目标创新与功能调试：基层服务型党组织建设研究

何　平

(中共本溪市委党校，辽宁　本溪　117000)

建言立论

目标创新与功能调试：基层服务型党组织建设研究

何平

(中共本溪市委党校，辽宁本溪117000)

[摘要]“加强基层服务型党组织建设”目标的提出，是中国共产党在新时期自觉进行政党功能创新和目标调适的结果。传统党建模式下基层党组织在结构、运行和功能等方面存在局限性，导致基层党组织融合程度低，服务质量难以保证。要开创基层服务型党组织建设的新格局，将其功能聚焦到服务，不断提升和强化党对基层社会的管理能力和服务能力，必须深刻把握基层服务型党组织的本质内涵，实现功能定位、组织结构、目标导向等方面的调试与创新。

[关键词]政党功能嵌入型融入型组织建设中国共产党

中共基层组织是全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的堡垒。中共十八大后将加强基层服务型党组织建设作为重点，把“服务”作为基层党组织的鲜明主题，以服务型党组织建设引领基层党建工作，这是中共为适应历史方位的转变和执政环境的变化，自觉进行政党功能调适和目标创新的必然结果。

一、加强基层服务型党组织建设的重要性和紧迫性

“加强基层服务型党组织建设”目标的提出，是对基层党组织功能定位的深化，是中共面临新形势、新任务的必然选择。

(一)加强基层服务型党组织建设是改善党群关系、巩固党的执政基础的客观需要

中国共产党之所以能够成为执政党，就是因为建立了与群众的血肉联系，从而得到了人民群众真心的拥护和支持，而其赢得民心、获取群众支持和拥护的秘诀在于一切从群众的利益出发，全心全意为人民服务。

现阶段，中国共产党要维护和巩固执政地位，要妥善解决由经济快速发展和社会深刻转型引发的各种矛盾和冲突，要实现中华民族伟大复兴的战略目标，核心和关键就在于如何持续不断地获得人民群众的认同、支持和拥护，因为“密切党群、干群关系，保持同人民群众的血肉联系，始终是我们党立于不败之地的根基”。党的执政基础在基层，基层党组织处在经受考验、化解危险的最前沿。广大党员干部与群众的接触最密切，他们的宗旨意识、服务能力的高低直接影响着群众对于政党的整体认同和评价。加强基层服务型党组织建设，不断创新联系群众、服务群众的形式，以服务为纽带深入群众、关心群众、引领群众，有利于“以服务换认同”，在服务中赢得群众，改善党群关系，保持与人民群众的血肉联系，实现“使党的执政基础深深植根于人民群众之中”的目标要求。[1]

(二)加强基层服务型党组织建设是建设服务型政党、创新党建模式的必然要求

建设“服务型马克思主义执政党”是中共十八大首次提出的新概念，目标既已确定，关键就是如何把党建目标落实到实践中去，落实到人民群众具体可感的行动中去，取得让群众满意的实实在在的效果。

党的基层组织与群众的联系更为直接、密切，各方面的服务任务更直接、更具体、更聚焦。建设基层服务型党组织是建设服务型马克思主义执政党的基础工程，基层党组织服务功能的发挥直接关系着服务型政党建设的进程。创新基层党建模式，不断探索加强基层党组织建设、推动服务群众工作的新途径，有效发挥基层党组织的服务功能，有利于更好地为群众服务，增强党组织的凝聚力和感召力，这对于提高党的执政能力、整合执政资源、夯实党的执政基础具有重要意义。

(三)加强基层服务型党组织建设是深入推进作风建设，加强党员干部队伍建设的重要载体

党的作风建设的核心问题是保持党同人民群众的血肉联系，对于基层来说，加强作风建设关键就是要解决基层党组织“悬浮”，服务功能“空转”，党员宗旨意识淡化、脱离群众、不接地气等问题。要确保基层党组织把服务作为自觉追求和基本职责，贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众；确保党员干部队伍始终牢固树立群众观点、站稳群众立场，始终做到一切相信群众、一切依靠群众，一切为了群众。

创建基层服务型党组织为基层党组织和党员发挥作用、转变作风提供了重要载体。以作风建设为契机，通过强化服务解决基层组织突出问题，引导和推动基层党组织强化服务理念、创新服务方法、完善服务机制，最终把服务作为根本价值取向和功能定位。这样，有利于解决基层党组织联系服务群众“最后一公里”的问题，有利于不断强化广大党员干部的群众观念和宗旨意识，在联系群众的过程中不断增加与群众的感情，在服务群众的过程中创新工作方法，提高处理复杂问题的能力，不断提升服务群众的能力，以改善思想作风和工作作风。

