论地方各级人大常委会有效监督政府专项工作——以江苏省各级人大常委会监督实效为研究对象

曾凡证

(南京审计大学 法学院，南京 211815)



论地方各级人大常委会有效监督政府专项工作
——以江苏省各级人大常委会监督实效为研究对象

曾凡证

(南京审计大学 法学院，南京 211815)

地方各级常委会对政府专项工作的有效监督的重要形式。主要体现在听取和审议“一府两院”专项工作报告，如何在新时期增强地方各级人大常委会的监督实效，是当前亟待思考的议题，我们要认真思考影响人大审议政府工作报告的效用因素，处理好地方各级人大常委会和政府之间的关系，使地方各级人大实施对政府的有效监督，确保地方人大监督权的有效实施。通过增加人大常委会监督的刚性、加大监督的公开力度、完善人大监督程序从而实现有效监督。

地方人大常委会；有效监督；政府专项工作

众所周知，权力是一把“双刃剑”，运用得当则会政治清明、国富民强；运用不当则会导致政治腐败、国弱民贫，在人类社会实践的进程中，人们探寻到约束权力的利器——法治，唯有依法治国，才能将权力控制于制度的樊笼之中，并在以监督为核心的法治体系中，可以为法治建设提供有力的保障。由此，我国也建构了以人大监督为核心的监督体系，然而，在实践监督过程中，却存在权力滥用和腐败的问题，人大监督并没有充分发挥出其核心的功效，因此，要唤醒人大监督的活力，将国家权力机关置于人民的监督之下，从而充分发挥出人大常委会的监督功效。

一、地方各级人大常委会监督权综述

我国历来重视对国家权力的监督，并建构了以人大监督为核心的社会主义监督体系，这些监督表现出多层次、多渠道性，主要包括有：执政党监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督，这些监督体系具有鲜明的社会主义特色，在不断地加以完善，在这些监督渠道之中，人大监督处于核心地位，它的实质是人民主权原则的具体化和实践化，是民主集中制式的权力监督机制，侧重的是用权利制约权力，人大常委会的权利直接来源于人民，无疑是最高的权威性，当人民当家做主的权利上升为国家权力的时候，人大常委会的监督作用应当体现出其最高的权威性作用和意义，它代表和维护人民的根本利益和意志。

地方人大监督有地方各级人大监督和县级以上地方各级人大常委会监督，其本质都是国家权力机关的监督，地方各级人大对“一府两院”的监督不可能是全过程、全方位的监督，而是重点监督，而地方各级人大常委会对“一府两院”的监督是日常的工作监督，是经常性的监督，因而，需要对地方各级人大常委会监督给予足够的重视，“使之成为我国地方人大监督的着陆点”[1]。

二、江苏省各级人大常委会监督政府专项工作的现状

以江苏省人大常委会为例，在我国改革开放的进程中，江苏省地方人大常委会坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持依法治国，以江苏省的工作大局为着眼点，重点履行立法、监督、重大事项决定、人事任免等职责，在近些年的工作中，加强江苏省的地方立法工作，推行与“两个率先”相匹配的地方性法规，编制好江苏省2013—2017年的立法规划，并拟定和修改了14件法规，对农村集体资产管理条例的18件法规案，进行了立法调研，极大地提升了立法的前瞻性和科学性。同时，还强化江苏省地方人大常委会的监督工作，听取和审议“一府两院”的专项工作报告，包括听取和审议省政府的全民健身工作情况、“六五”普法工作、农产品质量安全工作、社会保险基金管理工作、出入境旅游工作、司法责任制改革工作、刑罚执行法律监督工作、国有企业发展和国有资产监管工作、新型省份建设工作、“走出去”战略情况等，结合审议组织了2次专题询问，对物业管理条例等法律法规实施情况，开展了4次执法检查，听取和审议计划、预算、审计方面的5项报告。在实践过程中，江苏省地方人大常委会更加注重对民生工作的监督和生态文明建设的监督，听取和审议了2015年省级财政决算草案和2016年上半年预算执行情况报告和审计报告，力求建设“法治江苏”，建设“强富美高”的新江苏做出贡献。

