后危机时代系统重要性金融机构的监管问题研究——兼论中国的因应之策

杨明

后危机时代系统重要性金融机构的监管问题研究
——兼论中国的因应之策

杨明

历次爆发的全球金融危机，不仅使金融市场及整个世界经济遭受了沉重地打击，而且使既有的国际金融监管体系的缺陷暴露无遗。作为引发金融危机因子之一的系统重要性金融机构监管缺失问题在瞬时间成为世界关注的焦点。本文在对系统重要性金融机构相关理论进行研究的基础上，分析相关国际金融组织及国家和地区的改革实践利弊，重点剖析我国目前金融监管的问题，提出符合我国系统重要性金融机构监管的应对之策。

最近一次金融危机发端于美国的全球金融危机，在给全球金融稳定造成了巨大冲击和破坏的同时，也让人们看到了一些大型而复杂的重要金融机构冒险行为给社会造成的危害。金融危机制造灾难的同时，也催生了金融法制的变革。于是，如何解决系统重要性金融机构的监管问题，如何避免系统重要性金融机构的道德风险问题，成为深受重创的国家和地区预防危机重演的重要议题之一。

系统重要性金融机构的定义及评估标准

系统重要性金融机构的定义。伴随着全球金融危机的爆发，“宏观审慎监管”“系统风险监管”等新生监管理念开始倍受重视，“系统重要性金融机构”的概念也随之提出，并迅速成为国际社会广泛关注的焦点。按照国际货币基金组织、国际清算银行和金融稳定理事会的定义，系统重要性金融机构（Systemically Important Financial Institutions，SIFIs）是指由于自身规模、复杂度与系统相关度，其无序破产将对更广范围内金融体系与实体经济活动造成显著破环的金融机构。

系统重要性金融机构的评估标准。2011年7月19日，BCBS从SIFIs对整个金融体系的地位和影响入手，发布了《全球系统重要性银行：评估方法和附加损失吸收能力要求》，在该意见稿中针对全球系统重要性银行（G-SIBs）重点确立了以定量指标为基础，辅以定性判断的评估方法。其中定量指标分为5大类、共计12项具体指标；其五大类主要为全球活跃度（权重20%）、规模（权重20%）、关联度（权重20%）、可替代性（权重20%）、复杂性（权重20%）等五个方面，全球活跃度的指标内容为跨境债权、跨境债务，规模的指标内容为表内外总资产，关联度的指标内容为银行间资产、银行间负债和批发融资比例，可替代性指标内容为托管资产总额、通过支付系统结算额、债券和股权市场承销交易额，复杂性指标内容为场外衍生品票面价值、Level 3资产、交易账户总额和可供出售资产总额。

对系统重要性金融机构监管的国际实践

吸取金融危机的经验教训，一些深受其害的主要发达国家和地区也纷纷展开改革，以减少系统性风险，强化监管措施，减少系统重要性金融机构经营失败的可能性。

美国对系统重要性金融机构监管的实践。作为次贷危机爆发的源头，美国的金融监管体制饱受非议和责难。于是奥巴马政府也进行了各种制度改革：第一，重新构建金融监管机构框架。成立了金融稳定监管委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC），负责监测、识别和处理威胁国家金融稳定的系统性风险；二是着重加强对美联储的授权的同时明确对其加以制约；成立消费者金融保护局（CFPB），并赋予其强大的监管权力，以保护消费者在信贷、储蓄支付和获取其它金融产品和服务方面的合法权益。第二，强化对单家金融机构监管。第三，极力扩张金融监管范围。一是加强整个“影子银行”体系监管；二是限制金融衍生品投机交易；三是强化评级机构监管。

欧盟对系统重要性金融机构监管的实践。美国次贷危机引发的全球性金融危机也重创了欧盟的实体经济。危机过后，欧盟也开始反思金融监管中存在的疏漏，寻找解决问题的思路。加强监管、深化协调、促进监管一体化成为欧盟自危机之后监管改革的主题词。

