论现代政府内涵

李 辉，田鹏飞

(1.中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080； 2.绥棱县人民政府，黑龙江 绥棱 152200)



论现代政府内涵

李 辉，田鹏飞

(1.中共黑龙江省委党校，哈尔滨 150080； 2.绥棱县人民政府，黑龙江 绥棱 152200)

作为被管理方的公民，可能终其一生不会同立法权和司法权打交道，但是却不得不同行政权打交道，因为国家所有的政策及法规都是由行政权行使并实现的。正是基于行政权鲜明的特征，世界各国从未停止过对现代政府内涵的积极探索与追求。现代政府是民主的政府、法治的政府、阳光的政府、权力受限的政府，更应该是服务型政府和廉洁的政府。

现代政府；民主；法治；廉洁

随着民主和法治的进一步发展，公民对政府的要求也愈来愈高，现代政府的内涵也相应发生了变化，甚至是转折。

一、现代政府是民主的政府

民主一词在中国最早出自《尚书·咸有一德》，“后非民罔使，民非后罔事，无自广以狭人。匹夫匹妇不获，自尽民主罔与成厥功”。民主在古代希腊是指人民的统治(government by the people)，民主的精髓就是人民主权原则。美国第十六任总统林肯提出的著名的“民有、民治、民享”就是对人民主权原则的高度概括和总结。民主概念的提出是为了防止在统治阶级内部出现专制和独裁，目的是约束统治者的权力，防止国家权力被少数人垄断，从而出现少数人暴政问题。美国学者约翰斯顿认为，腐败和民主之间存在着直接的因果关系，不民主就会导致腐败，加强民主就会消灭腐败，所以必须进行“深度民主”[1]。如果民主被破坏，腐败就会发生，所以为了消灭腐败，就必须实现民主。国家的一切权力都来自于人民，政府的各项权力同样为人民所赋予。如果政府从事了违反宪法和法律的事情，就构成越权和违法。人民和政府的关系是主仆关系，政府代表人民行使国家权力，必须受人民的监督，政府一切活动之宗旨和目标就是为人民谋福利，而不是为自己或者是哪个政党服务。民主政府应该由普选产生，选举是不被干涉和操控的，要反映选民的真实意志。选举产生的政府首先要具有控制被管理者的能力，然后还要有管控好自己的能力。社会主义民主建设的关键，是加强和改善党的领导。

国家权力的结构必须是分权且制衡的，以防止权力过于集中而导致垄断和腐败。人民应该充分的享有知情权、议政权、监督权，以确保国家权力始终掌握在人民手里。除涉及国家必要的经济、军事、安全等领域的秘密事项之外，人民有权了解国家的一切政治、经济、文化、环境事项，了解国家的发展状况，了解国家法律和政策出台的全过程。民主政府的主要义务就是保护公民的基本人权，使所有公民在法律面前人人平等，保护公民依据宪法和法律广泛地参与国家政治、经济、文化、社会、生态、党建的活动。民主是现代政府的内核，是现代政府治理的关键环节。自从中国共产党建党以来，我党始终把发扬和践行党内民主、党际民主、人民民主放在执政的首位来抓。毛泽东主席1949年10月1日在天安门城楼上向全世界庄严地宣布，“中华人民共和国中央人民政府”成立了。中国政府是人民的政府，是为人民服务、对人民负责，保障民主的政府。特别是党的十八届三中全会以来， 紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的政治体制改革已经成为各级政府的主要改革任务之一。

二、现代政府是法治的政府

法治是现代政府的基本手段。《晏子春秋·谏上九》：“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。”《淮南子·氾论训》：“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”要建设法治政府，首先必须了解法治政府的内涵。简单地说，法治政府就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。

法治内容有两部分，即形式上的法治和实质上的法治，是两者的有机统一体。形式上的法治，强调“依法治国”、依法执政、依法行政、“依法办事”的治国方式、制度形成及其运行机制；实质上的法治，强调“法律至上”、“法律主义”、“权力制约”、“权利保障”的精神和追求。法治至少应该体现以下内容：国家要制定以宪法为核心的完备的法律体系，这些法律制度必须充分体现出现代宪法至上的理念；任何国家机关、社会团体、政权组织都必须在宪法和法律范围内活动，任何组织和个人都没有凌驾于宪法和法律之上的特权；宪法和法律必须依据严格的立法程序制定并加以实施，这一过程必须充分体现人民民主和保障人权；法律面前人人平等，无论对任何人、任何事，法律的保护和惩罚都是一致的；实现司法独立，确保法官依法独立办案，以实现司法的权威。法治的实质是构建合理可行的秩序，一个政府，既是秩序的建立者、实施者，更应该是秩序的遵循者、保护者，政府崇尚秩序比公民崇尚秩序更关键。为了适应现代社会政治、经济、法律、文化的快速发展和变化的趋势，政府行政职能必须作出适当的调整，它必须适应中国改革之需要，在依法决策、科学决策、民主决策上下功夫。既能反映出政府的效率，又能最大程度体现人民意志。行政机关与行政相对人之间是管理与被管理的关系，按照中国现行法律体系的制度安排，行政机关自身拥有较多的立法权限，包括国务院的行政法规、国务院各部委的部门规章、省、自治区、直辖市的地方政府规章；同时中国行政机关又要承担80%的宪法和法律具体内容的实际执行，所以，政府的法治化水平必须要高。政府并不是社会财富的直接创造者，政府之所以可以正常运转和履行管理社会的职能是因为纳税人赋税的支撑。国家公职人员的工资、福利同样来源于国家财政，从这一点上看纳税人是国家公职人员的“衣食父母”。所以，政府机关公职人员尽最大努力去为人民服务，积极回应、落实人民的利益诉求，夙夜在公、廉洁自律，完全是国家公职人员的分内之事。法治政府的权力与义务同时并存，集透明政府、有限政府、诚信政府、责任政府、为民政府于一身，用法律加以固定即为法治政府。重大决策听证制度、重要事项公示制度、重点工作通报制度、政务信息查询制度、重要程序遵循制度都应成为法治政府的目标追求。