三、地方各级人大常委会监督政府专项工作的问题思考

在改革开放进程中，我国地方各级人大常委会的监督工作正在不断制度化、规范化和程序化，有力地推进了我国民主法治的进程，然而，在实践过程中显现出权力秩序中的脱序现象，在实际运行过程中还与人民不断发展的权利要求不相适应，需要思考和完善。

1.地方各级人大常委会监督政府专项工作不够突出。地方各级人大常委会监督政府的专项工作中，要进行重点监督，尤其对于民众关心的热点问题，进行重点而明确的监督，这其中隐含有多方面的原因：(1)我国的直接选举和间接选举结合的选举制度，层次太多，存在沟通不畅的问题，地方各级人大代表不能准确选取民众关心的热点问题进行监督，也无法回应选民的诉求，这种多层次的间接选举，弱化了代表与选民之间的责任关系。(2)我国的兼职代表制，使得地方人大代表难于集中精力进行政府监督工作，这就难免使地方人大常委会的监督工作流于形式。(3)我国人大的权威性还没有全面树立，存在对国家公权力部门不敢大胆监督的现象，这也有体制和机构设置等方面的原因。

2.专项工作监督的制度体系还有待完善。在我国的《监督法》中，对于人大常委会听取和审议政府专项工作报告，做了明确而详细的规定，然而，这仅是宏观层面的、原则性的规范，在具体实施过程中还不够明确，可操作性不强，与一些地方的实际情况还有较大的差距，难以形成合理、有效的运转体系，还需要进一步完善。

3.专项工作监督的议题审议还欠缺合理性。在我国的《监督法》之中，关于议题审议的方向和途径都做了规定，然而，还存在一些欠缺合理性的问题。这些主要表现为：(1)普及性的议题较多，而实质针对性的议题较少。在地方各级人大常委会监督政府专项工作的过程中，集中于对常规性的议题如：地方经济发展规划、财政预算等，而一些主动性的、有针对性的议题较少，这在一定程度上影响了人大监督的效能。(2)议题确定过程透明度不高。在地方人大常委会监督政府专项工作的议题中，代表和民众较难参与，在议题确定形成过程中，一般的常委会组成人员也只有在主任会议正式通知后，才能获知内容，这就使议题确定的民意基础缺乏，与人大监督工作公开、透明的方向不符。

4.专项工作监督的审前调研深入度不足。地方各级人大常委会监督政府专项工作之前，需要进行充分而全面的视察调查研究工作，这是听取和审议政府专项工作的前提，但是，在我国的《监督法》之中，并没有将听取和审议政府专项工作报告前的调研视察工作，列为必要的程序，而是用“可以”加以表达，可想而知，人大常委会对政府专项工作监督的审前调研是明确不足的，而且在《监督法》的“可以”表述引导下，地方人大常委会的组织视察或调研工作，往往是“走马观花”，并没有深入、全面、细致地进行审前调研工作，这就使专项工作监督工作缺乏必要的深入了解和认识，“对问题的查找也不确定，整改的措施缺乏针对性，难以提高专项工作监督的质量和实效”[2]。

5.人大常委会监督政府专项工作的力度不足。人大对政府专项工作的监督权必须要有足够的“刚性”，要在有必要的法律制裁手段的约束下，树立人大的权威性和地位，“这些‘刚性’的监督权有质询、罢免、撤职、免职、撤销等”[3]，然而，在实际监督过程中，人大常委会对政府专项工作的监督偏软，通常只采用一些听取汇报、询问、视察、检查等，而较少采用硬性的监督手段，如：质询、罢免等，这就使人大常委会对政府专项工作的监督显出“雷声大雨点小”的状况。

6.人大监督政府专项工作的落实细化度不足。人大常委会对政府专项工作的监督最终还是要落实到实处，如果审议的意见只是一纸空文，没有具体的落实，则会影响到人大常委会的权威地位，一些地方人大常委会在审议工作中，侧重于对审议报告的听取，而没有注重对审议意见的跟踪落实，对于没有切实审议意见的部门或个人也没有约束机制和对应的处理办法，人大常委会的监督工作有待强化和细化，真正起到监督和推动“一府两院”工作的功能。