2009年6月19日，欧盟理事会成立了欧盟系统风险委员会（ESRC）和欧洲金融监管系统，分别负责欧盟的宏观和微观审慎监管。ESRC主要负责宏观层面监管，专司整个泛欧金融体系运行过程中可能出现的各种具有威胁性质的系统性风险的识别、监测和评估，并在出现重大风险之前及时发出预警并在必要情况下向欧盟提出政策建议以及时化解金融风险。

我国系统重要性金融机构监管存在的问题及建议

我国目前系统重要性金融机构监管存在的问题

金融监管法律制度不健全。法律规范的完善是我国经济稳健运行的保障，金融监管法治的缺失是造成我国金融监管体制缺陷的核心因素。目前我国已经颁布了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等基本法，金融法律体系的框架已经基本建立。但是整个金融监管立法仍然很滞后，关系金融未来发展方向的重要法律如存款保险制度、私募基金等尚未出台。一些法律法规、部门规章和规范性文件之间的规定并不协调，有的甚至存在严重的冲突。

金融监管的内容及方式仍存在缺陷。我国金融监管的内容及方式存在以下缺陷：其一，重机构监管，轻功能监管。其二，重市场准入审核，轻市场退出保障。一旦金融机构出现问题，“一行三会”只能依靠行政手段来化解风险，而那些大型的金融机构则会获得政府的隐性支持，助长他们“大而不能倒”的预期，破环了市场的公平竞争。

金融监管机构之间缺乏统一协调机制。如前所述，“三会”虽然签署了金融监管合作备忘录，但却将中国人民银行排除在外，导致他们之间缺少必要的信息沟通和信息共享，监管信息处于被分割的状态，信息渠道不畅通。同时“一行三会”之间职责划分不清，相互推诿问题严重，导致监管冲突或监管“真空”的局面频出，这些正考验着我国现有的金融监管体制。

政府干预现象严重。由于历史和体制原因，我国国有大型金融机构在整个金融体系中占绝对主导地位。我国在金融领域取得的伟大成就，大部分是因为政府这个“最后贷款人”在做强烈的支撑。据国际货币基金组织测算，政府隐性支持提高了大型复杂金融机构的收益水平，使其资产收益率平均提高20个百分点。

完善我国系统重要性金融机构监管的建议

通过上文对系统重要性金融机构监管的国际实践与对我国目前系统重要性金融机构监管存在问题的探讨，我认为需要在以下几个方面进行完善：

完善我国现有的金融监管法律法规。我国目前的当务之急就是整合现有的法律资源，清除法律法规中存在的冲突和不协调现象，同时制定一批可以弥补空缺的金融法律，诸如金融机构破产法、金融消费者保护法等，为金融监管的完善清除法律上的障碍。

明确系统重要性金融机构的监管主体。明确监管主体是加强系统重要性金融机构监管的重要科学前提，有必要明确监管主体，建立完善的金融监管体系，加强监管部门之间的协调和联动。

首先，进一步强化中国人民银行维护金融稳定的职能。其次，加强“三会”之间的联动。“三会”除负责各自行业的微观审慎监管外，还应加强各方之间的信息共享与合作监管机制。再次，注重“一行”和“三会”之间的协调合作。

科学认定、识别具有系统重要性影响的金融机构。我国金融监管部门应紧密结合国内金融市场的实际运行情况，以国际组织提出的评估标准为参考，科学谨慎地确定我国系统重要性金融机构的名单。对于那些具有系统重要性的金融机构，既要做到防止过度监管而又同时保持金融机构活力。

积极展开跨境合作框架。伴随着金融全球化的推进，国际金融集团的跨境业务也得到相应地飞速发展。由于各国破产清算法律不同，金融体系结构和金融组织机构之间存在很大的差异，各国应在互相理解的基础上，在不损害金融稳定的前提下构建一个有效的跨境合作框架。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）