农村土地权益保护路径分析——基于美国经验的思考

惠献波

(河南财政金融学院，河南 郑州451464)

农村土地权益保护路径分析
——基于美国经验的思考

惠献波

(河南财政金融学院，河南 郑州451464)

农村土地权益保护问题关系到农民家庭的生产、生活等切身利益，它与一个国家的经济发展息息相关。在长期的农村土地交易、土地立法实践过程中，美国形成了稳定、可靠的农村土地权益“三层次”保护机制，即价值层、机制制度层、机制实体层。笔者在系统分析美国“三层次”保护机制基本内容、主要特征的基础上，结合我国农村土地权益保护存在的问题，提出了加强农地及农民权益保护的法制建设、完善农村土地交易服务体系等政策建议。

农地土地权益；“三层次”保护制度；美国

农村经济持续、健康发展与农村土地问题能否得到妥善解决息息相关。然而，近些年来，我国在农业产业结构调整、农村土地集约化经营、农村土地经营权流转等进程中，侵害、干涉农村土地承包权益的案件频频发生，土地纠纷事件已成为影响农村社会稳定首要问题。为此，创新我国农村土地权益保护机制、维护农村土地权益势在必行。在长期的农村土地交易、土地立法实践过程，美国积累了独具特色农村土地权益保护管理经验，形成了稳定、可靠农村土地权益“三层次”保护机制。它山之石，可以攻玉。笔者通过对美国农村土地权益典型的“三层次”保护机制的基本内容、主要特征的系统梳理，以期为我国农村土地权益保护机制构建提供经验借鉴。

一、我国农民土地权益保护中存在的问题分析

1、农民集体土地所有权具体归属不明确

农村土地归农民集体所有，在我国重要法律中都有规定。然而，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的，村民委员会、村民小组是村民自治性组织，不是全体农民以平等身份(地位)加入集体经济实体(组织)，更不适合承担农村土地的所有权主体的角色，也就是说，从本质上来看，农民集体所有是所有权主体缺位的一种所有制形式。大量的调查表明，目前多数农民家庭对农村土地所有权的实际归属仍然模糊不清，有相当一部分农村基层干部、甚至一些乡(镇)领导也认为农村土地是归国家所有、土地想如何处置就如何处置。

2、征地补偿标准过低

目前，我国农村土地征收过程实际就是一种征收方与被征收方二者进行博弈的过程，在实践中，由于我国城乡二元经济体制、特别是社会保障机制的二元体制的存在，对于中国农民家庭而言，其承包农村土地除了承担家庭成员基本生活之外，还承载着巨大的社会保障功能，然而，对于这项基本权益，现行相关法律却采取了回避的态度。比如，我国《土地管理法》第47条明文规定：征收农村土地的补偿费用主要包括农村土地补偿费、家庭安置补助费以及地上附着物及青苗的补偿费用。从上述规定可以看出，农村土地补偿费与家庭安置补助费标准只考虑了农村土地的历史产出、经济收益以及不降低“农民家庭”的日常生活，根本没有考虑农村土地用途改变后，其经济收益的变化情况，更没有全面考虑到农村土地对于农民家庭发展与社会保障等权益，而仅把农村土地“原用途”作为参照标准，即使是最高限额的“三十倍”也不能完全替代与实现农村土地的社会保障权益[1]。这也是大多数被征收土地农民家庭对补偿标准(数额)不满意的重要根源之一。与此同时，在制定征地补偿标准时，政府部门未考虑物价上涨的因素，另外，有些地方以还普遍存在以土地作为招商引资的基本条件，以牺牲农民的主要利益为代价等现象[2]。

3、农民的参与权得不到充分保障

目前，在程序性方面我国法律、法规及相关政策存在一些缺陷是农民土地权益受损失的一个重要根源。如在农村土地征用方面，我国实施了“两公告”制度，即征收农村土地方案的公告、拟定补偿安置方案的公告。此制度旨在通过规范的程序性设计使征收农村土地工作变成“阳光工程”，以避免不公平的暗箱操作等现象发生。然而，在这种程序的设计中，无论是公益性用地还是商业性用地，征收土地都是政府性行为，农民完全处于被动地位，农民家庭不能直接与建设用地方以市场方式进行直接对话、协商，也不能行使知情权和参与权，更不可能对征收土地行为是否合法提出质疑[3]。因此，个别地方政府就会在征收土地的基本用途、土地价值的评估、土地补偿标准等方面进行暗箱操作，从中获取高额利润。

