预防型治理：精准扶贫背景下的基层社会治理模式创新

2016-03-14牛宗岭刘秀清

湖北社会科学 2016年6期

关键词：精准主体基层

牛宗岭，刘秀清，刘　泓

（1.华中师范大学中国农村研究院，湖北武汉 430079；2.湖北省社会科学院，湖北武汉430077）

预防型治理：精准扶贫背景下的基层社会治理模式创新

牛宗岭1，刘秀清2，刘泓2

（1.华中师范大学中国农村研究院，湖北武汉 430079；2.湖北省社会科学院，湖北武汉430077）

在精准扶贫战略背景下，国家对贫困地区进行大量的资源输入，在带动贫困地区发展的同时，也引发了一些新的社会治理问题。预防型治理的社会治理模式，即在治理的初始阶段有意识地构建预防措施，以稳定的可持续发展为价值目标、以资源密集输入为过程载体、以多主体互动为推动力量、以沟通协商为机制手段的治理模式，以此来保障后续治理过程的有效性和稳定性，避免政府事后治理造成的高成本或临时性行政施压导致的治理无序，在精准扶贫过程中达成基层社会的善治目标。

精准扶贫；基层社会治理；预防型治理

一、问题的提出

中共中央提出“全面深化改革”的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”要实现这一目标就必须从政府、市场和社会等多元主体的角度，衡量政府的职能范围和市场的资源配置作用，以及人民群众对社会事务的参与能力等，以此推动系统性、整体性、协同性、前瞻性的国家治理体系和治理能力的现代化发展。［1］（p1-12）经济社会的发展始终推动着社会形态的变化，也必然推动国家治理模式的变化发展。

自党的十八大提出到2020年“全面建成小康社会”以来，中央在贫困地区实施“精准扶贫”工作，这是继取消农业税之后在农村实施的又一新的战略举措。在这一战略背景下，国家的扶贫资金、扶贫项目迅速向基层倾斜，尤其是向偏远落后的农村地区倾斜。比如，2011年，中央对农村的综合扶贫投入为2272亿元，2012年达到2996亿元，2015年安排贫困地区的中央预算内投资就超过了1500亿元。［2］在精准扶贫过程中各种扶贫资源的大量和密集输入给基层社会带来了巨大冲击，在带动农村发展的同时也引发了农村社会的利益格局重组，一些潜在的矛盾也暴露出来并成为农村社会不稳定的诱因，这给基层社会治理带来了挑战。

目前，有关基层社会治理的研究，大部分学者是从“国家—社会”关系的视角讨论基层社会治理模式变迁和治理能力问题。他们认为受基层民主自治发展的影响，我国基层社会治理由传统的管控、单向和单一主体的治理模式向双向、互动和协商的治理模式转变，而基层社会的发育和群众主体意识的提高是治理模式转变的根本条件。如向德平就认为，“社区自治是培育基层社会自治能力的起点，对基层治理模式的重构具有重要作用。”［3］（p127-130）在这一思路框架下，出现了诸如合作式治理［4］（p48-54）、协同式治理［5］（p5-10）、互动式治理［6］（p63-67）、嵌入性治理［7］（p5-9）等治理模式的研究，基本上是从治理主体关系和治理方式转变的角度来探究“善治”的目标，认为基层治理已经由管控型治理走向了服务型治理。也有论者指出社会治理是一个系统性过程的观点，比如范逢春等认为“基层社会治理现代化是社会治理体系不断优化、治理能力不断提升以适应社会发展的过程，在本质上，这一过程没有终点，它要求理念、价值、制度相互融合和促进，释放社会活力，增强社会动力，以实现社会发展的目标。”［8］（p23-28）而杨爱杰也指出“社会基层治理实际上就是协调基层社会不同利益之间以及不同利益主体之间的矛盾、冲突，社会基层各组成要素共同处理公共事物的一个系统与活动过程。”［9］（p35-39）然而，既有研究并没有对治理过程本身作具体细致的探讨，本文试图将治理的过程性研究进一步引向深入，并结合案例着重对治理过程的前期预防实践进行讨论。

