国家治理现代化研究综述

2016-03-15王勇军马振清

湖北省社会主义学院学报 2016年2期

关键词：现代化法治体系

王勇军　马振清

(1.2.北京师范大学，北京　100875)

综述

国家治理现代化研究综述

王勇军1马振清2

(1.2.北京师范大学，北京100875)

[摘要]随着我国经济社会转型期矛盾加深，特别是十八届三中全会以来，研究国家治理的文章开始大量出现。围绕国家治理这一核心概念，在回顾近年来关于治理理论研究文献的基础上，对治理概念、国家治理模式、国家治理现代化、国家治理与法治的关系等方面的最新成果加以梳理，以期找出下一步研究的重点和研究方向。

[关键词]治理国家治理现代化研究综述

自十八届三中全会提出实现国家治理现代化总目标以来，关于国家治理的研究文章如雨后春笋，且观点不一，呈现“乱花渐欲迷人眼”之势。总结有关国家治理现代化的研究成果，可以发现，学者们研究的角度可以分为三个，一是从治理与统治对比的角度，二是从政府、市场和社会三者关系的角度，三是从法治的角度论述。

一、国家治理现代化的内涵与标准

(一)国家治理现代化的内涵

国家治理现代化的内涵,学术界尚无一致的界定。以俞可平为代表的部分学者侧重于从治理与善治的角度来论述国家治理现代化。他认为，所谓国家治理现代化就是从统治走向治理的过程，治理是21世纪国家政治变革的趋势。“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[1]治理是与统治相对应的概念，他认为二者在权力主体、权力性质、权力的来源、权力的运行响度和作用范围方面有着根本的区别。统治的主体是单一的政府，而治理的主体则是多元的，包括企业和社会组织等；统治是靠国家强制力，而治理则是协商性的；统治依靠国家法律，而治理则更多依靠相互之间的契约和协作；统治的权力是自上而下的，而治理是既可以自上而下，更是相互平行的；统治的作用的范围是政府管辖的范围，而治理的范围要广大的多，可以涉及整个公共领域。[2]

张慧君、景维民认为治理是“在一定领土范围之内,政府、市场与公民社会相互耦合所形成的一种整体性的制度结构模式”[3]。何增科给国家治理下的定义较为全面，即“国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者对社会公共事务的合作管理，旨在增进公共利益维护公共秩序”[4]。他认为国家治理体系包括政府治理、市场治理、社会治理三个子系统，这三个子系统在国家治理中应当形成一种功能互补、相互合作的关系。

(二)国家治理现代化的标准

关于国家治理现代化的标准，主要有四种观点。

第一种是借鉴西方和国际的指标标体系，这种观点以俞可平的善治理论为代表。俞可平认为善治的目标就是使公共利益最大化，善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理。他认为善治的构成要素有六个：合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(rule of law)、回应(responsiveness)、有效(effectiveness)。另一位代表人物包刚升则引用世界银行的“世界治理指数(WorldGovernance Indicators，简称 WGI)”，由6个指标构成：公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败。对应这六个指标，国家治理体系与治理能力现代化的目标应该是“更强的政府问责、更高的政治稳定与更少的社会暴力、更高的政府效能、更高的管制质量、更完善的法治以及更少的腐败”[5]。

第二种观点是反对以西方标准来衡量，坚持从中国特色社会主义制度框架内来理解国家治理现代化，这种观点以房宁为代表。他认为中国共产党提出国家治理这一概念不等于我们就接受了西方的善治理论，因为这种观点在理论上是站不住脚的。我国的国家治理必须从我国的实际情况出发，他引用习近平话指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[6]

第三种观点说法较为笼统, 从国家制度的成熟程度角度来定义国家治理现代化，即认为所谓国家治理体系和治理能力现代化就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化。代表人物有许海清、江必新、何增科等。

许海清认为：“所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理主体善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。”[7](P283)

江必新指出：“所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。 ”[8]

何增科指出：“国家治理现代化有两大评估纬度：一是建立强有力的国家，提高国家满足社会期望的能力。二是建立公众可问责国家，实现公民及公民社团政治参与的制度化。”[9]

第四种观点认为国家治理现代化就是实现国家治理法治化，法治是国家治理现代化的标志，法治是国家治理现代化的必由之路。张文显认为：“法治与国家治理息息相关。在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。”[10]胡建淼认为：“国家治理现代化包括民主化、法治化、科学化和文明化，其中法治化是关键。”[11]

笔者较为认同第四种观点，因为国家治理现代化的实质就是政府能够根据经济社会的发展变化及时做出相应的调整，使各项制度、政策与经济社会发展的实际状况相适应，并能够根据实际情况，对其管辖下的经济、社会提供相应的指导。当前我国经济体制是社会主义市场经济体制，市场经济是法治经济，各种利益矛盾需要通过法律手段来进行解决，同时法治化也蕴含了民主化、制度化等要求。