4、农业土地加速流失、农民土地权益受损

在实践中，出于政绩和地方经济发展的考虑，有些地方政府将农村土地作为敛财、寻租的重要道具，将集体土地以较低价格征用之后，再以高价向开发商出让，从中赚取巨大的级差地租，土地日益成为地方政府部门财力增长的十分重要、最便利的渠道[4]。比如，有些地方政府违规设置各种类型的开发区、工业园区等大、中型项目，非法征(占)用、圈占农业土地。在经济利益面前，政府部门迷失了自己，发生了严重的角色错位[5]。

二、美国农民土地权益保护制度分析

1、美国农民土地权益保护制度价值层

美国农村土地权益保护制度价值层面是指在长期的农村土地交易(流转)过程中，自发形成的并被用于指导、规范农村土地权益保护(保障)相关活动的一揽子价值观念的总称。地下权利、地上权利、土地空间权利构成了美国农村土地权益研究的核心内容，这三部分权益可以被独立有偿转让。公元1784年，美国颁布了《西部土地法令》，根据该法令明文规定，美国西部土地被划分若干个相对独立的区域，同时还赋予了广大移民最基本、最完整的土地生存权利及土地发展权利。1787年，《西北法令》明确规定，从法律角度赋予美国广大人民的最基本土地权益。另外，在农村土地权益保护价值层方面的解释多散见于美国大量的、日常农村土地权益侵害的判例之中，在长期的农村土地权益侵害案件审理过程中，逐渐形成了独具特色的美国农村土地权益保护(保障)核心层面——价值层，主要包括农村土地法治化与土地交易(流转)市场化、农村土地权益保护的组织化与社区化、农村土地征收、流转(交易)安全化与效率化、农村土地生存权及土地发展权等。

农村土地交易管理法治化与交易(流转)市场化是美国农村土地权益保护制度中核心方式之一，其基本上继续使用英国的农村土地法律体系，其主要包括与农村土地占有相关系列权益、与农村土地非法占有相关的系列权益，此两方面制度形成了美国农村土地权益保护(保障)的重要制度屏障。在土地征收和流转过程中，农村土地征收、交易(流转)市场化模式从管理制度上保障了美国广大农场主(农民)可以顺利获得与市场规律相匹配的经济(赔)补偿，确保了农场主(农民)的经济利益的可得性。组织化与社区化是美国农村土地权益保护(保障)制度的基础性方式，土地管理组织化、社区化运作方式客观上使得美国众多的农场主(农民)走向了联合，集中所有力量来捍卫土地权益。其中，涉农性质正式组织(协会)、非正式组织在农村土地权益保护(保障)方面发挥了核心、关键性作用。农村土地交易安全化、效率化是美国农村土地权益保护制度所追求的终极性目标，在美国农村土地征收、交易(流转)实践过程中，效率、安全兼顾是所有农村土地交易(流转)活动的总方针[6]。平等统一土地生存权、土地发展权是美国农村土地权益保护(保障)运作流程的核心组成部分，在实践中，不仅要保护(保障)广大农场主(农民)最基本的农村土地生存权，更重要的还要保护(保障)生存权的延伸权利，即农场主(农民)的土地发展权。

2、美国农民土地权益保护制度层

(1)清晰的产权制度、土地征收目的的公共性

清晰、明确的农村土地产权是美国独具特色土地财产保护(保障)制度层次的核心内容之一，清晰、明确的土地产权不仅提高了农村土地流转(交易)、征收效率，还大幅度减少了与农村土地流转(交易)、征收业务相关的交易费用(成本)，提升了美国农村土地资源的配置效率[7]。美国农场主(农民)均拥有清晰、明确的土地产权，为此，私有土地被侵害、土地纠纷(矛盾)等事件在美国罕有发生。在土地流转(交易)过程中，清晰的产权制度不仅使广大农场主(农民)找到维护土地权(利)益的法律与制度依据，还大幅度降低了农村土地流转(交易)过程中的权利侵害、产权纠纷等事件的发生概率。

美国土地保护制度清晰表明了农村土地被征收时的“公共利益”范畴，强有力地阻止了多元利益主体间的相互博弈。美国土地法律法规明确指出，只有基于公共性质用途、追求公共利益为目的农村土地征收才是合法的，严格禁止一切非公共性质土地征收行为发生，此法律规定有效地阻止了农村土地被非法征收行为的发生，同时还大量减少了由于追求私人(个人)经济利益而发生的土地征收行为的发生概率，切实保障了广大农场主(农民)农村土地权益。

从二十世纪30年代开始，美国政府逐渐扩大了农村土地用于公共利益领域的范畴，并将此领域明确界定为“公共福利”，与此同时，美国法律还准许相关部门依照法定程序(流程)征收个人(私人)财产，然而，美国私人土地征地范畴被十分严格地限定至“公共用途”范畴，真正做到对私人的土地所有权的强有力维护。