二、传统党建模式下基层党组织“服务”功能发挥的局限性

基层党组织功能的新定位与新内涵，对党组织的自身建设提出了更高要求，必须打破传统党组织建设在结构、运行和功能等方面的局限性，不断提高基层党组织建设的科学化水平。要实现这些突破，首先需要深入认识新形势下“传统服务型党组织”的功能发挥的局限性。

(一)传统党建模式下基层党组织与服务对象的融合程度低

我国特殊的国情和政党性质决定了党的基层组织设置采取了“嵌入式”的模式。中国共产党在革命初期就创造性地采取“支部建在连上”的方式，把党组织嵌入军事、政治和社会组织的基层单位，这种独特的制度安排为党组织发挥政治领导作用奠定了组织基础，使党掌握了大量军事、政治和社会资源，从而获得了强大的力量，并最终带领中国革命走向成功。建国后，中国共产党又把这种成功的模式运用到社会建设中，通过“政党下乡”和“支部进居”的方式，成功将党的基层组织覆盖到广大城乡社会，奠定了坚实的组织基础,汲取了丰富的社会资源。这种组织设置方式，既强化了党的执政地位，提高了党的执政能力，也适应了建国初期和计划经济体制下国家全方位建设的要求，并在其中发挥着巨大的作用。

但是，改革开放引发的政治体制改革和社会结构的变迁，使我国经济、政治和社会生活发生了翻天覆地的变化，农村、社区、经济组织和社会组织逐渐成为自我管理、自主决策的自治群体。在这种情况下，嵌入型党组织在农村、城市社区失去了以往的生存环境，而在两新组织等新的党建领域，政党的合法性来源已发生改变，其地位与功能也需要随之调整，传统的党建模式已经不适用新的建设需求。

执政环境和党的中心任务的重大变化，必然要求基层党组织的设置方式和功能定位做出相应的调整。嵌入型基层党组织显然已经失去了发挥作用的有效空间，必须寻找新的组织建设方式。但是，受路径依赖和思维惯性的影响，党的基层组织在长时间内无法跳出这种设置模式的束缚。这就导致对基层党组织功能定位的不清晰，无法理顺党组织和其他组织之间的关系，使基层党组织无法真正地融入各种组织中，往往悬浮于其他组织之上，游离于服务客体的治理结构和运行机制之外，无法深入参与各种组织的运行和治理过程。

(二)传统党建模式下基层党组织整合功能有待提高

在现代政治体制中，政党是居于国家与社会之间的中介与桥梁，既是影响社会、控制国家的工具，又是国家治理社会的工具。利益整合功能是现代政党的一个非常重要的功能。作为直接联系社会的基层党组织，其整合功能的发挥取决于其对社会的融合深度和治理力度，基层党组织既要把不同利益群体团结、整合在党主导的组织之中，又要使自身成为群众参与、影响政治过程的有效工具：一方面，基层党组织发挥领导和支持人民群众当家做主的核心功能，使群众能够利用基层党组织提供的渠道、平台表达意愿、提出诉求、实现利益；另一方面，党组织要发挥领导核心和政治核心作用，把群众多元化的利益需求加以总结、提炼，以党的主张和政策措施等形式得以表现，从而实现各方利益的最大化。

但是，传统的基层党组织虽然通过“嵌入式”的方式取得了与群众的联系，但是受资源、渠道等方面的限制，始终无法真正融入各种组织和群众之中，往往无法做到从“基层立场”、“群众视角”出发，引起基层党组织工作与服务对象的需求融合不紧密，与服务对象的自身治理缺少内在联系，导致基层党组织对资源的调配能力减弱，失去了发挥自身功能的必要条件，无法很好地起到引导和整合社会的作用。

(三)传统党建模式下基层党组织的服务质量难以保证

《关于加强基层服务型党组织建设的意见》[1](以下简称《意见》)，把“强化服务功能”作为基层服务型党组织建设的首要任务，提出了“五个服务”(即建设基层服务型党组织，要坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员)，最终目的在于推动基层党组织在强化服务中更好发挥领导核心和政治核心作用。这充分体现了政党组织的政治属性，即基层党组织不是一般的社会组织，而是政治组织。政党组织所做的任何工作最终都是为了党能够长期执政、更好执政，基层党组织的工作也必然围绕这个根本目的开展。“这标志着，我们为客体提供的不是慈善性服务，而是治理性服务。”[2]建设基层服务型党组织，做好“五个服务”，根本点在于通过基层党组织的有效服务发挥执政党作用，使基层党组织能够落实党的各项工作任务，在基层治理中起到主心骨和引领作用，成为经济增长和社会进步的重要内生变量。要实现这样的目标，就需要使党的要素融入其他组织的治理机制和运作过程中，参与决策与管理，为其发展提供政治引领、动力支撑和智力保障，实现及时、高效、全过程的服务。

