当前政府投资建设项目管理中存在的问题

李文明

（甘肃省审计厅，甘肃　兰州　730030）

当前政府投资建设项目管理中存在的问题

李文明

（甘肃省审计厅，甘肃兰州730030）

政府投资建设项目可以统称为“公共财政投资项目”或者“国家基本建设项目”，是由下一级政府提出申请，经由上一级政府主管部门审批，由各类财政性基本建设的专项资金或混合型资金进行投资，具有行政性监管、公用性效果和公有性特征的项目。目前，我国在政府投资项目的运营管理模式上，存在项目管理多元化现状、实施过程中的业主地位不够明确、过去计划体制延续下来的一些恶习依然作祟等问题。本论述就“政府投资建设项目”的性质、特点、管理运行模式，以及目前在监督管理中存在的普遍性问题进行了深入的探讨和阐述。

政府投资项目；财政预算资金；项目监督管理

“政府投资建设项目”，顾名思义又被称作为“公共财政投资项目”或者“国家基本建设项目”，是由下一级政府提出申请，经由上级或更高一级的政府主管部门审批，由各类财政性基本建设的专项资金或混合型资金进行投资，具有行政性监管、公用性效果和公有性特征的项目。

1　政府投资建设项目的基本要义

国家及地方各级政府管理部门设立该项目的目的是将一部分财政收入集中性投入到用于扩大再生产的各个环节，或用于公共服务性基础设施的建设。所以，“政府投资建设项目”在各级政府的管理清单中，又被称作是“财政性基本建设资金投资项目”，是由本级政府提出申请，经由上级政府主管部门审批，由各类财政性基本建设的专项资金或混合型资金进行投资，也可以是由地方政府主导，由建设经营者出资，政府予以适当资金支持的匹配性投资项目。通常在各级政府主管部门的财会报表及年度审计报告中，财政性基本建设项目的投资资金包括：（1）财政预算内用于基本建设的资金；（2）财政预算内其他科目支出中需要用于基本建设项目的资金；（3）纳入财政预算管理的基金专户中用于基本建设投资项目的资金；（4）预算外资金中用于基本建设投资项目的资金；（5）其他渠道追加的财政性基本建设投资资金。本论述就“政府投资建设项目”的性质、特点、管理运行模式，以及目前存在的问题和改进建议进行了深入的探讨和阐述。

2　政府投资项目的特点和管理运行模式

2.1政府项目的主要特点

如前所述，政府投资项目的特点就是行政性监管、公用性效果和公有性特征。行政性监管指的是，从项目的申请、论证、审批、立项、资金筹集到建设和竣工验收，直至投入运营，都是由政府统一来主导，可以交由第三方来具体实施，但项目的直接责任人就是一级政府。公用性效果可以理解为用于公共服务的目的，这里面有两层意思：一类是直接服务于民生的基础性公益项目，包括医疗、教育、文化体育和国家安全等基础设施的建设；第二层意思是指以扩大再生产、增加国家公共积累和城镇居民收入为目的，主要包涵了针对国家大中型骨干企业提升技术创新能力和增加产品输出的投资建设项目。公有性特征标示着这一类项目是通过政府税收的集中支付来实施的，出资方是以纳税人为主，控股方即为人民选举产生的政府，所以这一类项目的实际持有人和所有权就应该是全体出资人，也就是我们过去通常所说的公共财产。

政府投资最具代表性的项目有：政府出资建设的基础设施项目，包括大型水利水电枢纽工程项目，火电、风电、太阳能等发电厂项目，城市自来水厂和污水处理厂项目，公路、铁路、民航等国家交通主干网工程项目，医疗卫生、高等教育和基础科学研究项目等；运用一些国际组织的赞助、援助和商业贷款模式建设的项目，包括亚运会、奥运会等大型国际赛事的体育场馆项目，国家生态环境保护和退耕还林项目，以及国家扶贫减灾项目等。

