中国农村社会保障体系的构建——基于马克思公共产品理论的视角

陈 平 花

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108)



中国农村社会保障体系的构建
——基于马克思公共产品理论的视角

陈 平 花

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108)

“新常态”背景下，中国农村社会保障依然面临着体系不健全、保障水平低和资金来源不足等问题。根据马克思公共产品理论思想，研究认为完善社会保障体系必须坚持以政府为主体，提倡通过供需均衡实现社会保障水平的提升，同时鼓励拓宽资金来源渠道以保证社保资金的投入，这对于构建农村社会保障体系具有重大意义。

马克思公共产品理论；社会保障；政策建议

网络出版时间：2016-10-09 17:16

农村社会保障体系包括医疗保险、养老保险、优抚安置、社会救济和社会福利等民生项目，是促进现代农村发展和全面建成小康社会的重要保障。中共十八大以来，中国大刀阔斧地推进农村社会保障体系建设，一个具有中国特色的农村社会保障系统初步形成。但相对于城镇社会保障水平而言，依然存在保障水平低、资金来源不足和管理不规范等问题，与2020年实现全面建成小康社会目标的差距依然巨大。中国要在短短的5年内实现这一目标，继续推进农村社会保障体系建设的任务十分迫切和重要。目前，学术界对于农村社会保障体系的研究主要集中在模式选择、现状分析和参保意愿调查等方面，而农村社会保障体系最棘手的是解决现存问题并寻求一条清晰的体系构建方案。为此，借鉴马克思公共产品理论的精髓，从中国农村社会保障实际出发，探讨农村社会保障体系的构建路径具有重要的理论和现实意义。

一、马克思公共产品理论

公共产品问题研究是西方经济学家的得意之作，也是现代西方公共经济学的核心价值所在。虽然马克思主义相关著作没有专门针对“公共产品”理论的系统阐述，但事实上包含了许多公共产品理论的思想，其实际上是学者在总结继承马克思公共产品思想基础上补充发展的结果。现将马克思公共产品理论的基本内容总结如下：

(一)公共产品的定义及特征

马克思主义政治经济学将其定义为：公共产品是以人的活动为中介的没有交换价值或不是价值的使用价值[1]。这是从马克思“物的有用性使物成为使用价值”[2]和知识无交换价值论的观点中提炼而来。与西方经济学中的公共产品理论相比，两者虽在立论基础、理论假设、研究方法以及内涵特征等方面存在重大差异，但均主张公共产品的本质特征为非竞争性和非排他性。《哥达纲领批判》中写道：如果我们把“劳动所得”这个词语首先理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品，现在从它里面应该扣除用来补偿消费掉的生产资料部分，用来扩大生产的追加部分，用来应付不幸事故和自然灾害等，但是根据公平原则，这些扣除无论如何是不能计算的[3]302。马克思认为，社会一切成员均享有从“社会总产品”中预先扣除的后备基金或保险基金的权利[4]，即公共产品的非排他性。马克思所言：“这些扣除根据公平原则无论如何是不能计算的。”这表明这类产品是不能按社会人口准确计算消费者应享有的份额的，即每个消费者不会因使用公共产品而损害其他消费者的利益，这就是公共产品的非竞争性。

(二)公共产品的供给方式及政府责任

马克思主义认为公共产品是社会总产品的必要扣除，公益性的本质使它必须满足社会的需要，非竞争性和非排他性的特征决定了它必须以国家整体形式供给。只有那些既满足社会共同利益需要又满足整体供给条件的产品和服务才叫公共产品[5]。政府可以通过直接财政投入或者公益工程的项目实现整体供给，但这不是唯一的供给方式。《不列颠在印度的统治》中，针对节约用水和共同用水问题，马克思通过比较东西方供给方式分析说明公共产品存在“私人企业家联合供给”和“政府供给”两种方式，并且随着社会经济的发展，公共产品将出现多元化的供给形式。马恩文集中提出：一个国家可以在生产方面感到铁路的必要性，但当修筑铁路所产生的直接利益非常微小，甚至投资只能造成亏本时，就由国家凭借其公共权力迫使资本家拿出他们收入的一部分来兴办这类公益工程[6]。由此可见，马克思的公共产品供给思想认为政府应主导国家公共产品的生产。

