辽河流域污染现状与管理对策

左佳

辽河流域污染现状与管理对策

左佳

近些年，我国工业化进程加速，城市化水平不断提高，大量的工业废水和生活污水无法得到有效的处理，被大量排放到附近的河流当中，造成了水资源被严重污染，这种情况使得水资源匮乏与需求的矛盾日趋尖锐。国家和地方政府意识到问题的严重性，采取了许多行之有效的解决措施，取得了显著的效果，水质情况得到有效的改善。以2014年为例，通过统计分析我国典型流域的国控断面水质，我们发现一类水质断面（国家级自然保护区，水质未受污染）占2.8%，同比上升1.0个百分点；二类水质断面（较清洁，过滤后可成为饮用水）占36.9%，同比下降0.8个百分点；三类水质断面（过滤清洁后可用作普通工业用水）占31.5%，同比下降0.7个百分点；四类水质断面（普通农业用水，灌溉用）占15.0%，同比上升0.5个百分点；五类水质断面（普通景观用水）占4.8%，劣五类水质断面（无用脏水）占9.0%，同比均持平。

辽河流域污染现状

辽河流经我国工业化大省辽宁，煤炭、钢铁、石油化工等重工业产生的大量废水被排放到辽河之中，使得辽河流域的污染情况尤为严重，如图1所示。从图中可以看出，在辽河流域的国控断面中，饮用水类（一类至三类）占41.8%，污水类（四类至劣五类）占58.2%。由此可见，辽河流域水环境安全形势极其严峻。日趋严重的水污染严重威胁着城市居民的饮水安全和人民群众的健康，因此，有必要针对这问题提出行之有效的解决策略。

辽河流域水环境管理存在的问题

管理体制不合理。辽河流域水环境管理体制以行政区域管理为主，我国的行政区域管理体制实行的是“职责同构”的单一制，这种管理体制难以对污染物从源到汇的传输过程采取有效的措施，人为割裂了管理流程，无法形成统一的合力。辽河流域水环境管理涉及水资源管理、工业建设、水产品等副业发展等诸多方面，现行管理方式造成了多头管理、九龙治水的局面。

国家水利部早在1982年就成立了松辽水利委员会，级别为正厅级单位，该部门被授予跨区域管理辽河的权限，但其管理权限单一仅能从水利的角度进行管理开展工作，使得它无法实现跨部门的协调与统筹管理。辽河局是辽宁省政府直属事业单位，正厅级建制，整合了省水利厅、环境保护厅、国土资源厅、交通厅、农委、林业厅、海洋与渔业厅等七个厅局级单位的职能，使得它具备了跨部门管理的权限，但是它的职权范围仅局限在辽宁省的辽河流域，无法对其他省进行管理。

综上，辽河流域的环境管理体制仍不健全，九龙治水、多头管理的问题仍然存在，各地、各部门的权责划分还不明确，缺乏跨省、市的环境管理部门。

法律体系不健全。《中华人民共和国水法》是辽河流域管理的主要法律依据，但由于各地实际情况不同，因此，流域土地、流域交通、流域产业发展各具特色，需要相关的配套法规。

辽河流域管理的相关法律依据严重不足，以辽河局为例，它的执法依据是《省政府三定方案》和《辽宁省辽河保护区条例》，这两份法律文件虽然破解了九龙治水、政出多门的问题，但是对公众参与和监督、乡镇企业环境管理等方面的法规仍是空白。

在跨省的流域立法上，大部分法律法规是关于河道治理的，根本没有将经济发展、生态建设等多方面问题进行综合考量，辽河流域的相关法律法规极其匮乏。

辽河流域水环境管理的对策

完善辽河流域管理体制

设立全国流域管理委员会。由国家水利、环保、林业、农业、交通、国土资源等部门涉及流域开发、利用和保护管理方面的相关职能部门组成，由它统一行使我国流域管理的职能。

组建跨区域管理机构。学习辽宁的经验，辽河流域各省应成立各自的流域管理局，由松辽委牵头建立辽河流域环境管理

协调委员会，专司辽河流域污水治理中的跨区域跨部门的协调问题。

建立信息交流平台。各省应积极促进并推动统一的流域信息交流平台的建设，该平台应由各省流域管理局进行管理，主要是为了能够快速地掌握群众、企业和各地政府的相关信息，便于政府了解流域现状和问题，快速做出决策，同时，也便于群众通过平台对政府的流域管理提出建议和监督。

健全流域管理法律体系。

构建《环境保护法》—《水资源流域管理法》—《辽河流域管理条例》三层流域管理法律体系。

在《环境保护法》层面，打破原有资源保护与污染防治二者分立的格局，基于流域管理的思想，将二者看做是有机联系的整体，对当前《环境保护法》进行修订。

在《水资源流域管理法》层面，坚持的基本原则包括：可持续性利用、开发与管理水资源，明确流域管理的责权利主体、提高公众参与水资源的开发和管理程度。立法确定流域规划制度、跨行政区经济补偿制度和重大水污染事故申报与应急措施制度。

在《辽河流域管理条例》层面，结合辽河流域的具体特点建立《辽河流域管理条例》，在该条例中应该确立流域水污染防治的实施监督部门，明确辽河流域内允许和禁止从事的活动，明晰违法规定时的惩罚措施。

（作者单位：辽宁省委党校）

本文为2014年度辽宁省社科基金重点课题《辽河流域农村水污染问题法律对策研究》阶段性研究成果，课题编号： L14AFX006