四、地方各级人大常委会有效监督政府专项工作的举措

1.提高对地方人大常委会监督权的认识。国家公权力部门长期以来对于地方人大的监督权缺乏正确的认识，包括人大常委会监督权的性质、地位、作用等，这种认识上的误区导致地方人大监督权陷入困境，为了使地方人大常委会有效监督政府专项工作，要从几个方面加强对人大常委会监督权的认识。首先，要提高地方人大工作者自身的认识。要从地方人大工作者自身加强对监督权的认识，要意识到监督权既是一种职责更是一种义务，要对地方人大监督权的性质、地位和作用有充分、正确的认识，不能认为对政府的监督就是不要党的领导，是给国家机关“找麻烦”，因而，对问题不敢认真查处，使监督权流于形式，要意识到人大对政府的监督不仅是一种法定权力，还是一种法定责任，如果履行不好则是对人民的失职。其次，要提高国家公权力部门对地方人大监督权的认识。地方人大监督权实施的主要监督对象是“一府两院”，然而，在我国的权力运作的“双轨制”制度之下，地方人大对同级地方“一府两院”的监督权显得困难重重，其中地方“一府两院”领导对于地方人大监督权的认识水平成为了一个关键性的因素，要让地方同级“一府两院”意识到人大的监督不仅是一种督促，还是一种支持，就会理解和配合地方人大常委会的监督工作，保证人大常委会监督权的充分、全面行使。最后，要提高社会民众对地方人大常委会监督权的认识。社会民众的支持是地方人大常委会监督权行使的民意基石，只有在社会民众的正确理解和支持下，地方人大常委会才能产生积极、有作为的监督行为[4]。

2.完善地方各级人大常委会的审议程序。在我国《监督法》的精神引领下，江苏省各级人大常委会认真总结实践经验，根据江苏省经济社会发展的实际情况，拟定和编制了江苏省各级人大常委会的政府专项工作监督计划，并对江苏省专项工作的具体问题进行明确和细化，完善了相关的配套制度，并侧重于对专项工作审议议题的选择和确定、“健全审议督办机制等内容，进一步完善江苏省人大监督审议的规范性和科学性”[5]。

3.科学合理地筹划人大常委会监督政府专项工作的审议议题。对于地方各级人大常委会对政府专项工作的议题选择，可以提高人大监督的质量和水平，也对“一府两院”的工作是一大促进。为此，需要科学合理地筹划、安排专项工作的审议议题，提高人大监督的有效性。

首先，要坚持以大局为重的服务理念。在地方各级人大常委会听取和审议政府专项工作报告的过程中，人大常委会要坚持以党为中心的大局意识，要围绕党委的中心工作，使审议议题与“一府两院”着力推进的重大项目相契合，要关注社会改革稳定大局、关注社会热点和难点问题，要使议题与社会民众的意愿和要求相一致。其次，地方各级人大常委会对政府专项工作的监督要体现出先进性的观念，除了对常规性和程序性的审议议题进行监督之外，还要用与时俱进的观点，对全局的、长远的社会民生的问题进行议题选择，从而增强专项工作审议监督的实效性，并在社会上强化其监督影响和效果。再次，要夯实民意基础，实施开门选题。要让人大常委会组成人员和人大代表参与到议题的确定之中，集思广益，可以采用各种形式如：给人大代表致电、征求意见函等，还可以利用人大网站对民众的意见进行收集，实现开门选题，让公众通过投票的方式，选取议题，将普遍认可度较高的议题拟定为正式议题，提交主任会议进行讨论、决定，从而有力推动社会的有序、长效发展。

4.做好审议调研的基础工作。做好日常调研工作。地方各级人大常委会要进行深入细致的调查研究，在听取和审议政府专项工作报告的常规工作中，逐渐积累和深化，从自己的角度，调查“一府两院”中存在的问题，分析社会民生热点问题背后的原因，并积极探索解决民生问题的路径，在与基层相接触的深入调研工作中，“注重广泛性和针对性，防止以偏概全的片面认知”[6]。