作为过程的治理应该包括若干个阶段，如前期预防、中期控制和后期反思三个阶段。再从治理成本的角度考虑，基层社会在问题发生之后才进行的治理，必然存在治理成本较高、效率低等缺陷。另外，在问题发生后，基层政府也往往受制于思维惯性，导致很多矛盾问题一拖再拖，难以解决。如果在此治理过程中，更加注重前期的风险预防，不仅可以节约治理成本，而且能够提升基层政府治理能力。而目前学界对预防阶段的治理研究，主要集中在消费和环境危害引发的公共事件治理领域，对基层社会的预防治理研究不多。如徐湘林［10］（p1-14）、刘霞［11］（p116-120）、赵萍［12］（p91-96）等人的研究，主要从公共危机的角度来对治理的风险预防进行了分析；再比如葛天任和薛澜从基础社会风险的形成和结构性根源角度，引入社会治理的理念，提出基层社会治理应当注重应急响应和管理，还要注重基层社区建设。［13］（p37-43）这些理论成果对我们研究预防和化解基础社会冲突，进行基层社会治理模式创新深有启发。

二、预防型治理的经验表达

目前，我国扶贫的主战场在14个集中连片特困地区，这些地区地理位置偏远、交通不便、生存条件恶劣，经济社会条件较为落后，基层社会利益关系相对单一。在这样的社会结构中，传统权威和道德资源起到社会治理的关键作用，以血缘为基础的亲友关系成为人们联系的重要纽带，当地的社会因此也保持着较为淳朴的民风民情。然而，随着我国扶贫工作的深入，尤其是近年来，国家依托新型城镇化实施的精准扶贫战略，向贫困山区进行大规模的资源输入，在给贫困山区基层社会带来社会活力和发展的同时，也改变了当地农村社会的利益格局以及社会结构，其中激起的一些矛盾冲突便带来了社会治理上的问题。

笔者在对地处集中连片特困地区之一的武陵山区S市开展的扶贫改革跟踪观察发现，面对精准扶贫的要求，各种扶贫资源的大规模密集输入到贫困农村，但是这种以项目、政策等形式所承载的资源输入同时也输入了各种管理要求。这些管理要求往往与基层社会现存的治理结构不相匹配，对既有的治理机制提出了挑战：一是，项目的多样化和管理的程序化要求治理主体更加多元。原来村级事务相对较少，治理主体相对单一，在精准扶贫过程中村级事务大量增加，原来单一化的治理主体难以应对繁多的扶贫事务。二是，项目等资源的大量输入使得治理主体之间利益关系更加复杂，对不同主体之间的利益博弈提出了更加程序化、规范化的要求。在构建法治国家的语境下，法律是最为基础的秩序规范，而资源大量注入情境下的基层社会治理亟待强化法治基础。三是，治理技术相对陈旧。目前的精准扶贫工作需要运用先进的科技手段推动，各种项目的实施与管理也需要现代的管理技术，而贫困地区治理技术比较落后，难以适应诸如“互联网+”等扶贫方式需要，更进一步，针对当前贫困地区人口流动的实际，项目及治理参与也需要新的治理技术。四是，治理资源的非均衡性分配问题凸显。在项目等各种资源下沉的过程中，受制于传统社区的人情关系网络以及现有的村落分化结构，资源分配容易出现偏颇，致使在消除以贫困为表征的不平等的同时又生产出新的不平等。上述困境都对治理过程的前期预防提出了要求，以精准扶贫为契机，在工作推进中对一些可能激起的潜在冲突进行有效预防，即进行“预防型治理”以实现冲突与治理的平衡，最终达到脱贫与治理的双重目标，无疑是贫困地区基层社会治理的内在要求。S市的实践为此作了初步的注脚，即在精准扶贫过程中，S市探索出“村医村教进班子、法律顾问进乡村、农民办事不出村”的“三位一体”治理模式，有效化解了扶贫中出现的问题，是预防型治理的典型经验表达。

