基于海洋环境保护视角的海洋功能区划评价问题研究

王权明，黄杰，李滨勇，于淼

(1.国家海洋局海域管理技术重点实验室 大连 116023；2.国家海洋环境监测中心 大连 116023)



基于海洋环境保护视角的海洋功能区划评价问题研究

王权明1，2，黄杰1，2，李滨勇1，2，于淼1，2

(1.国家海洋局海域管理技术重点实验室 大连 116023；2.国家海洋环境监测中心 大连 116023)

海洋功能区划是加强海域使用和海洋环境保护而采取的一种管理手段，但在海洋开发过程中其海洋环境保护作用正不断弱化。文章深入分析海洋功能区划与海洋环境保护之间的关系，并从海洋环境保护视角出发剖析目前海洋功能区划存在的不足，提出科学划分区划的海洋开发与保护格局、加强区划对海域开发利用方式的转变、实施分类分区的海域生态系统等建议，以强化海洋功能区划的海洋环境保护作用。

海洋功能区划；海洋环境保护；海域使用管理

作为我国海域使用管理的基本制度之一，海洋功能区划在协调各类用海需求的过程中发挥重大作用，同时也为海洋环境保护做出巨大贡献。海洋功能区划是海洋环境保护工作的重要依据，海洋功能区划的编制与实施要着力保护与改善海洋生态环境[1]。《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《海洋功能区划管理规定》等法律法规对二者关系做出明确规定[2]；《海洋功能区划技术导则》(GB/T 17108—2006，以下简称《技术导则》)从海洋环境质量标准和管理要求的角度详细列举各类功能区对海水质量、沉积物质量、海洋生物质量以及生态环境管理的要求，《海洋功能区划管理规定》中明确功能区的环境质量要求应作为强制内容严格执行。然而随着我国经济的快速发展，沿海各地对于开发海洋的热情空前高涨，海洋功能区划的海洋环境保护功能正不断弱化。本文以海洋环境保护视角提出我国目前海洋功能区划存在的主要问题，并提出强化功能区划海洋环境保护作用的对策建议。

1 海洋功能区划与海洋环境保护的关系

1.1 海洋功能区划是海洋环境保护的重要依据

1.1.1 海洋功能区划是制定海洋环境保护规划的依据

依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第七条的规定，国家根据海洋功能区划制定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划。海洋环境保护规划是对一定时间内海洋环境保护目标和措施所做出的规划[1]，是海洋环境保护工作的基础和行动方案。海洋环境保护规划的确立是以海洋功能区划为基础的，即根据不同海域的功能来确定海洋环境保护的整体保护目标和保护任务等。

1.1.2 海洋功能区划确定海洋开发与保护的基本布局

海洋资源具有种类多样性的特征，在海洋中并非均匀分布。因此，在海洋开发利用过程中，必须根据海洋功能区划合理布局，在海洋功能许可的范围内确定开发利用的规模和深度，突出主导功能，兼顾其他功能，保证发挥自然资源、环境的客观价值和经济、社会持续发展的综合效益，避免次要功能对主导功能的削弱和破坏。如果不按照海洋功能区划开发利用海洋、违背海域的基本功能，则会出现无序和混乱状态，影响或破坏海域的社会属性和自然属性，其结果不仅会降低海洋开发利用整体效益，而且会造成海洋生态环境的破坏。

1.1.3 根据海洋功能区划选划入海排污口

遵照《中华人民共和国海洋环境保护法》第三十条和第四十七条的规定，根据海洋功能区划选择入海排污口、设置陆源污染物深海离岸排放排污口。海洋功能区划明确在海洋自然保护区、重要渔业水域、海滨风景名胜区和其他需要特别保护的区域不得新建排污口，在有条件的地区应将排污口深海设置、实行离岸排放。

1.2 海洋功能区划编制与实施的重要目标是保护和改善生态环境

《中华人民共和国海域使用管理法》第十一条规定，海洋功能区划的编制应遵循“生态环境保护和可持续利用的原则”，即要求编制出的海洋功能区划要有利于保护和改善生态环境、有利于实现海域可持续利用。海洋功能区划要成为合理开发利用海洋和保护海洋生态环境一项基础性和科学性的工作，其编制过程包含对海洋环境保护现状和问题进行深入分析的过程，在编制海洋功能区划前应对海洋环境保护状况等方面进行前瞻性研究。基于全面分析所编制的海洋功能区划可以为海洋生态环境保护工作提供有力的支撑[2]。

《海洋功能区划管理规定》第十六条进一步规定，海洋功能区划上报审批前，应经同级人民政府审核同意，其中审核的内容包括目标的确定是否与本地区国民经济和社会发展规划相协调，是否有利于促进当地经济的发展和生态环境的保护。这一规定保证海洋功能区划编制与实施的目标应有利于生态环境保护。

1.3 海洋功能区的海洋环境质量保护要求应严格遵守

海洋功能区划是《中华人民共和国海域使用管理法》确定的我国海域使用管理的基本制度，一经批准必须严格执行。在海洋功能区划文本、登记表和图件中，所有一级类和二级类海洋功能区及其环境保护要求应当确定为严格执行的强制性内容。