(2)严格的土地分区、征收程序的法制性

为了实现农村土地交易(流转)业务的健康、有序开展，从切实维护广大农场主(农民)土地权益的角度出发，美国政府部门实施了与农村土地发展权相关的一系列征购制度。农村土地发展权转移与征购是美国农村土地发展权制度的核心内容。在农村土地发展权转移框架下，美国政府组织将农村土地分为发展权发送、发展权接受两个区域，其中，农村土地发展权接受区域的核心任务就是接受来自发送区域的土地发展权。在农村土地发展权征购方式下，为切实保护稀缺性土地资源，美国政府部门出巨资对土地私有主体的发展权进行购买[8]。

《美国联邦宪法》明文指出，只有通过公正、公平、透明的法定程序，农村土地才可以进入相关征收流程。首先，政府部门将总的用地需求进行张贴、公示，如果少数农村土地所有主体由于补偿标准低等原因没能达成协议，美国政府部门就会择机召开专题听证会议，以征求来自各方利益相关主体的建议，以便进一步完善土地征收方案。然后，在征得农场主(农民)等土地所有主体同意之后，美国政府部门则指定的第三方独立机构抽调专门人员来对土地展开实地调查及后续的补偿价格评估工作，然后将征地实施方案直接递呈给执行机构。如果农场主(农民)等土地所有主体对补偿价格不满意，就可以派出代表与征收土地的政府组织开展第二次谈判，假若农场主(农民)等土地所有主体与政府就征地问题仍然不能达成协议，政府部门及其执行机构则会实行强制性征收，由此可知，规范、有序、合法、公平的土地征收程序为维护美国农民土地权益提供了强有力的制度保障。

(3)发达的媒介服务、补偿标准的市场化

美国设置了专业性的特殊法人机构，由其来对农村土地交易、流转等业务提供媒介服务，具体负责对农村土地交易(流转)事务统一规划、管理，提供融资、承租及出租等系列化服务，为广大农场主(农民)取得农村土地及开发土地融资提供各种便利服务。美国农村土地服务中介在全面推动农村土地流转(交易)顺利开展方面起到了巨大的作用，有效地促进了农村土地征收、交易(流转)等系列业务的健康、有序开展，充分满足了大批量农村土地交易需求，为切实保障(保护)美国广大农场主(农民)的土地权益提供了良好的平台服务。

根据《美国财产法》明文规定，美国农村土地征收具体补偿水平(标准)由市场供需关系决定。与此同时，在制订农村土地征收补偿(赔偿)标准时，政府部门不仅仅考虑了被征农村土地现有价值，还将被征农村土地未来的价值考虑在内，即农村土地未来增值收益。

3、美国农民土地权益保护制度实体层

(1)农村土地权益保护的基层维度

为了更好地维护(保障)农村土地权益，美国各级农村管理部门通常会邀请土地管理部门、农业管理部门、战略与长期规划部门等多方土地管理主体，就农村土地的综合利用、长期规划等问题广泛征求意见，以尽最大努力照顾到众多相关土地所有主体的利益诉求。另一方面，广大村民之间相互监督活动，更有利于进一步规范、约束农村土地合理开发及有序流转(交易)，有效地防止农地所有主体任意、无节制地破坏土地。与此同时，村民还推选出了一定数量代表，由其代表自己与其他土地主体开展权益博弈，有效防止了侵害广大村民土地权益事件的频繁发生。农民社区作在农民土地权益保护方面充分发挥了媒介核心作用，有力地维护了农场主(农户)等土地所有权主体土地权益。

(2)农村土地权益保护的农场维度

美国农场局是农场主(农民)在自愿的基础上自发形成的、非政府性质的组织(协会)，美国农场局设立初衷就是全面加强广大农场主(农民)彼此之间的联合，以达到集中优势力量表达其土地利益诉求之效果。另外，在制订涉及全体农场主(农户)等土地所有权主体切身经济利益相关法令时，美国农场局通常会及时组织大规模的游说团队，向由农场主(农户)等土地所有权主体选出的议员施加巨大压力，从而达到某一特定法案(令)能否表决通过的最终目标。

总之，美国农场局其作用可归结为以下两点：一是协助广大农场主(农民)等土地所有权主体向美国政府部门及时传达了土地利益方面相关诉求、传递了心声；二是有力地维护了广大农场主(农民)等土地所有权主体的切身经济利益。