(三)公共产品的供需平衡论

马克思在《哥达纲领批判》中说到，“和现代社会比起来，这一部分一开始就会显著的增加，并随着新社会的发展而日益增长”[5]。他认为公共产品的供给与社会发展成正向关系，即随着社会生产力的发展，公共产品供给不断增加。在《政治经济学批判导言》中，马克思深刻地将社会经济运行过程概括为生产(供给)、流通、分配和消费(需求)4个基本环节，它们之间相互作用，反复循环地促进生产力的发展。他认为，人们对公共产品的需求是通过深入群众内部进行广泛的民主调查得出的结果。同时，他主张的需求决定论阐明了供需平衡既是社会再生产过程的客观要求，也是社会经济健康发展的必要条件。王朝明和李西源认为，马克思公共产品理论以公共利益需求为导向，以生产力发展和共同利益关系、个人利益及公共利益关系为基础，以国家公共政策和宏观调控为主要手段，在综合平衡中研究公共产品供给均等和平衡[7]。在生产力发展的今天，供给超过需求是一种资源浪费，供给不符合需求也是一种资源浪费，提高经济发展效率必须充分调动各方面要素，最大限度地使供给有效地满足需求。

(四)公共产品的资金来源

马克思认为，资本主义社会公共产品是资产阶级吸干了无产阶级最后一滴血后对他们的小恩小惠[8]566。这无疑暴露出资本主义社会的虚伪性在于公共产品的资金供应实际上是工人阶级辛勤劳动的价值剩余。而在社会主义条件下，公共产品供给资金则是对社会总产品的必要扣除[6]，然后用于社会上的各种公共需要，例如国防安全、抗灾救灾、公民素质教育需要和公共卫生设施需要等，最终实现取之于民用之于民的目的。资金的筹措渠道，马克思主张赋税作为公民应尽的社会责任，为国家履行公共产品职能提供强大的资金支持，公共产品的稳定供给靠公民捐税来完成。当然，随着社会的进步，仅仅依靠捐税将不能满足人们的公共需求，国家应当适应时代的发展，通过借债、发行期票和公债等来拓宽资金来源渠道。在马克思思想中，公共产品的资金筹措方式会随着社会的发展日趋多样化。

二、农村社会保障体系问题突出

为实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，中共十八大明确提出要在十二五期间实现社会保障全覆盖的战略规划。近年来，国家无论在政策还是资金上都加大了对农村社会保障事业的扶持力度，社会主义新农村事业也获得了较快发展，但与城镇较为健全的社会保障服务相比，农村社会保障问题仍然较为突出。

(一)社会保障制度不健全，管理不规范

中共十八大以来，国家对农村社会保障建设的积极投入初步形成了一种新型的农村社会保障服务系统，但农村社保资金的管理问题仍存在“九龙治水”的局面，无法实行统一管理。例如企业中农村职工的社会保障问题：社会保险归劳动部门管理，医疗保险归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理[9]，农村养老和优抚救济归民政部门管理等。农村社会保障作为一种公共产品必须依靠国家相关法律来维护和支持，但中国仍没有统一的社会保障法律制度。2010年国务院颁布的《社会保险法》并未涵盖广大农民群众，其他如养老、医疗、救助及失业保障等法律制度更是得不到规范[10]。这种不健全的法律制度致使农村社保工作无法可依，无章可循，农村社会保障工作十分混乱。例如农村低保对象的核定工作存在较大随意性，一些真正的贫困农户得不到应有的救助，农村社会保障制度没有发挥应有的作用。

(二)社会保障水平低，供给总量不足

随着国民经济的发展，广大农民群众理应过着基本小康的生活，但事实上他们依然处于贫困状态。究其原因是现有的农村社会保障水平不能满足现实需求。就养老保险而言，据调查全国农村60岁以上的老人每月基本养老金最高还不到150元，根本不够一个老年人的医药开销，更不用说其日常生活需求；在医疗方面，据统计中国2001年卫生总费用为5 025.93亿元，2014年为35 378.9亿元。2001年人均卫生费用为394元，2014年人均达到2 586.5元。到2014年，全国卫生总费用已经占有GDP的5.56%[12]，现有的医保基金远落后于医疗费用的增长速度，医保制度不能保障大多数农民的需求。此外，据国家统计局网站资料显示，2014年，农村卫生室的个数已经从2011年的662 894个下降到了648 619个，而且与城镇高水平的医疗服务相比，医疗设施也相当匮乏。从社保支出来看，截至2015年2月，农村最低生活保障支出人均仅125.3元，基本生活保障需求仍然较大。虽然农村社会保障事业在“十二五”期间稳步推进，基本实现制度全覆盖，但仍存在一些项目覆盖面过窄的问题，例如对农村户籍的个体经营者和农民工等特殊群体的保障严重不足，他们为城镇化艰苦奋斗却享受不到城镇居民该有的权利。