区划需要被强制执行体现在两个方面，即功能区划分本身要被严格遵守，以及各功能区对海洋环境保护的要求也要被严格遵守。《海洋功能区划技术导则》附录D 是“海洋功能区环境保护要求”，其中详细列举33类二类功能区对海水质量、沉积物质量、海洋生物质量以及生态环境管理的要求。各类海洋功能区应按照国家相关标准，明确海洋环境保护要求和具体管理措施；各类用海活动必须严格执行规定的海洋功能区划环境保护要求。这相当于给海域划定环境质量的底线，也是为海洋环境保护工作提出最低限度的要求。

2 基于海洋环境保护视角的海洋功能区划存在的不足

2.1 区划与海洋环境保护的协调性不足

海洋功能区划确定海洋环境保护的总体方向，通过重点海域和各类别功能区划分确定海洋开发与保护的格局，制订重点海域与各类功能区环境保护的一般性要求，明确功能区水质等环境质量目标，提出区划实施的海洋环境保护措施。但由于功能区划编制的主体内容还是确定海域功能，设定的环境保护目标与实施保障措施比较宽泛，环境保护要求与海洋环境保护制度措施之间缺少协调与衔接，具体的海洋环境保护任务指标等还需要在专门的海洋环境保护相关规划中落实。

2.2 功能区环境质量标准的连续性不够

由于功能区划中海洋功能区环境保护目标的功能区环境质量要求依据海水水质、沉积物、生物质量标准，从维护功能区环境生态功能的要求出发，依据功能区类型确定标准，这就导致功能区的环境质量目标与海域环境现状之间缺乏联系[3]，同一海区、流域、海湾等环境区中相邻功能区的环境质量要求缺少连续性。如，丹东市大部分近岸海域位于鸭绿江国家自然保护区内，其海域功能为海洋自然保护区，但其相邻功能区有港口区、工业与城镇用海区；港口区和工业与城镇用海区海水水质要求都是不劣于三类，而海洋保护区水质要求为不劣于一类，相邻海洋功能区存在环境质量不连续的情况。

2.3 区划的海洋生态保护区域类别比较单一

目前功能区划的海洋开发保护格局主要由功能类型区和重点海域划分来确定，重点海域中既有生态保护修复类功能区又有开发建设类功能区，不利于海洋生态环境的分区控制管理，区域的海洋环境保护策略难于落实。

同时，功能区划中的海洋保护区类型只有海洋自然保护区与海洋特别保护区，并没有涵盖目前尚未建成保护区的重要海洋生态系统区域。一些重要的海洋渔业资源产卵场、渔场水域以及滨海湿地、珊瑚礁、红树林、河口等典型海洋生态系统还被划为渔业养殖、旅游等开发功能类型等，导致全海域海洋生态保护格局不够清晰、明确，重要生态系统区域的海洋生态环境保护措施相对滞后。当前滨海滩涂湿地面积萎缩、海湾环境容量降低、红树林珊瑚礁海草床面积退化等是我国海洋生态环境保护中的主要问题，区划的海洋环境保护目标应侧重于海洋保护格局的界定，即控制湿地、河口、滩涂等生态空间与环境容量的减少。

2.4 海洋功能区划的海洋环境保护作用落实不够

由于功能区划设定的环境保护目标与实施保障措施比较宽泛，在实际的海洋环境保护工作中对功能区的水动力环境、岸滩稳定性、生物栖息环境等一般性海洋生态环境保护要求缺乏操作与考核机制，功能区划的海洋环境保护作用落实尚显不够。

2.5 海洋功能区划对陆源污染的控制约束力不强

海洋功能区划的范围是近岸海域，重点对海域的开发利用与保护进行指导与约束，而多年海洋环境监测评价结果显示，近岸海域污染物主要来自陆域，因此海洋环境保护与污染控制的重点在于坚持陆海统筹的发展理念、实施主要污染物排海总量控制制度等陆源污染控制手段，海洋功能区划对陆海统筹的控制约束能力还有待提高[4]。

3 强化功能区划海洋环境保护作用的建议

3.1 科学划分明确区划的海洋开发与保护、修复格局

建议在功能区划的海洋开发与保护格局的确定中，应以海洋生态系统与环境功能的自然分区为基础，结合海洋生态环境现状评价和资源环境承载力分析结果，细化区域海洋开发、保护、修复的格局，明确海洋生态重要区域、脆弱区域和敏感区域的海洋生态红线，形成专门的海洋生态建设、修复、控制相连续的海洋环境保护空间格局，控制压缩海洋资源开发空间区域的尺度规模，并与保护修复区域形成相对分离清晰的界线。

在现行海洋功能区划中，应根据各重点海域、各类功能区的保护、修复与开发特点进行区域合并归类，形成整体完善的保护与开发控制格局[5]。在功能区划的分类体系中，应增加海洋保护类、生态环境修复类功能区的类型层次，为新增海洋保护区的选划以及海洋保护区网络的形成与完善提供依据。