(3)农村土地权益保护的政府维度

农村土地私有制并不是意味着广大农场主(农民)对土地拥有绝对的、完整的所有权，也就是说，美国联邦政府部门、州政府部门对农场主(农民)土地仍然保留有一定比重权利，如农村土地征收权、农村土地管理权、农村土地规划权、农村土地税收权等。美国联邦政府部门、州政府部门征收完私有主体的农村土地发展权之后，这块被征土地只允许在其原来用途范畴内开展经营活动，不得擅自改变其经营范围。即政府部门通过经济补贴方式，弥补限制性开发经营活动而给农场主(农民)带来的经济损失，从而达到对农村土地经营范畴进行严格管制的最终目标。

三、美国农村土地权益保护制度对我国的启示

从某种意义上来讲，美国农村土地权益保护机制对于城乡一体化大背景之下，我国农村土地管理制度的构建具有重要借鉴价值，在农村土地权益保护给我们提供了以下四方面启示：

1、始终把维护农民土地权益为工作重心

一是强化农村土地权益的保护理念。在推进全国城乡一体化、全面建设小康社会的大背景下，要把维护农民承包土地的权利，保障农民土地权益的责任放在所有工作首位[9]。坚决抛弃那些依靠圈占大量农村土地、剥夺农民生产经营成果、牺牲耕地等稀缺性资源搞经济建设狭隘思想，要全面树立城镇乡村一体化科学发展理念[10]。二是加大农村土地征收制度改革力度。动态调整农村土地经济补偿(赔偿)标准，加大农民家庭中经济收益的分配比重。与此同时，加大侵犯(害)农民权益事件的问责力度，最大可能地减少侵犯(害)农民权益事件的发生，切实维护好农村的社会稳定[11]。

2、加强农地及农民权益保护的法制建设

加快《农村土地承包法》、《物权法》等与相关法律的修订、完善进程，彻底扭转我国农业土地相关法规严重滞后于实践需求的不利局面，为构建新型的农村土地所有权结构，妥善处理好农村土地所有权、承包权、经营权三者间关系提供良好的法律环境。

3、完善农村土地交易服务体系

首先，健全农村土地征收、交易(流转)服务平台，切实为农村土地权益保护及土地流转(交易)提供信息收集、业务登记、流程监管等服务。其次，建立农村土地价值评估机制，为农村土地经营权流转提供土地价评估、增值保值等系列化服务[12]。最后，积极培育农民合作经济协会(组织)，把大量的分散、不集中的农户联合在一起，以强化各级农村经济组织与农户家庭间的之间的互动交流，以便形成良好的农村土地利益分配与协调机制[13]。

4、完善农村土地的管理制度

进一步强化生产用地占补平衡的基本原则，严格节约用地机制，进一步提升我国农村土地利用效率[14]，降低农业经济快速增长而对农村土地等稀缺性资源的过度浪费与消耗[15]。

5、积极为失地农民提供法律援助

作为新形势下的弱势群体，当失地农民的合法权益受到侵犯时，往往由于他们缺乏相关法律知识与足够的支付能力，而使我国宪法规定的“法律面前人人平等”的基本原则在失地农民身上无法得到很好的体现，由此给社会稳定带来巨大隐患[16]。因此，各级政府组织应积极为失地农民提供多种方式、多种类型的法律援助，切实保护好失地农民合法权益[17]。

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(编辑：周亮；校对：余华)

Analysis on Rural Land Rights Protection Path——Based on the Experience of the United States

HUI Xian-bo

(HenanInstituteofFinance，ZhengzhouHenan451464)

The problems about rights protection on rural land which closely related to the production， living and other vital interests of farmers and the economic development of a country. In the long-term practice process of the rural land transaction， the United States has formed a stable， reliable， rural land rights and interests’ protection mechanism of the "three levels" namely value layer， system layer， the mechanism， physical layer. Based on the problems existing in our country， this paper makes a statistical analysis on the basic content and main characteristics of the system. Finally， this paper puts forward some proposals， such as strengthening agricultural land and farmers' rights protection legal system construction and perfecting rural land transaction service system.

agricultural land rights; "Three level" protection system; America

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.06.007

2016-10-07 基金项目：河南省高等学校重点科研项目“农村土地经营权抵押贷款推广研究:供需、绩效及帕累托改进”(项目编号：17A790006)，河南省社科联、河南省经团联调研课题“农村土地经营权抵押贷款跟踪研究”(项目编号：SKL-2016-3198)

惠献波(1975-)，男，河南濮阳人，河南财政金融学院讲师，博士，研究方向：农村金融

D922.3

A

2095-1361(2016)06-0049-06