但是，传统的基层党组织建设方式由于没有很好地解决党组织与其他组织的关系问题，无法找到融入组织内部运行的切入点，容易使基层党组织的发展建设与服务客体的中心任务出现“两张皮”的现象，导致服务功能处于空转状态，服务的深度和质量不够理想，始终存在着服务不及时、不到位、不对症等问题，致使形式主义、资源浪费、“运动式”服务等问题时有发生。更为严重的是，这种“外在化”的服务方式难以引起基层党组织和服务对象的同频共振，容易使基层党组织功能衰退，化解矛盾和协调关系的能力弱化，在基层的号召力和公信力减弱，无法实现更好发挥领导核心和政治核心作用的目标。

三、新形势下基层服务型党组织建设亟需实现三个转变

面对新形势、新任务、新目标、新挑战，要将“基层服务型党组织”这一党建目标和执政理念落实到位，使服务成为基层党组织建设的鲜明主题，必须不断创新组织设置，拓展新的功能空间和活动领域，不断开创基层服务型党组织建设的新格局。

(一)从管理到服务：组织功能新定位

建国后，执政党通过强大的组织系统和资源分配能力实现了对社会生活各个领域的掌控，党的领导地位体现着直接管理一切的能力，基层党组织处于统一领导各项工作的核心地位，党能够轻易地实现政治引导、利益协调、组织动员和社会管理等职能。但是，随着改革开放和市场经济的发展，传统“单位制”社会瓦解，基层党组织的执政环境也发生了重大变化，体现在社会流动性增强，单位的资源分配功能减弱，群众对基层党组织的政治依存度减弱，基层党组织对个人的影响力、控制力逐渐下降等。在这种新形势下，传统的依附在“单位制”基础上的基层党组织，不可能再通过传统的直接管理一切的方式来发挥联系群众、组织群众、影响群众、服务群众的功能。面对执政环境的变化，“要重新激发党的基层组织，使其在新的生存和发展空间中发挥作用，就必须进行必要的组织功能创新”[3](P298)。作为执政党，获取人民群众的支持和认同的最根本途径就是按照群众的需求提供更好的服务，以满足人民群众日益增长的物质文化需要。因此，党的十八大提出“加强基层服务型党组织建设”的目标，既是其宗旨使然，也是适应形势变化的需要。而基层党组织作为落实党的全部工作的基础，也必须随之把功能定位从管理转到服务上来，寓管理于服务之中。过去的管理更加强调权力的影响力、行政的影响力、组织的影响力，而现在强调寓管理于服务中，需要不断强化的是法治的意识、平等的意识、协商的意识。

推动基层党组织的功能转型，不断完善服务机制，拓宽服务渠道，提高服务水平，需要从以下几个方面着手：一是完善服务群众长效机制。基层党组织和广大基层党员干部必须从过去的被动服务向主动服务转变，从服务上级为主向服务基层、服务群众为主转变，不断强化服务意识，牢固树立群众观点，把群众的需求作为一切工作的出发点和落脚点，使政策和决策充分反映群众的需求，体现群众的利益，解决群众生产生活中最迫切的困难和问题；二是完善联系群众制度，充分发挥基层党组织的桥梁和纽带作用。党员干部要改进工作作风，密切联系群众，经常性地深入基层、深入群众，调查研究。这样，一方面，基层党组织能够了解群众的所想所需，另一方面，基层党组织能够向群众宣传党的方针政策，加强与群众的情感沟通，进而提升群众对于党组织的认同感和满意度；三是健全群众利益表达机制。随着群众民主意识和参与意识的增强，基层党组织必须发挥好上传下达的作用，要通过多种方式和渠道了解群众意愿，征求群众意见，从而使党和政府的各项决策更能体现群众的需求，实现社会的和谐稳定。

(二)从“嵌入型”向“融入型”：组织结构新转型

计划经济时代，党通过意识形态话语和广泛覆盖的基层党组织实现了对社会的管理。改革开放以来，社会的自主空间扩大，许多社会组织和经济组织无法用传统的党建模式实现组织覆盖，而在传统领域，党的嵌入型组织覆盖模式下，基层党组织与服务对象之间的结构性张力日渐扩大，党组织无法完全融入服务对象的内部结构及其运行过程，容易引发基层党组织悬浮化和空转化的问题。