(三)社保基金来源有限，资金投入不足

理论上“农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充”[13]的原则可以保证农村社会保障资金供应，然而在大部分地区，农民收入基本上用于生活花销以及儿女教育，根本顾不上养老与医疗等储蓄问题，再加上市场经济的发展使农村集体补助的形式渐渐退去，相对贫困的地区无力承担社会保障资金，国家作为第三层资金提供平台的角色日趋重要。自2011年以来，中国经济进入了新常态阶段，经济增速放缓，公共财政收入增长速度也随之降低，这极大程度上制约了政府对社会保障事业的补助水平。从国家统计局公布的数据来看，2014年中国一般公共财政收入140 350亿元，总体上比上年有所增长，但是增长速度较前几年却出现明显回落[14]。解决农村社会保障健康发展的核心问题是资金问题。对此，西方发达国家主要是靠政府拨款来补充社会保障资金，而中国政府用于社会保障的金额占中央财政总支出的比例只有10%左右[9]，扶持力度严重不足。截至2013年底，中央财政累计安排城乡居民基本养老保险制度补助资金1 960亿元，新型农村合作医疗补助资金4 142亿元，农村最低生活保障制度补助资金2 195亿元，年均分别增长191.9%、78.1%和65.3%，远高于财政支出增长速度[14]。国家虽然增加了对农村的社会保障支出，但随着经济增长方式转变和经济运行的常态化，财政收入有限的政府对于农村社会保障支出心有余而力不足。再加上个别地方领导利用自己的职位便利任意挪用社会保障基金，使社会保障基金未能实现有效的保值增值，这对于原本有限的社保基金更是雪上加霜。

三、马克思公共产品理论指导下中国农村社会保障的发展路径

改革和完善农村社会保障体系，既符合广大农民群众的根本利益，也是中国实现全面建成小康社会的重要战略部署，对构建和谐社会具有重要意义。针对农村社会保障存在的各种问题，以马克思公共产品思想的视角出发，探索农村社会保障体系的路径具有重要的理论和现实意义。

(一)完善社会保障法律制度，坚持政府主体地位

根据马克思公共产品理论，农村社会保障作为社会公共产品具有一定的非排他性和非竞争性，在社会主义市场经济中只能靠政府来保证提供。农村社会保障法律体系的建立、实施、运行和完善都需要政府来负责，政府居于主体地位[11]。发达国家中，一套完善的社会保障体系不仅需要凭借其较强的经济实力，还要依靠健全的法律制度来保证执行。鉴于此，政府应抓紧建立一套符合中国国情的农村社会保障法律体系。对于中国目前的《社会保险法》，相关立法机构不仅要严格界定这部法律的适用范围，细化相关的规章条款，使相关工作有法可依，有章可循；还要加快步伐，全面推进社会保障领域的法规建设，包括养老保险、医疗保险、社会救助与优抚安置等方面，确保农村社会保障的有效供给，实现又好又快发展。在完善社会保障制度的前提下，政府还应加强社会保障实施过程中的监督管理，建立一个集行政、司法与人民于一体的综合监督管理系统，对社会保障事务实行一般行政管理，对贪污和挪用社保基金的工作人员追究司法责任，同时充分发挥社会监督作用，对基金的筹集、管理和使用情况定期监督检查，及时公布监督检查结果[15]。针对“九龙治水”的局面，务必要建立全国统一的有信服力的农村社会保障管理单位，保障政府作为供给者的主体地位，通过培育一支专业化、现代化和市场化管理所需要的人才队伍进行统一管理。只有规范法律法规，坚持政府主体地位，才能不断完善农村社会保障体系。