（一）村医村教进班子。

目前，贫困地区的村“两委”班子成员普遍存在年龄偏大、技术素质较低等问题，在服务群众、组织实施项目、维护村庄和谐、带动群众致富等方面力有不逮。比如，S市的L镇辖19个村（居委会），村级“两委”班子成员共有154人，其中45岁以下仅60人约为39%；具有大专以上文化程度的有39人，不到总人数的三分之一；大多数村干部年龄偏大、文化程度低，服务能力、创新能力、技术能力等不强。另外，部分村庄干群关系差、村“两委”缺乏群众基础，导致扶贫工作推进难度大。针对这些情况，2013年S市委组织部门出台了《优选村医村教进入村级“两委”班子任职管理办法（试行）》，在全市各个村优选乡村医生和乡村教师进入村级“两委”班子或者作为后备干部培养。这些乡村的医生和教师在履行业务岗位职责时，都能密切联系群众、获得群众信赖，他们作为村级“两委”班子成员可以在政策宣传、矛盾调解、服务群众、反映民意、技术支持等方面发挥作用，对基层治理起到积极作用。据统计，在L镇实施的“搬迁”扶贫中，因征地纠纷就有几十起，其中由村医村教参与化解矛盾纠纷的成功率达90%以上。

从实践中看，S市的优选村医村教进入村级“两委”班子的办法，对基层社会治理起到了事先预防的作用，村医村教成为村干部，实现了村干部的学历、年龄结构方面的优化，他们的素质较高，深得群众信任，能够充分缓和干群关系，有利于推动扶贫等工作在农村顺利开展。更重要的是，村医村教的职业特征和身份优势使他们获得了群众较高的信任，这种信任是在村庄治理中最基础和最关键的优势，并在治理中自动转化成了“预防型”条件。因此，村医村教进入村“两委”班子这一过程本身，就是一种“预防型”的治理思路。

（二）法律顾问进乡村。

“以法治为核心要素的社会治理命题既是回应‘法治中国’建设的社会层面的表达，又是符合现代社会发展规律的时代必然要求”［14］（p33-40）。农村基层法治建设是基层治理现代化的重要方面，S市在解决乡村社会矛盾纠纷中重视法律的作用，以法治建设的方式预防矛盾纠纷的发生，或在矛盾纠纷发生之后通过法律途径将纠纷化解在基层。当地政府通过购买服务的方式，聘请律师在乡镇一级成立“律师顾问团”，在村一级建立“法律诊所”实施“法律顾问进村”，开展法律知识宣传、法律业务咨询，参与矛盾纠纷调解，协助处理信访案件等工作，为基层群众提供法律援助服务。其中，“律师进村”是政府聘请的律师根据群众诉求给予“定时定点”的法律服务，将群众诉求及时以正式方式回应以免矛盾激化，在矛盾纠纷发生后及时调解，做到“大事化小、小事化了”，防患于未然。另外，律师还向村民发放统一制作的《法律顾问便民卡》，将服务范围、方式和联系方式等提供给群众便于及时沟通。

目前，这种“法律顾问进村”的治理方式已经在当地的80多个乡镇、近2000个行政村实施。据统计，2015年全市律师顾问团为100件重点涉法涉诉信访积案出具了律师意见书，矛盾纠纷得以及时化解。法律顾问进村给基层群众解决问题提供了稳定的制度性支持，以法律为纠纷的解决手段，大大提高了结果的稳定性和可靠性。更重要的是，基层群众依靠法律手段解决问题，可以从中习得法律知识，增强法律预判能力，减少违法行为发生。“法律顾问进村”的整体效果是，为农村基层治理提供了“零距离”的制度性的纠纷解决机制，在解决纠纷的同时也让农民对自身行为的法律后果有了“预见”能力，提高了基层的整体法治水平，达到基层良好的“预防型”治理效果。