做好会前调研工作。地方各级人大常委会要依照年度审议计划，做好深入而广泛的会前调研工作，要成立调查小组，拟定详细而全面的调研方案，在主题明确的前提下，突出调研的重点和实效性，可以采用座谈讨论、走访、现场察看、听取汇报、问卷调查、热线电话等方式，认真开展调研，在准确、深入的会前调研基础上，生成高质量的调研报告，提供地方人大常委会审议的重要依据。

5.增加地方各级人大常委会监督政府专项工作的审议力度。引入重大议题的审议辩论程序。在地方各级人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的工作中，要不断创新监督理论和制度，要在审议调研的基础上，引入重大议题的审议辩论程序，通过辩论程序，可以使不同的意见相互交锋，更为深刻地对工作报告的内容进行认识，可以深入地阐明观点和揭示问题的本质，减少监督过程中的“走过场”形式，尤其是在争议较大、社会交流度较高的议题，可以专门设置辩论环节，就审议报告相关的主题进行辩论发言，确保辩论程序的依法、公正、合理、有序。

完善“票决制”体系。针对地方人大常委会对政府专项工作监督的“偏软”现象，可以建立和完善“票决制”，在听取和审议“一府两院”专项工作报告之中，用无记名投票表决的形式，进行满意度的测评，它可以克服人大对政府监督的形式化，增强监督的“刚性”，具体推广实践包括：(1)完善地方人大常委会对政府专项工作报告实施票决的制度，以体现出“票决”制度的权威性和法定性地位。(2)对“票决”制的表决程序加以规范化。为了增强程序的公正、公平性，可以采用无记名投票的方式，实施实时计票、当场表决。(3)对于投票表决的结果要合理。为了增强投票制度的有效性，应当只设置“满意”和“不满意”两项，对于“满意”票数没有50%的即为不通过，要进行补充报告或重新报告，如果补充报告仍旧没有通过，人大常委会要采用询问、质询、提请罢免责任人等形式，进行监督。对于超过50%的“满意”票数，要做好审议意见的反馈和落实，丰富监督的手段，限定监督的时间，达到令人满意的监督效果。

增强审议工作的透明公开度。人大常委会的监督工作要坚持监督公开的原则，充分利用人大网站、杂志，进行审议的公开，还可以邀请公民旁听会议，实施审前公开、审中公开和审后公开，提升专项工作监督的透明度和责任感。

五、结语

综上所述，地方各级人大常委会要做好监督权的行使工作，要在监督过程中体现出民意基础，保证公民与人大常委会的互动，要增强和完善人大常委会监督政府专项工作的体制，提升人大常委会监督的权威性，并构建细致的法律责任系统，强化人大常委会对政府专项工作监督的“刚性”，要提升监督的效力，应当事事进行表决，决议不通过的，还应当启动其他监督程序如：询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等，从而体现出人大常委会监督的实效性。

[1]高春杰.地方人大常委会职权研究[D].济南：山东大学，2013.

[2]王雪锋.使命如山——襄樊市人大常委会专项工作评议纪实[J].楚天主人，2010，(3).

[3]张红民.地方人大常委会质询监督职能完善研究[D].长沙：中南大学，2011.

[4]刘伟.地方人大常委会研究:总结与反思——以近五年来的相关论文为综述对象[J].中共宁波市委党校学报，2010，(4).

[5]张真理，于雯雯.地方人大常委会立法的体制与机制问题研究[J].北京社会科学，2014，(3).

[6]陈旷.地方人大常委会组织的调研工作存在的问题与对策研究[D].长沙：中南大学，2011.

[责任编辑:郑 男]

2016-08-12

江苏省高校人文社会科学研究一般项目“江苏省各级人大常委会监督政府专项工作研究”阶段性研究成果(2015SJB204)；江苏省法学会科研一般项目“江苏省各级人大常委会监督政府专项工作研究”阶段性研究成果(SFH2015D02)

曾凡证(1986-)，男，江西吉安人，讲师、法学博士，主要从事宪法与行政法研究。

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1008-7966(2016)06-0010-03