3.2 提高区划在海洋综合管理中的基础性作用

海洋功能区划是我国海洋空间开发、控制和综合管理的整体性、基础性和约束性文件，是开展海域管理、海洋环境保护等海洋综合管理工作的重要依据。在海洋综合管理工作中应提高区划在海洋环境保护与海域管理中的衔接性和基础性作用，切实协调海洋开发与保护的关系，完善海域资源配置管理与海洋环境监督管理之间的综合衔接；依据海洋功能区划，在海域资源开发管理中加强围填海控制、用海方式控制等维护海洋环境的约束性措施，在海洋环境保护中增加区域限批等海域使用调节控制手段。在功能区用海方式控制中，应严格控制改变海域属性的填海、围海等海域使用方式项目，控制用海占用河口、湿地、滩涂、重要海湾、自然海岸线等生态环境空间。此外，在海洋功能区划中应将海洋生态文明建设落实到沿海地方经济、社会与文化发展的目标和指标体系，使之得到有序开展。

3.3 加强区划对转变海洋开发方式的引导调节

习近平总书记曾提出“要提高海洋资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效益型转变；要保护海洋生态环境，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变”的要求。着力推动转变海洋开发方式是目前海洋环境保护工作的重点工作，而“统筹协调行业用海，优化海洋产业布局和开发方式”是海洋功能区划的重要目标和原则之一，在海洋功能区划的编制与实施中要努力形成节约集约的空间开发格局、走绿色发展道路。依据沿海地区海域和陆域资源禀赋、环境容量和生态承载能力，科学规划产业布局、优化产业结构。大力发展海洋生物资源利用、海水淡化与综合利用、节能环保、海洋能开发等海洋新兴产业，发展循环经济和低碳经济，用生态文明理念指导和促进滨海旅游业，促进海洋资源利用效率，促进产业结构升级。

3.4 实施分类分区的海域生态系统管理

维护自然再生产能力是生态文明建设的首要任务。在落实海洋功能区划的环境保护目标与要求中，应依据海洋生态承载能力规划海洋产业发展，突出重点海域主导功能的恢复与保护，实行分类指导、分级管理、分步实施、分区推进[6]。对各类典型珍稀的海洋生态区域，实行严格保护与生态涵养相结合的环境政策，强化海洋自然保护区建设和管理；对脆弱敏感的海洋生态区域，实行限制开发与生态保护相结合的环境政策，抓紧建立海洋特别保护区；对已受损破坏的海洋生态环境，实施生态建设与综合整治相结合的环境政策，积极开展典型海洋生态系统修复；对全海域的海洋生态环境，实行综合管理与协调开发相结合的环境政策，推进基于生态系统的海洋管理，努力构建区域海洋生态环境安全格局，保证海洋生态服务功能的持续发挥[7]。

[1] 阿东.我国海域使用管理和海洋环境保护的依据：海洋功能区划[J].海洋开发与管理，2000，17(4):19-22.

[2] 陆州舜，卢静.试论海洋功能区划与近岸海域环境功能区划之间的关系及其实践意义[J].海洋开发与管理，2008，25(9)：14-18.

[3] 王江涛，郭佩芳.海洋功能区划问题及对策探讨[J].海洋湖沼通报，2011(3)：163-167.

[4] 郭佩芳.海洋功能区划的矛盾和变革[J].海洋开发与管理，2009，26(5)：5.

[5] 刘百桥，阿东，关道明.2011—2020年中国海洋功能区划体系设计[J].海洋环境科学，2014(3):441-445.

[6] 刘百桥.我国海洋功能区划体系发展构想[J].海洋开发与管理，2008，25(7)：19-23.

[7] 郝艳萍，杨凤丽.中国海洋环境管理现状与对策[J].海洋开发与管理，2008，25(7):74-80．

Evaluation of Marine Functional Zoning Based on Marine Environmental Protection

WANG Quanming1，2，HUANG Jie1，2，LI Binyong1，2，YU Miao1，2

(1.Key Laboratory of Sea Areas Management Technology，SOA，Dalian 116023，China；2.National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China)

Marine functional zoning is a kind of marine management method based on marine environmental protection.But in the process of ocean development，its environmental protection function has been weakened.This paper deeply analyzed the relationship between marine functional zoning and marine environmental protection，and analyzed the existing problems of marine environmental protection，and put forward some suggestions on the development and protection of marine environment.

Marine functional zoning，Marine environmental protection，Sea areas management

2016-07-16；

2016-11-24

国家自然科学基金项目(41371131)；海洋公益性行业科研专项(201505001).

王权明，高级工程师，硕士，研究方向为海洋功能区划与规划，电子信箱：qmwang@nmemc.org.cn

黄杰，工程师，博士，研究方向为海洋资源综合管理，电子信箱：huangjie1015@126.com

P7；F205

A

1005-9857(2016)12-0072-04