（三）农民办事不出村。

贫困地区大多集中在交通不便、山深人稀的地方，这增加了基层社会的治理成本，也造成群众办事的高成本和低效率。比如，S市有一半的乡镇范围在300平方公里以上，其中500平方公里以上的乡镇6个，全市平均每平方公里只有131人，村级党员群众服务中心周边1公里内村民不足100户的占70%以上。这种交通地理环境决定了当地的治理成本高，农民出门办事行路远、支出多、时间长。另外，目前正在实施的“精准扶贫”工作需要进行“精准识别、精准建档”等数据化办公，这也增加了乡镇和村庄的行政成本。对此，S市利用互联网技术，以“村党员群众服务中心”为载体建立信息网络平台，实施三大网上服务信息系统。第一，政务信息系统。这个系统连接“县—乡—村”三级的行政审批服务网络，将公安、民政、国土等22个民生部门的76个涉农行政审批事项直接授权给村服务中心代办，农民可以不出村就完成上述事项。第二，村务商务信息系统。成立农村电商平台，整合供销、商务、通信等单位，搭建农村产业信息高速公路，带动农民脱贫致富。第三，综治信息系统。利用互联网技术构建“十户联防”等网格化服务系统，对农民进行应急救助服务。

目前，当地已有600多个村级社区建立了信息服务平台，在扶贫、低保、养老险金、医保等领域实现了农民办事不出村，降低了农民办事的成本，进一步密切了党群和干群关系，降低了基层矛盾纠纷的发生率，提高了政府的治理能力。

五是建立学校集团二级投入保障机制。学校加大改善食堂功能性的投入，如投入近200多万元，对后厨全部拆除，重新改造，改善了加工生产环境；已投入160万元翻新食堂木制新桌椅1450套，进餐环境明显得到改善；实施明厨亮灶工程，打造阳光厨房，创建一流的学生食堂；投入70多万元对所有加工场所、仓库、售卖间等关键部位进行电子监控改造，部分食堂可以通过明厨亮灶屏幕看到食堂操作间生产加工的实时场景，一方面接受大家的监督，另一方面预防食品安全事故的发生；每年投入10万元定期“灭四害”，还自筹资金在食堂安装灭蝇灯，使加工间环境卫生得到了保障，食品安全系数大大提高。

三、“预防型治理”的理论阐释

上文所总结的S市在精准扶贫中的基层治理机制创新，从实践层面提供了山区基层社会冲突治理的预防型治理机制建设的合理经验，尽管只反映了预防型治理的部分特征，但也可以从中提炼并衍生出预防型治理的意涵和特征。

（一）“预防型治理”的基本意涵。

在精准扶贫过程中，要实现农村社会的治理与扶贫同步并举，就要在扶贫资源与治理机制方面将制度设计融入到扶贫开发规划当中去，实施“预防型治理”。“在预防中治理、在治理中预防”。在资源向基层密集输入的扶贫过程中，预防型治理与扶贫开发两者互相配合、互为表里。所谓“预防型治理”指的是，在诸如扶贫开发等资源大量集中注入的情景下，既有的基层社会治理结构面对相应治理挑战而作出的一种回应机制。具体而言，将治理结构视之为一种动态过程的均衡状态，充分重视治理的过程性、阶段性，让基层政府与民众在内的多元主体参与其中，并在治理的初始阶段有意识地构建预防措施，采取有效方式实现资源输入情境下的基层社会的发展与治理的有效统一。

（二）“预防型治理”的特征。

“预防型治理”要求在基层社会治理中，秉持一种事先沟通、主体参与、解决问题与预防问题不可偏废的理念，以对话协商等方式协调利益冲突，以预设制度来保障后续治理过程的有效性和稳定性，避免政府事后治理造成的高成本或临时性行政施压导致的治理无序。“预防型治理”这一概念的特征，我们可以从四个维度予以阐释。一是价值目标，预防型治理的价值目标是为了促进稳定前提下的可持续发展；二是过程载体，预防型治理的实现立足于一定的载体机制，并借助于规范程序的资源输入过程为渠道；三是推动力量，预防型治理要有一定的推动力量作为行动主体，对所包含的资源、机制等要素进行整合和排列；四是技术手段，预防型治理不仅仅是一种社会治理理念，还是一种具有技术性特征的治理方式，涉及许多程序性的、技术性的方式。