(二)提高社会保障供给水平，实现供需均衡

现阶段，“病有所医，老有所养”[16]是广大农民群众的基本需求。根据马克思主义需求决定论，应该着重建立农村基本养老保险制度和合作医疗制度，并不断扩大社会保障的覆盖面及其保障水平。基于马克思公共产品供给受经济发展水平影响的思想，应从农村实际出发，根据各地区的经济发展水平，建立与之相配套的社会保障体系。在经济较发达的农村，应确保社保制度及服务网络实现全覆盖可衔接；在经济欠发达的农村，要先建立健全养老保险制度和医疗保险制度服务体系，然后在整个地区慢慢推行；在经济落后的农村，要先抓好农村最低生活保障制度和优抚制度的建立，对于养老保险制度和医疗保险制度建设实施试点工作，有条不紊地推进[17]。政府是农村社会保障的供给方，农民是需求方，政府应采取有效的措施提高社会养老补助标准，满足老年人的基本生活需要，实现马克思所说的供需均衡，提高农村老年人的幸福感。在医疗保障上，应根据农村发展规模和经济情况，建立与之相配套的医疗设施，完善医疗保险制度，积极鼓励和引导农民参与医疗合作制度的建立，扩大重病大病的报销范围，提高可报销金额等，让农民不再看不起病。针对在城市打拼的农村户籍人口，应尽快确立相关的工伤保险制度、疾病住院保障制度、工资保障制度与法律援助制度等，积极保护他们的合法权益。另外，还应加大社会优抚力度，进一步提高社会救助水平，促进农村社会的和谐发展。社会保障的供给水平是衡量农民幸福度的重要指标，提高社会保障供给水平对于构建社会主义新农村具有重大意义。

(三)加大社保资金投入力度，拓宽资金来源渠道

经济新常态下，随着农村养老和医疗支出需求的逐渐加大，社保资金的支出压力也将越来越大。要想实现农村社会保障制度“全覆盖，可衔接”的目标，就必须有充足稳定的资金流。在经济发展规模和速度有一定保证的前提下，应当加大对民生问题的关注度，不断提高用于社会保障支出的比重。与发达国家相比，中国财政用于社会保障方面的支出相对较少，社保资金支出大部分用于城镇居民。因此，应增加政府对农村社会保障的投入，加大财政支持的力度。马克思主张政府通过财力直接供给公共产品，这是整体供给的一种形式，但不是唯一形式[5]。在现阶段的经济背景下，必须承认国家的财政资源有限，要想有效解决农村社保资金短缺的问题，就必须拓宽资金来源渠道，形成政府、市场及个体等多元化的资金供给链条。马克思认为公共产品资金来源主要靠公民捐税，据此，国家可以通过中央、省、市及县各级政府开征社会保障税、个人所得税、利息税与遗产税等来筹集资金。在时代发展的前提下，也倡导多元化的筹集渠道，积极探索新的符合时代要求的多方位的筹资渠道，例如通过适当参与国有企业的股利分红，发行体彩、福彩和债券等方式筹集资金。此外，政府应当转变现有的资金管理方式，严格财务制度，加强审计工作，定期公示社保资金动向，接受社会公众监督。在确保基金稳定的前提下，设立专业化的基金投资运营机构，通过市场化的投资渠道实现资金保值增值。

目前，农村社会保障管理不规范、供给总量不足及筹资渠道狭隘等问题已经严重制约中国社会主义新农村建设和中等发达国家目标的实现，马克思公共产品理论为解决现阶段中国农村社会保障问题提供了重要的理论指导，在构建中国农村社会保障体系中发挥着不可替代的作用。

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(责任编辑 梁秀娟)

The Construction of the Rural Social Security System in China—Based on Marxist Theory of Public Product

CHEN Ping-hua

(School of Economics,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350108,China)

In the background of“new normal”,there exist such problems in the social security system in rural areas in China as the imperfect system,low level of security,and lack of funds.With reference to Marxist theory of public product,the paper concludes that the social security system must be perfected through the dominancy of government,the level of social security must be promoted through the balance of supply and demand,and varlous sources of funds must be encouraged to guarantee the investment of the social security funals.

Marxist theory of public product;social security;policy proposal

2016-03-24

陈平花(1992-)，女，福建宁德人，福建师范大学经济学院会计学专业在读硕士研究生，管理学硕士，主要研究方向为国有资本经营预算。

F 124

A

2095-462X(2016)05-0054-05

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20161009.1716.036.html