要改变这种现状，就必须准确定位基层党组织与服务对象之间的关系，按《意见》要求指出的，需“适应服务对象、服务内容、服务方式的变化和需求，优化组织设置，扩大组织覆盖”。基层党组织要采取调适性的策略来融入不同的服务对象，以适应不同服务对象的治理结构和运行模式，进而强化基层党组织的领导力和影响力。首先，党的基层组织建设必须以“融入”为突破口，使党的要素融入服务对象的内部结构和运行过程，从而能在治理结构、业务过程、发展规划等关键节点上发挥作用，为其发展提供足够的动力支撑和智力保障，使党的领导机制和服务对象的治理机制实现同频共振，将治理、领导与服务有机融合；其次，要把基层党组织建设与服务对象的发展相融合，以依法融入并带动服务对象发展为突破口，以着力解决服务对象反映的迫切需要和现实问题为重点，提供参与性、建设性、支撑性的服务，这样的服务才能更符合实际、更根本、更有效、也更为长久。融入基层的党组织，既要能够协调服务对象内部组织成员的利益，树立权威，使组织成员的个人目标与组织目标保持一致，以维持组织系统的正常运转和健康发展，也要从不同组织发展的内在规律出发，在优化服务对象的资源配置，营造良好的发展环境，激活各种组织要素的潜能等方面发挥实实在在的作用，“以有为换有位”，使党组织成为推动服务对象发展的不可或缺的政治资源与组织资源，成为服务对象的重要内生变量。

(三)以政治功能带动社会功能：组织目标新趋向

政党作为连接国家与社会之间的纽带，一端连着国家，一端连着社会，这种双重角色使政党既具有政治属性，又具有社会属性。但是，政党作为一个政治组织，其政治属性始终是第一位的。《意见》中就特别强调“推动基层党组织在强化服务中更好地发挥领导核心和政治核心作用”。因此，建设基层服务型党组织，就要牢牢把握其基本定位、基本属性和基本功能，进而才能巩固党的执政基础、实现党的执政使命、保持党的本质属性。

但是，政党来源于社会，同样具有社会属性，也要履行社会功能。过去，政党的社会功能往往被忽视了，原因在于在很长一段时间内，二者的边界划分不清，甚至社会领域被国家领域吞没。如今，社会领域的独立与剧变，要求政党融入开放、社会化的领域之中，担负起领导作用，相应地，也就要求从单纯强调政党的政治功能，转向政治功能与社会功能并重。因为，党的领导与执政的逻辑起点和落脚点都是为了一个目标：领导和支持人民群众当家做主。

要实现这样的目标，要从两方面入手。一是要整合服务资源，构建服务格局。不能把基层党组织的服务单纯地理解为利用党组织自身的执政资源为群众服务，党组织还要利用自身的组织优势和影响力，整合各种社会资源参与对群众的服务。必须充分发挥基层党组织服务的杠杆作用，引领、带动并最终撬动社会中各种人、财、物资源服务群众。为此，基层党组织需要完善服务资源统筹机制，加强行业统筹、城乡统筹和区域统筹，从而为提高服务质量，满足群众多元化的利益需求提供保障。二是要提高基层组织和群众自我服务的能力。基层党组织把不同的利益群众整合在党主导的组织中，也使自身成为群众表达意愿、交换意见、提出诉求、参与政治、实现利益的有效平台和工具。在党组织搭建的这个平台上，群众既可以进行资源的交换和共享，也可以进行利益的协商与沟通。在这样的政治实践和民主演练中，可以不断提高基层群众自我管理和自我服务的能力和水平，基层党组织也因此成为人民群众当家做主的引导和保障力量，这也是基层党组织能提供的最根本的、最好的服务。

参考文献：

[1]关于加强基层服务型党组织建设的意见(中办发[2014]号)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/28/c_1110904894.htm，2014-05-28.

[2]马国钧.基层服务型党组织的本质内涵与建设路径[J].思想政治教育研究，2013,(05).

[3]林尚立.中国共产党与国家建设[M].天津：天津人民出版社，2009.

责任编辑：胡芬芳

[收稿日期]2016-03-24

[基金项目]本文系辽宁省行政院校系统2014年度立项课题“目标创新与功能调试：基层服务型党组织建设研究”(xzxykt2014032)的研究成果。

[作者简介]何平(1982—)，女，辽宁本溪人，中共本溪市委党校党史党建教研部讲师。

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1671-2803(2016)02-0072-05