二、实现国家治理现代化的途径

根据对国家治理现代化的不同理解，对于如何实现国家治理现代化也有不同观点。

俞可平认为民主与法治是国家治理现代化之路。他在《衡量国家治理体系现代化的基本标准》一文中指出：第一，进一步解放思想，努力冲破不合时宜的旧观念的束缚；第二，加强顶层设计，从战略上谋划国家治理体系的现代化；第三，总结地方治理改革创新经验，及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度，从制度上解决政府治理和社会治理改革创新的动力问题；第四，结合我国的具体国情，学习借鉴国外政府治理和社会治理的先进经验；第五，坚决破除阻碍社会进步的体制机制，建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制；第六，破除官本位观念。[12]

房宁则认为，要实现国家治理现代化，一是必须在中国特色社会主义制度框架内推进国家治理体系和治理能力现代化；二是善于借鉴古今中外治国理政的经验教训，推进国家治理体系和治理能力现代化；三是解放思想、大胆探索，在实践中探索推进国家治理体系和治理能力现代化的途径和方法。

吴毅则从中国的现实国情出发，认为民主法治的大的目标固然是好，但是不是短期就能实现。他认为从中国目前“现有格局下，国家治理现代化最现实的目标，还是首先要围绕实现社会的公平正义来展开。这可能是目前能够为各方所接受的最大社会公约数，也是较为切实可行的”[13]。由此，他指出，通过开展反腐，实现司法独立，政府退出经济和社会领域以及进一步落实宪法所规定的公民的基本经济与社会权利等手段，来实现社会公平的目标。

还有人认为按照治理的概念和内涵，在理念上推动我国由传统的管理向治理的转变；培养我国的非政府主体，如市场主体、社区组织、民间组织等。中国行政管理学会执行副会长高小平指出治理体系现代化主要是指处理好政府、市场、社会的关系。国家治理体系和治理能力现代化的特征是，政府、市场、社会关系布局合理，公共权力结构优化，民主发展，法治健全。

俞可平和房宁的意见有共同之处，都赞同立足中国实际，但偏重不同，俞可平偏重于更多借鉴西方经验，房宁老师更多强调注重中国实际，而吴毅老师的研究则更为具体。笔者认为中国的社会治理现代化之路，必须建立在中国社会的实际情况基础之上，同时积极借鉴和吸收古今中外的治理经验和教训。目前来说，中国的治理现代化主要就是围绕更好发挥市场经济的活力，克服市场经济的负面效应，处理好政府、市场和社会之间的关系，形成政府、市场和社会的良性互动。

三、治理模式与中国治理现代化模式选择

关于治理有多少种模式，大家从不同视角，基于不同的国家的政治实践，有不同的分类标准。在国家治理模式的分类上，有的学者从世界发达国家的政府模式的演变出发来总结；有的从发展中国家，特别是社会主义国家的转型过程来加以归纳；更多学者则利用西方政府理论作为指导，从中国自身的发展历程来加以总结。

贺豪威、任晓林基于发展中国家的实践，提出了三种治理模式：政府主导型模式、合作型治理模式、公民社会主导型的善治模式。他们认为发展中国家发展过程中要依次经历的三种模式，不能颠倒。发展中国家面临的是一个国际全球化竞争激烈、国内工业化和市场经济不发达、公民主体意识不强的环境，不同于发达国家当时的国际环境。因此必需首先有一个强有力的政府来保障国家的稳定，然后在此基础上发展市场经济，并在此过程中逐渐退出某些领域。[14]

中山大学马俊教授在《中国国家治理方式的转变》一文中引用波兰尼的观点，认为“现代社会的各种变化主要是由一种所谓的‘双向运动’所支配的，即‘市场的持续扩张以及这一运动所遭遇的在特定方向上制约其扩张的反制运动’。现代社会的国家建设或重构也是在这两种运动的张力中展开的”[15]。他认为中国经历了从上个世纪80年代到21世纪初的“单向运动驱动下的转型”(政府从对市场、公共领域和私人领域的全面控制逐渐退出，从而释放了市场和社会活力)，现在面对市场经济带来的挑战和社会利益分化，不得不在继续释放市场活力的同时兼顾市场经济带来的负面效应，平衡不同甚至是互相冲突的利益需求。目前必须重构国家、市场、社会和私人领域的关系，在各种力量之间实现均衡是中国治理转型的根本任务。中国的治理转型就是建立一种正式制度，让不同的利益团体都能够表达自己的利益诉求，然后在一个公开、公平的程序中凝聚共识，并将其转化为政策。

俞可平则从中国社会主义建设历程，总结出全能式政府管理模式和合作型模式。他认为中国的国家治理经历了一个“从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主”[16]的过程。因此对中国目前的改革来说，主要是从一个全能式政府管理模式向政府和市场合作型模式过渡。