三、现代政府是阳光的政府

“阳光”就意味着透明，做“玻璃缸里的金鱼”是现代法治政府的目标追求，也是现代法治政府诚实守信的应有形象。作为阳光政府，必须在以下几个环节做到公开透明： 第一，政府体系构成的公开。所谓政府体系构成，主要是指政府作为一个独立的社会组织，其机构设置、成员组成、内部工作流程等。政府体系构成的公开透明则包括：设置哪些政府机构、设置政府机构的程序和依据、设置政府机构的过程、哪些人录用为政府机构的成员、录用的规则和程序、录用的过程、录用的结果以及政府机构的内部工作流程等。对于这些方面，公民都有权了解、适当参与并进行相应的监督，例如，政府机构设置的是否科学合理、录用的工作人员是否合乎标准等。 另外，除了这些必须向公众公开的部分以外，还有一些纯粹属于政府机构内部的信息，涉及的是政府机关内部的人事规则与制度，这些信息一般与公共利益无关，因此，不适宜向全体公众公开。但是，这些信息必须向政府机构内部的工作人员公开。 第二，政府运作过程的公开。按照公开透明的方式设置好了政府机构组织以后，政府就要履行其相应的公共管理职责。政府履行应有的公共管理职责的过程也应该是公开透明的。其中包括政府作决策的程序、决策的依据、决策过程、决策的结果以及办事的规章制度、程序、依据以及政府在运作过程中所发生费用的预算、决算等情况。凡是涉及政府运作过程中的相关信息都应该公开透明，而且决策的过程还应该接受公众的参与和监督。第三，政府运作结果的公开。政府运作结果的公开主要是指政府在履行其相应职责时所产生的相应的结果都应该公开，其中包括政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的相关信息，涵盖政府决策与执行的所有信息、会议活动、文件资料等。第四，对于政府运作结果的评议要公开透明。凡是由政府运作产生的结果，都应交给公众进行公开透明的评议，接受公众的监督,更重要的是，如果公众对政府运作的某些结果表示不满意时，应该有相应的程序和途径予以补救和纠正。

政府信息公开是一种有效的反腐方式已经被多数国家认同并使用。据有关统计数据显示，目前世界已经制定政府信息公开制度的国家有68个，其中美国、日本、韩国较为突出。美国的政府信息公开制度是由《信息自由法案》、《联邦咨询委员会法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等一系列单行法律文本链接而成的。与中国的《政府信息公开条例》一样，以公开为常态，不公开为特例予以推行。日本则通过《信息公开法》向社会公开应予公开的政府事项。韩国《信息公开法》向社会公开由政府掌管的相关资料信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日正式实施。条例规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和其他法律法规禁止公开的信息外，原则上其他政府信息都要公开。如果公权运行不透明，就会造成权力拥有者和权力监督者之间的信息不对称，如果监督者无法获取监督所必须的信息就很难保证监督是准确或有效的。只有将公权和其使用者置于透明的监督状态之下，才能保证监督权的准确行使，我们才可能像看玻璃缸的金鱼一样去观看政府的所有行为。

四、现代政府是权力受限的政府

在以往的制度设计中，公权力广泛地强势介入到社会生活各个领域之中，而且权力行使的最后结果往往是公权日益集中在少数人手中。既然权力对经济活动处于广泛干预的状态，那么为获取更大的经济效益，不同的利益群体会穷尽各种手段来对公权集中使用者进行权力攻关，争取在稀缺资源的分配上有利于自己。表面上看这对效率是有益的，但是它践踏了民主。且基于非法律性客观性的判断而作出的资源再分配，在缺乏有效的内部监督和外部监督的情况下，错误是难以避免的。所以，政府不能无所不能、无所不管，所谓“不以规矩何以成方圆”，因此，必须不断规范政府行为。权力不受制约，必然会导致腐败，有绝对的权力就会导致绝对的腐败，这既是规律也是教训。政府的权力必须受到制约，政府的权力来源于宪法和法律的授权，宪法和法律则是执政党意志和人民意志的高度凝聚和体现。这种授权使政府行使公权有了合法的依据，同时它也限制了政府的权力只能在授权的范围内行使，否则就是越权，而越权是无效的行为，是要被追究责任的。公民通过自己法定的选举权、罢免权、参政权、议政权、监督权、申诉控告权来展开对政府公权的制约和监督，形式灵活、渠道多样。十八届三中全会《决定》提出了“加快转变政府职能，减少行政审批、实行简政放权、加强宏观管理和改善公共服务”，这对推进国家治理体系和治理能力现代化，建设法治政府和服务型政府具有重要意义。我们要以十八届三中全会《决定》为契机，“进一步简政放权，深化行政审批制度，形成科学有效的权力制约和协调机制，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”，在改革和创新中弘扬政府公信力，最终实现建设法治政府的目标。

