PPP项目财务评价与一般政府投资项目的不同点及具体处理措施

焦新武（中国市政工程西北设计研究院有限公司，甘肃兰州730000）



PPP项目财务评价与一般政府投资项目的不同点及具体处理措施

焦新武
（中国市政工程西北设计研究院有限公司，甘肃兰州730000）

摘要：近年来PPP项目逐渐增多，结合笔者在该类项目财务评价上的实践与理解，总结了PPP项目财务评价与一般政府投资项目的不同点，并针对这些不同点如何处理进行探讨。

关键词：PPP项目；财务评价；不同点；措施

1　概述

完备的市政基础设施,对城市经济、社会和环境发展有着重要影响，是城市可持续发展的重要基础。面对社会需求迅猛攀升，政府财力不足的局限，尤其是受到中国经济增速放缓的影响，完全由政府提供公共基础设施的投融资、管理、设施维护等事务使得政府财政捉襟见肘。对公共基础设施的建设进行有效改革，提高效率和服务质量，以便更好地满足社会的需求，成为亟待解决的关键问题。采取公私合作的PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,将适度的市场竞争与政府规制相结合,可以在实现社会福利的同时也给企业带来利润,同时也能够增强公共基础设施可持续发展的能力。

近年来中国市政工程西北设计研究院承接的PPP项目逐渐增多，笔者近年先后完成了西宁市污泥无害化处理资源利用项目、西宁市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理工程可研的工程经济部分工作，审查了兰州市中铺子生活垃圾焚烧发电项目和兰州盐池片区一期市政道路工程等多个PPP项目。本文结合自己在该类项目上的实践与理解，总结了PPP项目财务评价与一般政府投资项目的不同点，并针对这些不同点如何处理进行探讨。

2　PPP项目财务评价与一般政府投资项目的不同点

PPP项目往往都是投资金额巨大、社会影响广泛、建设经营周期长的固定资产投资项目，由于有了私营部门的参与，其财务评价要与一般项目的财务评价不同，具体如下：

1）计算期不同。对于私营部门而言，财务评价的计算期是从项目启动到项目特许期结束，且在特许期结束后，一般并没有所谓的资产回收。而对于公共部门而言，财务评价的计算期有两个：一是从项目启动到项目不能再提供产品或服务（如拆除）时的经济寿命期，评价项目在整个经济寿命期内的财务情况；二是从项目移交后到项目经济寿命期结束，作为计算公共部门利益的财务评价指标。

2）特许权协议直接影响各参与者的收益和风险。PPP项目的财务分析也需要预测项目提供的产品或服务的价格、市场需求量、通货膨胀率、利率、税率、汇率等因素的变动，与其他项目不同的是，由于在特许权协议中会对以上因素做出一些特殊约定，这些约定直接影响各方的收益和风险。

3）项目受益人多。PPP项目的一个主要特点是项目的参与者多，意味着项目的受益方也多，为达到多赢的目的，财务评价结果必需能够体现主要参与者的受益情况。

4）折现率的取值不同。建设部2008年9月发布的《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》中，供水基准收益率参考值为6%、污水基准收益率参考值为5%、垃圾综合处理基准收益率参考值为4%。在公共供应品和PPP的财务评价中采用相同的折现率是不合适的，在公共供应品的财务评价中应使用比PPP财务评价较低的折现率，如果不这样做的话，就意味着PPP的效率没有公共供应品高。

5）固定资产折旧计算不同，不计算残值。PPP项目大多在特许期满后，项目公司将设施无偿的移交给签约方的政府部门，项目公司没有固定资产余值可回收，所以，在项目现金流量表中要作相应处理。

3　针对PPP项目财务评价的不同点的具体处理方法和措施

由于PPP项目参与方众多，组织模式和合同比较复杂，从政府机构、银行及金融机构、项目公司、运营公司的不同角度所做的财务评价有所不同，不同项目的特许经营合同也是千差万别的。设计院承接的设计任务大多是为项目公司服务的，笔者结合近年完成的几个财务评价案例实践，从为项目公司服务的角度，探讨针对PPP项目财务评价的不同点如何处理的方法和措施：

1）计算期的确定。对于项目公司而言，财务评价的计算期是从项目启动到项目特许期结束，一般按照特许经营合同约定的经营年限计算。个别项目也可能从委托咨询年份开始到项目特许期结束计算，例如，西宁市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理工程特许经营年限为30年，委托咨询时项目已经运行了5年，评价运营期最终按25年计算。

2）特许权协议体现各参与者的收益和风险。PPP项目由于在特许权协议中会对一些因素做出一些特殊约定，这些约定直接影响各方的收益和风险。项目公司的组成模式也各不相同，由于各种原因，业主一般不会提供所有的特许经营协议文本，因为协议部分内容对外是保密的，设计院做财务评价时一般只考虑一个投资方（大业主），所以，评价表格与一般市政项目趋同。

3）项目受益人多。PPP项目的一个主要特点是项目的参与者多，意味着项目的受益方也多，为达到多赢的目的，财务评价结果必需能够体现主要参与者的受益情况。如果业主提供具体的融资模式结构、收益比例等细节内容，操作时应该在资金筹措表、利润与利润分配表中体现这些特殊收益。

4）折现率的取值不同。一般市政项目供水基准收益率参考值为6%、污水基准收益率参考值为5%、垃圾综合处理基准收益率参考值为4%。在公共供应品和PPP的财务评价中采用相同的折现率是不合适的，在公共供应品的财务评价中应使用比PPP财务评价较低的折现率，如果不这样做的话，就意味着PPP的效率没有公共供应品高。所以，PPP项目折现率建议取8%左右，这也是一个普遍认可的社会资金收益率的标准水平。当然，如果业主有具体要求，最终以业主要求的折现率计算。

5）固定资产折旧的计算及特殊处理。PPP项目往往建设经营周期长，西宁市污泥无害化处理资源利用项目特许经营时限为30年、西宁市餐厨废弃物资源化利用项目特许经营时限也为30年，均超出了我们以往编制的财务评价的年限，采用年限平均法计算会导致固定资产折旧数据失真，影响到评价结果的合理性。应该采用分类折旧法详细计算。由于大多数设备的使用年限都在10～15年左右，在设备使用年限到期后要进行“设备重置”，也就是二次投资，这样才更符合PPP项目的实际运作过程。PPP项目大多在特许期满后，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门，项目公司没有固定资产余值可回收，所以，在报表中要作相应处理，不计算残值。

4　结语

目前在国家发改委网站上，已建立了PPP项目库，将1000多个PPP项目进行公开推介，总投资约2万亿。由于PPP主要用做基础设施建设，所以，市政设施项目将成为中国PPP项目中的大多数。近年来本院承接的PPP项目逐渐增多，结合笔者在该类项目上的实践与理解，总结了PPP项目财务评价与一般政府投资项目的不同点，并针对这些不同点提出了具体处理措施，希望通过在实践中的不断总结，与业内同行进行交流，对读者有所启发。

参考文献：

[1]国家发改委、建设部.《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）[M].北京.中国计划出版社.2006.

[2]住建部.《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》[M].北京.中国计划出版社.2008.

[3]郭鹰.试论政府在PPP项目财务评价中的折现率取值[J].浙江省社会科学院,生产力研究，2009.

中图分类号：U212