张慧君、景维民总结了社会主义国家的转型经验，认为从目前的发展看，社会主义转型国家构建现代国家治理模式形成了三种路径，即中东欧的新自由主义路径、以中国为代表的权威主义路径和以俄罗斯为代表的国家治理模式重构路径。这三种路径的区别在于中东欧符合“华盛顿共识”；中国是在中国共产党领导的强有力的政府推动下，在保持社会稳定的情况下缓慢转型；俄罗斯则由于各种原因问题最为突出。他们认为，无论采取哪种途径，都需要做以下工作：第一，培育和增进政府能力；第二，采取更加广泛的经济和社会政策来扶持社会的发展,构筑政府与社会相互促进的治理格局；第三，培育成熟、理性、开放的利益整合型公民社会。

邵鹏教授则从中国的政府发展历程总结出，中国在进行现代化的建设中形成了建国到改革开放前的全能型国家治理模式与管制型政府，改革开放到21世纪初的发展型国家治理模式与管理型政府，再到2005年十届人大上提出的服务型政府的探索和建设。这种变化是在中国国内经济基础和现代化发展要求不断发生变化的基础上提出的。他认为我国目前市场机制不健全，社会自治能力较差的条件下，一味强调小政府是不合适的，但同时，市场造成社会问题以及大政府带来的腐败和效率低下的问题，又要求建立一个有限而高效的政府。在目前情况下，他提出建立一个“‘强政府—大社会’的治理结构是我国实现顺利转型的关键所在”[17]。

包刚升指出未来的国家治理能力建设需要考虑三个关键问题：如何发展和完善民主制度？如何有效制约和监督政治权力？如何有效确保公民的政治权利？

中国的治理模式正在探索形成过程之中，我国的治理离不开中国共产党的领导，这是保证国家社会稳定的前提条件。在此基础上坚持深化社会主义市场经济体制改革，这是发展社会主义生产力的根本途径。坚持深化政治体制改革，消除对市场的束缚，惩治腐败，树立和维护市场经济健康发展所需要的社会公平、自由和法治，这是我国国家治理改革的根本任务和方向。

四、小结

从以上的分析来看，学者从各方面展开对国家治理的研究，并取得了相当多的研究成果。但存在以下不足：

第一，从基本理论方面来说，对治理与统治、人治与法治这两组概念做的区分较多。但是，在概念层次上还有待于进一步做出区分。到底比治理与统治这一组概念在层次上高一级的概念应该是什么呢？是管理还是治理？人治与法治都是治理的手段和还是统治的手段？按说人治对应的是统治，法治对应的是治理，但是法治要比治理概念出现的早。这些概念之间的关系不理清，对于进一步展开研究和对话讨论将会造成很大麻烦，而这一方面的研究还是仁者见仁，智者见智。

第二，针对中国社会状况特点研究不足，中国需要什么样的治理模式？西方泊来的治理模式能否适应中国的水土？在研究国家治理中，大部分学者一般是从治理的概念和其所理解的定义出发来指导中国的治理改革，很少有从中国的实际情况出发作为起点的(只有王诗宗的博士论文《治理理论及其中国适用性》)。治理理论是基于西方经验提出的，对于中国来说，西方的治理理论是否适合中国的国情及中国在转型中应该构建什么样的模式是一个值得深入探讨的问题，而在这方面做的相关研究还远远不够。

第三，中国治理现代化缺乏系统化的研究。党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化的目标之后，解释和研究国家治理能力现代化的文章如雨后春笋般呈现，但大多是笼统的解释，仅从某一角度展开论述，而且往往是从政治发展的角度来展开。对我国要实现国家治理现代化的目标的仔细解读和研究还不够，特别是如何处理政府与市场和社会之间的职责分工方面的研究不足。

第四，对治理失败和存在的风险研究不足。目前学术界对治理的积极作用研究较多，而对于治理失败或者存在的风险研究的不多。中国知网搜索“治理失败”仅有34篇文章，其中符合要求的仅有6篇，而且撰写时间均在2010年以前，分别是2010年1篇，2007年3篇，2006年2篇。搜索治理风险，符合要求的文章仅有2篇。这说明在对治理的认识上存在一片欢呼而缺少风险预测。

第五，对与国家治理现代化与法治之间的关系还要进一步探讨对于国家治理与法治的研究，大家基本一致认为法治是实现国家治理现代化的必然要求和根本途径，也是评价国家治理现代化的标准之一，但在如何加强法治建设方面，研究相对较少。

参考文献:

[1]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999，(05).

[2]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014，(01).

[3]张慧君，景维民.从经济转型到国家治理模式重构——转型深化与完善市场经济体制的新议题[J].天津社会科学，2010，(02).

[4]何增科.准确理解国家治理及其现代化[J].理论视野，2014，(01).

[5]包刚升.“国家治理”新思路[J].领导科学，2013，(34).

[6]房宁.如何推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报，2014-01-28(007).

[7]许海清.国家治理体系和治理能力现代化[M].北京：中共中央党校出版社,2013.

[8]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报,2013-11-15(006).

[9]何增科.国家治理现代化及其评估[N].学习时报,2014-01-13(006).

[10]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014，(04).