国务院2013年取消和下放了416项审批权限，2014年国务院又下放了200多项行政审批权，347项行政事业性收费项目或被取消或被免征，上海自贸区正式开始运营以后，“负面清单”也开始了在中国大地的首秀。一站式公共行政服务体系铺开，政府行为有了红线，权力有了边界。《中华人民共和国宪法》15次提到“民主”，美国第十六任总统林肯发表过著名的“民有、民治、民享”论，“民有”意味着人民拥有政府的所有权；“民治”意味着人民要积极主动治理政府；“民享”意味着人民要享受政府的服务。公务员是人民以其缴纳的税款来供养的社会精英团队，既然接受了人民的一纸契约，也就必须履行契约的内容，就是一切来源于人民，一切为了人民。如果对于这批社会精英，我们没有足够的力量和制度去对抗他们手中的公权，势必会导致权力垄断、风气败坏、腐败盛行。所以要建立一套行之有效的监管制度，以确保国家和政府权力始终在人民手里，国际上普遍采用的官员财产公示制度就是其中的主要手段之一。

五、现代政府是服务型政府

改革开放以来，中国政府一直扮演着发展型政府的角色，这也是中国具体的国情决定的。发展作为第一要务，它能提高人民的生活水平、促进人权体系建设、强化社会道德提升、加快两个百年目标的实现。我国的医疗状况改善、贫困人口减少、残疾人权益维护、国际地位提升都有赖于发展型政府的努力。发展是以政府主导的，在这一过程中，政府首先是管理者，然后才是服务方。党的十八大以后，我们提出政府的功能定位应从管理走向治理，一字之差，道出今后政府首先是服务者，然后才是管理者。政府的服务者身份是由政府权力本源决定的，既然政府权力来源于人民授权，它自然要为人民服务。服务型政府要创新公共供给服务机制，提高公共供给服务效率，按需提供服务，以推进社会治理体系和治理能力现代化。我们之所以要转变政府的治理模式，根本性原因是旧的治理模式已经满足不了法治语境下公众的期待和诉求。随着改革的深入，呈现的问题也愈加复杂、多元。权力过分集中导致的唯我独尊之官僚作风，贫富加剧造成的社会舆论碎片化和阶层的固化等等问题相互交织缠绕。在短期之内想通过小范围的修修补补来解决问题已经是不可能了，所以我们需要一场深层次的变革，那就是转变政府职能，充分发挥服务型政府的本质优势，以期为系统性改革提供支持。

六、现代政府是廉洁的政府

廉洁是现代政府的应有之义，廉洁政府首先要求公职人员必须廉洁。十八大召开前后，习近平总书记先后提出了“老虎苍蝇一起打”、“把权力关进制度的笼子里”，随后中央出台了“八项规定”、“六项禁令”，提出严查“四风”问题，强化“三公”管理。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定提出：“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”公务员是受全体人民的委托来管理国家和社会各种公共事务的，其权力和职责的本源来源于人民的授权，双方形成了一种社会契约行为。公共权力的来源和基础是公民权利，只有恰当地配置这两种权力，才能有效地限制、控制公权的滥用。也就是说，当政府逾越公权的法定界限，滥用权力或者从事某些不正当行为时，公民拥有的权利可以保证公民进行必要的积极的反抗，从而迫使政府改变其不法行为。丹麦1955年的监督专员制度、调查官制度、2007年的《地方政府法》修正案以及2009年的《透明制度》法案在充分保障公职人员合法权利的同时，最大限度地遏制了腐败行为，这也是丹麦成为世界廉政指数较高国家的根基所在。

政府对社会行为具有引领性和示范性，所以深入领会现代政府的内涵对所有社会公民而言至关重要，一个法治的、为民的、廉洁的的政府一定有能力将这个国家引向光明的发展之路。

[1][美]迈克尔·约翰斯顿.腐败症候群：财富、权力和民主[M].袁建华,译.上海：上海人民出版社，2009：4.

[责任编辑:郑 男]

2016-08-12

国家社会科学基金项目“领导干部财产公示制度构建依据及对策研究”的阶段性研究成果(13BZZ047)

李辉(1972-)，女，吉林永吉人，教授；田鹏飞(1973-)，男，黑龙江桦川人，中共绥棱县委副书记。

D911.1

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1008-7966(2016)06-0007-03