出租车行业改革的法律问题研究——以市场机制倒逼为背景

2016-03-15徐东鑫

黑龙江省政法管理干部学院学报 2016年2期

关键词：行政许可专车出租车

徐东鑫

(南京师范大学法学院，南京 210023)

出租车行业改革的法律问题研究
——以市场机制倒逼为背景

徐东鑫

(南京师范大学法学院，南京 210023)

摘要：专车服务这一新生产关系出现，撬动了出租车行业的利益杠杆。这么多年的行业问题为何能被“专车”扭转局势,问题很简单，社会财富再分配的严重失衡，是“专车”倒逼出租车行业改革的社会根源。但是当前我国法律对于专车的法律规制相对“暧昧”，法律现状引发了学界的思考和热议。通过厘清我国当前对出租车行业的法律规制，进而提出合理的意见和对策，对于规范专车服务市场以及出租车服务行业都有着很大的帮助。

关键词：出租车；专车；行政许可

“专车”一直以来都被冠以“黑车”身份出现在大众视野，但是这一现象随着上海市颁布的行政许可而使得这一状态有所改观。在“互联网+”的时代,创新显得尤为重要，社会现状推动立法也是不可偏废的一个现实。上海市交通委主任孙建平此前表示，上海市对于专车的态度一贯是鼓励创新，但底线是依法合规，司机、车辆、平台都要有所规范。首先，要承认目前确实对专车有需求这个现实；其次，不管用何种方式，专车一定要处于受控状态；再次，现在必须用一种“互联网+”的思维方式，去考虑这种新的业态，而不能一直用传统的方式去考虑，如果上海能把这条路走出来，对全国都是有示范性的。自上海市政府这一行政许可的颁布，我国“专车”行业运营现状已经从无牌经营的“黑车”华丽转身，所以当下的“专车”市场具有实质意义的身份。

一、“专车”发展背景及其性质考量

(一)发展背景

自2012年下半年以来，以“快的打车”和“滴滴打车”为代表的手机打车软件在依靠先进的科技支撑，快捷的网络支付方式，以减少出租车空载率以及降低乘客打车时间的方便打车理念而迅速在全国走俏。据“快的打车”与“滴滴打车”发布的2014年第一季度业绩报告显示，截至3月31日，快的打车已覆盖了全国261个城市，滴滴打车也覆盖了全国178个城市[1]。而在手机打车软件发展了两年多已积累了足够的用户基础上，基于手机打车软件平台的“专车”服务应运而生，以“滴滴打车”平台下的“滴滴专车”以及“快的打车”平台下的“一号专车”最为典型。专车服务在传统手机打车服务基础上更进一步，它是专为高端商务出行人群提供的优质服务产品，主要面向中高端商务约租车群体。专车服务契合了“互联网+”创新思维下社会群体多元化、差异化的服务需求；又与“服务经济”时代所提倡的便捷高效、个性定制等服务理念不谋而合；更是对当前出租车市场资源高效配置的一个有力推动[2]。

(二)营销模式

1.新兴出租车的运营方式

传统的出租车，是指那些经过政府部门批准，取得出租车营运许可证，实施有偿经营出租车业务的客运车辆[3]。而“专车”不同于出租车的营运方式，它是由打车软件公司与出租车公司、劳务输出公司、司机签订“四方协议”后上路的汽车。具体而言，打车软件公司与出租车公司办理挂靠手续后，通过劳务输出公司向打车软件公司派遣“专车”司机向不特定公众提供“专车”服务，打车软件公司的这项“专车”服务实质是汽车租赁与司机招募两种服务。

2.新兴出租车的使用方式

在手机应用上的各类打车软件大同小异，一般都具有乘客注册、显示附近车辆、预约叫车、是否愿意“支付小费”、订单确认、在线支付、用车评价等功能。乘客在需要叫车时随时点击打车软件应用中的“专车”选项，输入起点、终点和用车时间即可预约到附近安装了同类打车软件的“专车”。随着打车软件的更新升级，为便于乘客使用，软件直接通过GPS定位手机持有人的位置，乘客只需要输入目的地即可完成叫车。抢到预约单的“专车”司机会在很快的时间内到达乘客所在的始发地载客上车，到达目的地后乘客完成付款，付款时可以选择在线支付或者现金支付，当选择在线支付时可以用已有的“专车券”抵用金额，最后交易成功。