1.以稳定的可持续发展为价值目标。

区别于一般性的治理概念，预防型治理的价值目标更为明确，即在保持稳定的前提下实现发展。目前在基层面临的最大问题就是基层治理能力不足和治理体系不完整。基层治理的本质是在于政府与公共主体的合作，也有赖于社会资源的合作与对权威的认同。预防型治理是一种依附于政府与社会资源的交互网络，实现稳定与发展的双重目标的治理方式。对政府而言，预防型治理的基本价值目标就在于治理社会冲突。现实中的社会冲突不会完全消除，在扶贫中原本落后的农村又被“扶贫资源”的急流迅猛冲击，在农村利益格局重组中，出现资源过分集中或者分配悬殊现象，可能引发大规模上访或群体性事件，需要有效预防。预防型治理的思维在于秉持公共利益的价值目标，采用一种事前预防的理念“化纠纷于未萌”，通过合理的预期机制设计有效地疏解社会不公和怨恨，在对基层民众诉求及时回应中，防止大的矛盾产生。

2.以资源密集输入为过程载体。

预防型治理是一种中央与地方上下联动、基层政权与基层社会交互衔接的治理模式。在扶贫工作中，消灭贫困是治理的基本目标，这也是我们所强调的稳定中的发展。这是一种由外力驱动的发展模式，它虽然离不开治理目标群体（贫困人群）的努力和治理主体（基层政府）的推动，但更重要的是国家对贫困地区和贫困人群的精准而密集的资源输入。资源的密集输入，既构成了预防型治理的背景特征，也构成了预防型治理的技术特征，即资源输入既是过程又是手段。在全面建设小康社会的背景下，国家通过二次分配对贫困地区和贫困人群进行资源输入，是贫困治理的最重要的抓手。这个过程被具体的项目建设、扶贫政策、一般性的财政转移支付等手段所表达，也构成了预防型治理中发展目标的具体内涵。

但利益输入过程中的利益分配会激起潜在的主体性冲突，地方政府的谋利性、地方社会的逐利性和治理人群的自利性，可能会对输入利益的方向造成影响，继而造成具体治理目标的偏差，形成因利益分配不均而产生的治理难题。预防型治理目标就是通过一些技术手段和机制建设，来预防此类治理难题。在技术基础方面，利益分配的均衡在于信息公开，现代化的技术手段可以提升信息透明度，减少信息闭塞造成的误会。在基层治理中，应当借助网络技术建立起政府、社会和治理目标群体之间的沟通渠道，及时传递信息，表达利益诉求，回应个体需要，降低治理成本，将冲突化解于未成型。

3.以多主体互动为推动力量。

作为一种治理模式，预防型治理的事先控制型特征对治理主体的治理能力提出了更高的要求。不仅要求传统的治理主体——基层政府治理能力现代化，而且要求多主体参与，互动配合，形成多元治理中心，合力实现治理的目标。山区扶贫中的社会治理，除原先的权力精英（包括镇村干部），新的治理主体如非正式精英（前文指出的村医村教），经济精英（工商大户）参与进来，加之普通村民，共同构成一个代表不同利益形态的合作治理主体结构。然而，治理主体多元理念虽已经被接受，但在许多扶贫项目运作过程中，部分治理主体的作用并未有效发挥。以普通村民为例，为了尽快实现扶贫意图，地方基层政府多采用高度动员的方式来实施，贫困群体由主体变为客体、由目的变为工具，进而失去了“参与决定什么是他们想要的和什么是他们有理由接收的需要的权利，”［15］（p24）扶贫成为与他们无关的被动接受过程。

因此，在精准扶贫中，治理就需要针对治理内容的繁杂性和多样性发挥多主体的作用，在多主体之间形成良性互动关系。这种互动合作关系的形成不能一蹴而就，一方面，需要建立规则，通过不断博弈达到利益均衡，从而实现公共利益最大化。这些规则包括平等规则、有序参与规则、民主协商规则、公平竞争规则、利益分配规则和矛盾化解规则等，这是良性互动的前提，需要在实践中完善；另一方面，在利益博弈的过程多中心参与主体都有自身的利益目标，可能存在冲突，互动的过程就是利益冲突协调的过程。在多次的长时段的互动中，实现扶贫资源分配上的默契与合作精神，逐渐形成一种惯性，使得冲突发生之前，相互之间就能形成遵守规则的契约精神，减少治理的成本，提高治理的效果。

