财经政法大学学报，2015（6）：168-175.

［2］刘畅.环境污染第三方治理的现实障碍及其化解机制探析［J］.河北法学，2016，34（3）：164-171.

［3］谢海燕.环境污染第三方治理实践及建议［J］.宏观经济管理，2014（12）：61-62，68.

［4］刘俊敏，李梦娇.环境污染第三方治理的法律困境及其破解［J］.河北法学，2016，34（4）：39-49.

［5］马云.水污染第三方治理机制中第三方的刑事责任［J］.中国环境管理干部学院学报，2015，25（2）：31-34.

［6］王浩，徐继敏.我国地方政府环境责任体系的问题与建构［J］.江淮论坛，2016（1）：68-72.

［7］唐薇.新《环保法》对政府环境责任规定的突破及落实建议［J］.环境保护，2015（1）：45-47.

（编辑：周利海）（编辑：周利海）

Constructing Government Supervision Responsibility System in The Operation Phase of The Third Party Control of Water Pollution

Ge Chao，Ma Yun
（School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Hangzhou Zhejiang 311300，China）

Abstract：In water pollution control by the third party the government played an important role. In the operation phase of water pollution control by the third party needed effective government regulation，the government should monitor the pollution enterprise and the third party accurately and continuously to ensure the expected effect water pollution control. At present China still has many problems，such as the responsibility is not clear，regulation resources are insufficient，accountability system is not perfect and so on，which are the obstacles for the government to perform regulatory responsibilities. Setting up reasonable responsibility system，ensuring regulatory resources，improving the system of accountability are the effective ways to solve the above problems.

Key words：regulatory responsibilities，liability share，regulatory resources，accountability system

中图分类号：D922.8

文献标识码：A

文章编号：1008-813X（2016）03-0021-04

收稿日期：2016-04-07

作者简介：葛超（1989-），男，河南洛阳人，浙江农林大学环境与资源保护法学专业硕士研究生在读，主要从事生态保护法律与政策的研究。