(三)法律性质厘定

1.法理基础

依据《中华人民共和国道路运输条例》规定，非法营运是指未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的行为。据此，认定“黑车”有两个要件：一是未取得道路运输经营许可；二是从事的必须是经营性运输行为[4]。“专车”的运输行为具有经营性毋庸置疑，关键就在于“专车”在正规的出租车公司办理挂靠手续后是否等同于已取得经营许可。机动车挂靠营运是我国普遍存在的经营方式，法律对此并没有明确定义，一般指个人或者合伙出资购买机动车，经具有运输经营资质的运输企业同意将车辆登记在该企业名下，以该企业的名义从事运输经营的行为。其中出资人称为挂靠人，运输企业称为被挂靠人[5]。不难发现，这里的民事行为究其本质实际是道路运输经营许可的转让行为。虽然道路运输经营许可的转让行为有违我国《行政许可法》第9条的强制性规定：“依法取得的行政许可，除法律法规规定依照法定条件和法定程序可以转让的外，不得转让。”但在司法实践中，挂靠营运因其普遍性并不按照无效民事行为来处理。相比于“黑车”完全没有道路运输经营许可的性质，“专车”不能与“黑车”等同视之。

2.社会负面影响剖析

“黑车”的社会危害性极其严重，主要体现在以下方面：首先，“黑车”因不具有营运资质，既不需要向汽车租赁公司缴纳“份子钱”也不需要缴纳营运税费，故压价竞争、大行其道，破坏了道路交通市场秩序；其次，“黑车”大都车况不堪，司机素质低下，超载超速、违章驾驶也是屡见不鲜，侵蚀了道路交通安全；最后，“黑车”营运手续缺失，使得承运人责任险无法办理，交通意外一旦发生，乘客理赔无望，当事人合法权益无法保障。根据《中华人民共和国道路运输条例》第1条的规定，该法规的立法目的是为了维护道路交通市场秩序、道路交通安全以及道路交通运输各方当事人的合法权益。结合“黑车”的社会危害性不难理解行政部门对“黑车”零容忍的态度与严厉打击的决心。与“黑车”不同的是，“专车”车型丰富，乘客可以按需而定，与之匹配适应的价格，即使大部分“专车”的价格高于出租车，但物有所值，并不存在不正当价格竞争之嫌。此外，专车服务优质，司机礼仪兼备，车内设施齐全，与“黑车”的情况具有天壤之别。通过比较，“专车”作为社会新时期创新发展的产物，虽然成长还不够成熟，但若是将“黑车”冠于“专车”，不免有违客观。

二、行政许可与行政监管现状

当前“专车”监管中更深层次的问题在于，“专车”作为手机打车软件中的一项创新服务，利用互联网的聚合力赋予社会闲置车辆新的活力，整合优化了市场供需资源，受到广泛欢迎,但却冲击了传统交通运输市场秩序，尤其打破了出租车市场的传统壁垒。面对其两面性的效果，单纯“一刀切”式的行政监管无疑不是最佳选择，行政监管与市场作用在“专车”上的博弈，更需考量法律规定、社会发展等综合因素。

(一)政府监管性质辨析

1.行政监管的适度性思考

一般而言，“市场失灵”如自然垄断、信息不对称、暴利等是行政监管的主要原因，同时也包含与“市场失灵”有较高关联度的非经济因素如资源的公正分配、弱势群体的保护、公共安全等。基于这些原因，并以如何限制这些因素为目标，行政监管相应地具有一个水平范围，其中公共事业部门就在其中[6]。出租车汽车服务的准公共产品属性决定了出租车行业属于行政监管的范围，为了保证出租车行业的公益属性，保障有限道路资源的合理使用及公众出行的便利，我国行政主体对出租车行业进行严格的营运权限制，通过行政许可限制发放出租车经营牌照数量的方式控制出租车汽车市场的任意发展，这是基于我国目前人口众多、私家车拥有量大及交通拥堵现象履治难平的现实状况。“专车”服务模式借助互联网的平台不仅能够有效规避信息不对称问题，乘客拥有极高的自主选择权，还能充分激活社会闲置车辆的生命力投入运营，适当缓解交通拥堵状况，通过互联网技术手段能够达到这样的效果，可见市场并未“失灵”，即使这种服务模式存在弊端与不足，在有其他可供选择的手段进行修正时，若仍恣意将“专车”纳入行政监管的水平范围，不免加重了相应市场主体的责任，甚至是对市场主体利益的损害。