4.以沟通协商为机制手段。

“预”是预防型治理模式的目标，多主体互动是预防型治理的动力，而达到各方共同利益的目标，需要一定的方式和手段，利益协调最有效的方式就是多方之间的协商与沟通。一方面，从治理主体地位作用的角度来看，沟通与协商要从两个方面考虑：一是政府与民众的协商与沟通。在政府与民众之间政府占据主导，在沟通中既需要政府转变职能，又需要政府不断创新沟通方式以求地位均衡。在扶贫中要做到“精准”，政府就必须根据农民的需求制定政策，通过与农民的沟通来把握农民的现实需要。二是民众之间的沟通与协商。历史和现实的原因导致农民的原子化，缺乏沟通的农民之间要么参与冷漠，要么就是以冲突对抗为常态。这既需要以共同利益为诱导促使他们参与治理，又需要培养农民的妥协精神，使形成共识成为可能，而沟通与协商显得尤为重要。另一方面，从协商的必要条件来看，政府还需要建立沟通协商平台，使得多元主体能够方便有效地进行对话。在预防型治理中借助网络技术建立起政府、社会和农民之间的沟通渠道，及时传递信息，表达利益诉求，回应个体需要，是降低治理成本、将冲突化解于萌芽状态的必然趋势。

精准扶贫工作关系到贫困人群的切身利益，势必牵涉到利益纠纷和冲突，通过沟通协商的方式来化解这些纠纷冲突，本身是一种事前思维的预防治理的模式。社区协商、政府恳谈会、现场听证、村医村教入户沟通等方式，这都是在现代协商思维指导下的有效治理方式。这些协商解决纠纷的方式，一方面提供了纠纷当事人乃至全体村民合理合法的参与渠道，拓宽了民情民意的搜集与回应；另一方面，也推动治理的常态化和预见性。

四、结论与讨论

精准扶贫是国家通过二次分配，对贫困地区和贫困人群进行资源输入的贫困治理举措，为贫困地区的发展带来了机遇，也有力地推动了贫困地区的综合开发，实现了大批贫困人口的脱贫致富。但是这种由外力驱动的发展模式不可避免地会遭遇落地的困境。在扶贫资源的输入过程中，通过扶贫资源的使用实现短期脱贫的目标，但能否在资源输入停止的情况下实现可持续的稳定发展，是对基层社会治理提出的挑战。贫困地区的农村，发展经济是一个重要抓手，但是不能因此而忽视基层社会的治理问题。在扶贫工作中存在发展经济和基层治理双重目标，实践中这两个目标之间存在一定的张力。从社会政策角度，扶贫是以经济发展为目的，它把贫困人群当作客体对待；而社会治理将贫困人群作为主体对待，这使贫困人群遭遇到了身份与价值的尴尬，也自然会给基层社会的治理带来难题。因此，在目前精准扶贫战略背景下，预防型治理在山区的发展与稳定中有其必要性和合理性。预防型治理直接指涉基层社会治理的实践逻辑，落后地区原先处在一个相对封闭且均衡的状态，扶贫开发、项目入驻、资源富集，这种“异质性”发展模式在带来治理绩效的同时，也会将原先处于沉睡状态的纠纷与矛盾激化。此时，如果还沿用“先发生后解决”的思路势必会消解扶贫项目的正面意义，必须在精准扶贫的过程中，统筹考虑、同步解决，“在规划中做到预防、在预防中实现发展”，遏制非常态化、群体性的冲突形态，促进国家治理体系和治理能力现代化。

当然，本文经由经验构建一个概念，并不仅仅止于为化解贫困治理过程中的问题提供思路，更期待对资源输入情境下的基层社区治理的问题作出回应，即更加强调治理的过程性向度，以资源的密集输入为背景和载体，基于多主体的沟通机制，将预防型治理思维贯穿始终，以实现治理的稳定可持续和有效性。

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