2.2我国现行政府投资项目的运营管理模式

一是政府投资项目呈现出多元化管理现状。发改委负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批；财政部门负责资金拨付，包括工程进度款支付、竣工结算、工程财务报表审核；建设行政主管部门（包括交通、水利、民航、铁路等专业项目行政主管部门）负责监督实施；审计部门负责建设资金审计，重点检查各地政府及计划与改革、财政等投资管理部门和项目主管部门是否按国家投资计划和工程进度拨付、使用资金，资金投向是否符合规定的用途、是否专款专用、有无截留、挤占、挪用等问题。

二是政府投资项目在实施过程中的业主地位不够明确。近年来，几乎所有的政府投资项目，都是由政府部门身兼出资人和建设业主的双重身份，造成了行政手段运用太多、监管权利过于集中，即当运动员也是裁判员的情况比比皆是，决策过程基本依赖主要行政长官（一把手）的个人意志来体现。因此，导致“形象工程”和“烂尾工程”的事情频出不断。

三是过去计划体制延续下来的一些恶习依然作祟。一方面，一些专业性很强的部门还保留着行政特色很浓的管理体制和运营模式，如“铁公机”和水利、交通等部门，这些单位长年都不缺建设项目，而且由于专业水准很高，已经自上而下形成体系，外部很难对其实施有效的监督；另一方面，诞生了大量的具有政府身份特色的“一次性业主”（如文化、体育、教育、卫生、科研等部门），他们出于个人政绩因素的考虑，在明知缺少工程建设专业经验的前提下，仍以业主身份自居，发号施令、拥权不放，因此产生了许多质量低劣的“豆腐渣工程”，这也是建筑市场秩序混乱的一个重要因素之一。

3　目前政府投资建设项目管理中存在的主要问题

3.1项目的评估论证和组织准备工作不严谨

很多项目申报单位把主要精力放在取得立项审批和资金争取这个环节上，一但立项成功、资金争取到位，后续工作就会任其发展，导致出现一部分项目建设目标不清、技术方案脱离实际、投资测算反复追加、项目建设不能按期开工和竣工。有些地方领导都换了几茬，项目还没有完成，甚至出现随着领导的更迭，项目尚未开工即变成下马。

3.2项目审批的体制机制不够科学合理

目前的审批体系是条块分割、多元管理，造就了一个项目由多个部门审批、多头安排资金的现象。很多地方的部门领导把大量时间和精力投放在“跑项目”上，造成人情项目、利益项目、关系项目泛滥，影响了政府投资项目的公信力和决策的准确性。

3.3项目监管的监督机制不完善

主要表现为：一方面是多头监管和职能重叠交叉，形成成绩人人争、责任相互推的现象；其次是一些监理机构碍于政府的权威和情面，不能依法行使监督和监管权力；尤其是在面对一些比较霸道的领导时，其监理职责和监督形同虚设；三是与项目相关的信息不能及时公开和透明，社会公众很难行使有效的监督责任。

3.4项目资金的管理和使用较为混乱

由于政府投资项目的建设资金大多数都属于专项资金，支付渠道一步到位，而且只能是一对一拨付，财务管理又相对比较独立，知道和了解详细内情的人员有限，因此项目资金在使用管理和具体运作上，由于缺乏必要的透明度，容易为暗箱操作产生机会。而负有监督职责的财务管理和审计部门，由于大多是通过阶段性汇总的变更通知、财务报表、结算凭单、转移支付等手段间接管理项目，并不能及时了解和掌握项目资金的具体使用状况，难以起到及时有效的监督作用，致使项目资金在使用过程中，容易出现被挤占、截留、挪用、浪费，甚至贪污事件发生等问题；而且由于资金到位不及时或到位率不高，严重影响到一些BT、BOT项目的规范运作，造成项目建设周期被动延长的现象发生。

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F284

A

10.3969/j.issn.1672-6375.2016.04.017

2016-3-1

李文明（1981-），男，汉族，甘肃靖远人，硕士，工程师，高级审计师，主要从事政府投资项目的审计及管理工作。