2.监管例外性分析

行政监管范围的排除是从反面说明行政监管所囊括的对象。其中，当监管对象所带来的市场风险性足够小，应当排除在监管范围之外。也就是说，市场因其本身的运行规律，市场波动是市场经济正常的表征，在市场自身可以调节的范围内，政府“有形的手”就应当放开。结合“专车”服务模式中四方主体相互之间所涉及的法律关系：打车软件公司与出租车公司之间的挂靠关系，劳务输出公司与打车软件公司的劳务派遣关系，“专车”司机与打车软件公司之间的劳务关系，打车软件公司与乘客之间的汽车租赁关系，不难发现，其中多种法律关系均属于民商事法律关系范畴，且纵观整个“专车”服务模式，其为社会提供了更便捷、更迅速的服务，是符合商事交易便捷原则的[7]。此外，北京市政府2012年5月1日正式实施的《北京市汽车租赁管理办法》中规定了“汽车租赁不得配备驾驶人员”，即不允许代驾租车，认为代驾租车不同于自驾租车财产租赁的性质,其实质上是客运经营行为，属于出租车行业范畴，而“专车”模式中乘客租赁汽车后再招募的司机刚好是“专车”的车主，虽然有绕开行政规章制度规定、规避法律风险之嫌，但是置于社会市场经济创新发展的大背景之下，并不能排除其仍处于市场主体可以自由协商解决的领域。综上，适用民事法律规范来调整“专车”市场中各类法律关系更为恰当，若僵化地对其行政监管，纳入行政监管范围，则是因噎废食地扼杀新技术、新领域的生命力。

(二)绝对化的监管带来的市场负面影响

1.法律规制混乱造成行政执法困难

在法治国家里，必须突出强调行政法定原则，强调任何行政权必须为法律所设定，由法定的行政主体以法律为依据行使，包括行政权力的实体规则和行政权力运行的程序规则。在“专车”市场出现一系列问题时，各地政府行政监管急功近利但却忽视了法律授权的前提，导致监管的法律依据缺位进而影响行政监管的合法性。由于“专车”服务涉及了互联网、出租车市场线上线下两个领域，而我国对其交叉监管的立法尚未成形，全国统一适用的可以作为行政监管的法律依据更是无从谈起。“互联网+”的时代，很多新的商业模式可能在一夜之间就涌现出来，技术的快速发展与法律的严重滞后性这一矛盾更加突出。面对这样的矛盾，在相关法律法规未完善之时，可以通过互联网技术规范、以及一些非正式规则、惯例进行管理，依靠互联网自身强大的调节能力进行规制与约束[8]。在严格的行政法定原则面前，僵化地进行行政监管只会陷入行政法定的困境。

2.法律规制对象抱团导致市场垄断

“专车”平台的叫车、约车功能与电召平台的功能同一，但是高效的约车效率以及广泛的市场认可度使其更胜一筹。作为打车软件公司基于其独立的民事主体地位与电召平台合作与否的权利，是民商事法律关系意思自治、契约自由的体现。根据有关报道，一些地区的交通管理部门以监管的名义要求打车软件公司与官方研发运营的统一电召平台合作，这样才能得到行政机关的绿灯，否则就面临着“置社会责任于不顾”而被叫停禁用的风险。这就演化成了行政机关动用行政力量对“专车”市场准入的限制。与此同时，各地行政机关建立统一电召服务平台，甚至大量的官方打车软件应运而生，监管主体以市场准入的监管方式将本应处于平等地位的市场主体偏向性地倾斜到自身控制范围之内，这种监管方式限制了打车软件与电召平台的同类产品竞争，违反了《反垄断法》和《反不正当竞争法》的相关规定，与民争利的同时带有行政垄断的色彩[9]。

3.行政监管的经济效益分析

行政监管在为社会带来一定收益的同时也并非没有成本。对行政监管运行成本的“其中一种基础解释是，政府监管机构(管制者)与被管制企业的目标之间存在高度的不一致性”[10]。被管制企业的目标是追求利润最大化，而管制者的目标是追求公共利益最大化，监管者在行政监管的同时必然面对被管制企业为追求利益而隐藏信息，从而不得不付出行政监管成本上升的代价。具体到“专车”监管中，各地监管方式不一，不同的主管部门如交通管理部门、工业和信息化管理部门乃至网络安全部门针对“专车”分割管理，态度不一，监管权力重叠，又缺乏横向协调，权力之间的相互掣肘增加了监管成本，阻碍了监管的高效性。行使行政监管权的同时并没有设置适当的救济渠道，对“专车”市场并没有发挥“有形之手”调控作用，致使监管权力失灵，监管措施未能发挥切实有效的效果，甚至出现了行政垄断等违法行为给“专车”市场带来严重危害,浪费了监管成本却未收到预期的监管收益，反而引发了市场主体对行政监管主体更大的质疑。

三、出租车行业法律规制现状评析

(一)行政许可权下放对市场和政府的双重影响

如前文所述，自“专车”第一案出现之后，社会各界对此的关注已经达到顶点，理论界和管理者以及“专车”经营者对此的讨论日趋激烈。与此同时，上海市政府颁发的第一张“专车”合法化的牌照再次引发社会各界的讨论。讨论的焦点在于一方面政府的行政行为是否能够足以应对当下的混乱市场；另一方面是审批权下放到地方政府将对市场产生怎样的影响。

(二)出租车与专车区别对待是否可行

以上海市政府对“专车”发放第一张车牌为例，其设立行政许可的门槛无疑增加了“专车”服务的门槛。上海市政府的这一举措首先是规范市场的秩序，为打车创造了相对安全的环境，为保障打车人的生命安全奠定了基石。但是另一方面，这种提高市场准入门槛的行为也带来一些负面的影响。

“专车”服务需要法律规制是毫无疑问，但是差异化的规制将对出租车行业和“专车”服务行业造成不公。因此平衡各方利益，防止利益分化才是立法者应该重视的领域。

笔者认为，审批权下放到地方政府的做法具有可行性。原因在于，首先,其具有示范和试点的作用。以上海市政府的行政许可为例，在地方开展试点工作，便于监管工作的展开。就立法法的角度而言，地方政府的行政许可只对其辖区内产生效力，所以，可以对实施结果实时跟进，便于监督管理。其次，从全国人大立法成本考虑，如果现在直接由全国人大进行立法弊端在于立法成本太大，而且关键在于现在市场并不能特别明确显示出法律应该规制的角度和方向。再次，从依法治国的角度出发，审批权下放并不代表地方政府可以肆意妄为，依然处于监督之下，不会给市场的规制产生不良影响。

综上，我国目前的试点方案以上海市为首，逐步扩展至全国，既是给社会带来便利，也为社会矛盾的缓和带来了福音。

参考文献:

[1]张司南.滴滴快的一季度战绩：滴滴用户过亿、快的订单量胜出[EB/OL].中国新闻网，http://finance.chinanews.com/it/2014/04-04/6029759.shtml，2015-11-27.

[2]葛燕.“专车”模式之喜与忧[J].浙江经济，2015，(6)．

[3]曾繁华，程金亮，陈曦.城市出租车经营权市场产权分析[J].中南财经政法大学学报，2011，(5).

[4]雷孟林.“黑车”认定分析[J].交通企业管理，2009，(4)．

[5]张新宝，解娜娜.“机动车一方”：道路交通事故赔偿义务人解析[J].法学家，2008，(6)．

[6]刘新少.公法视域内行政监管范围的三维考察[J].中南大学学报(社会科学版)，2011，(2).

[7]许高峰.专车正遭遇法律壁垒[J].信息化建设，2015，(2)．

[8]张平.互联网法律规制的若干问题探讨[J].知识产权，2012，(8)．

[9]马钰朋.强制收编打车软件小心权利越位[EB/OL].法制日报，http://www.chinanews.com/fz/2014/03-21/5978309.shtml，2014-03-21.

[10]王俊豪.政府管制经济学导论——基本理论及其在政府管制实践中的应用[M].北京：商务印书馆，2001：21.