中国水污染物总量控制特色研究

2016-03-13张文静吴悦颖叶维丽文宇立刘雅玲

环境污染与防治 2016年7期

张文静王强吴悦颖叶维丽文宇立刘雅玲

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

水污染物总量控制是一种水环境管理战略和制定水环境规划的指导思想，它是以控制一定时段内一定区域内排污单位排放水污染物总量为核心的环境管理方法体系。其核心内容是从定量的角度出发，依据水环境质量标准，通过科学的计算得出环境所能承受的最大污染物排放量，然后通过优化配置，制定合理的方案和措施，控制污染源的某项水污染物的排放总量，把水污染物负荷总量控制在水体的环境承载能力范围内。

总量控制根据总量目标确定方式，分为目标、容量总量控制两种形式[1]；根据控制对象，分为行业、排污口、污染物排放源总量控制；根据控制区域，分为区域、水系总量控制；根据控制频率，分为年度、季节总量控制等。

1 美国、日本的水污染物总量控制

水污染物总量控制既是一种水环境管理思想，也是一种水环境管理的手段。1970年，水污染物总量控制政策已在美国、日本等发达国家推行，并在相应国家的水环境质量恢复方面正起着重要而巨大的作用[2]。

1.1 美国

水污染物总量控制最早由美国环境保护署提出，并逐步将水质标准和水污染物总量控制关联起来。1965年，美国通过了《联邦水污染控制法》的修正案，确定了以水质标准为依据的水污染管理办法。当时的调查显示，40%的水体水质未达到水质标准，而污染源与水质的响应关系并未建立。1972年，美国环境保护署对《联邦水污染控制法》进行修订，提出点源污染要符合“国家污染物排放削减体系(NPDES)”的许可，确定了以水质达标为目标、以排污许可证为手段的水污染物总量控制的思路，同年在《清洁水法》中提出“最大日负荷总量”(TMDL)计划，主要对象为实施了一定污染控制措施后水质仍然无法达标的水体，通过将水体可接受的最大负荷量与污染源污染负荷分配进行对接，对该水体实行TMDL计划。1983年，美国立法，实施以水质限制为基点的排放总量控制，之后某些州还进行“季节总量控制”[3]。1997年后，美国水污染物总量控制目标逐步由水质达标提升至水生态系统健康。水污染物总量控制制度使美国从浓度控制、污染源控制逐渐向基于水质功能、水生态健康、由市场调控的水污染物总量控制转变。

TMDL计划主要对问题水体进行污染物筛选，估算水体容量及排入水体的水污染物总量，结合水质目标，确定水体允许的水污染负荷总量后，将水体允许的污染负荷分配到各污染源。在各州或美国环境保护署实施过程中，通过NPDES的排放许可证限制点源排放，并借助“最佳管理办法”(BMPs)保证非点源控制措施的实施[4]。截至2010年2月，美国各州制定的TMDL计划数量已达到40 000个以上，同时计划接下来的8～13年，仍需实施70 000个TMDL计划[5]。

TMDL计划实施流程具体见表1。

图1 TMDL计划实施流程Fig.1 Implementation process of TMDL plan

1.2 日本

1970年，日本国会通过的《水质污浊防止法》，规定了全国统一的排放标准，在考虑河流、海域等水域水体自净作用的基础上，通过实施浓度控制，改善了水质污染状况。但是，东京湾、伊势湾和濑户内海3个封闭性海域，人口、产业集中，污染负荷量高，水环境标准达标率低于全国平均水平。为此，1979年日本引入了区域COD总量控制制度，1980年开始对东京湾、伊势湾和濑户内海这3个封闭性海域实行区域多种水污染物总量控制。

至2006年，日本先后共实施了6次的区域水污染物总量减排计划，水污染物总量控制指标从单一的COD控制转向了COD和氮磷综合控制，涉及工厂企业、生活污染、农业、畜牧业、生态保护等不同行业和不同设施，共215个大类，根据生产工艺和污染治理技术水平，在考虑地方和企业的执行能力后，自下而上反馈确定了各污染物的排放浓度限值，根据排放水量标准限制了各污染源的年度排放总量，并提出了不同的管理措施。但对水污染总量控制目标并没有设定严格的考核制度[6]。

水污染物总量制度的实施，使得日本水质污染极严重的海域和河川的水质得到了改善，恶臭现象减少，成功减少了相关水域的污染负荷量。东京湾和大阪湾水质趋向改善，赤潮发生次数逐年减少。

2 中国的水污染总量控制与执行

水污染物总量控制是中国水环境管理中的一项重要管理制度，始于20世纪70年代末，概念源于日本的“封闭性水域总量控制”，技术方法则引自美国的水质规划理论。中国水污染物总量控制变化情况具体见表1。

表1 中国水污染物总量控制变化情况

1996年，全国人民代表大会通过了《国民经济和社会发展“九五“计划和2010年远景目标纲要》，正式将总量控制作为基本制度纳入全国环境保护政策体系。至今，每个五年规划都制定实施全国污染物总量控制计划。1997年，推出了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制规划》，由此总量控制制度由思路框架落实成为一项具体的国家级环境保护政策，并且按照突出重点、区别对待、扶持优强的总量分解原则首次将总量控制的目标分配到各省、自治区、直辖市，并要求层层分解下达，确保完成。这标志着中国污染控制将由浓度控制向总量控制转变，是中国环境管理制度的一个重大变革。

2000年，《水污染防治法实施细则》(国务院令第284号)对水污染总量控制做了细化和更具有可操作性的规定。“十五”期间编制并实施了《“十五”期间全国主要污染物排放总量控制分解计划》。但是，GDP为地方主要的政绩考核，这使得地方政府对环境监管缺乏兴趣。而且，排放数据的采集、发布、利用并无专职机构和人员负责，排放数据无法得到准确掌握，导致“十五“至”十一五“前期的总量控制制度无法有效实施。

《国家“十一五”环境保护规划》是推进环境保护历史性转变的规划，它从传统的GDP增长和总量平衡规划，转向注重区域协调发展和促进经济发展方式转变的规划。2007年，国务院颁布了污染物总量控制的统计、监测、考核办法(如《主要污染物总量减排监测办法》(国发[2007]36号)、《“十一五”主要污染物总量减排核查办法(试行)》(环发[2007]124号)、《主要污染物总量减排核算细则(试行)》(环发[2007]183号)、《关于实施“十一五”主要污染物总量减排措施季度报告制度的通知》(环办[2007]131号)等)，开始实施减排目标责任制，奠定了排放数据核算的基础。2008年，开始建立总量减排的组织机制；环境保护部总量控制司和6个区域的环境督察中心陆续成立，各级环境保护部门相应成立总量控制部门，由专职机构和人员负责数据的采集与核算，实现了地方采集、计算和上报排放数据，环境保护部对排放数据进行审核的长效减排机制。通过认定产业结构调整、工程措施、监管减排等多种减排项目，将排放数据最终确认和解释的权力收归中央和环境保护部，有效地压缩了地方政府干扰排放数据的空间。自此，全国COD排放量开始逐年下降。“十一五”期间对污染减排存在问题的111个单位通报批评或挂牌督办，区域限批6个地级市和4个企业集团，环境保护投入占比、环境监测、监察硬件能力大幅度提高。

“十二五”期间，总量减排体系逐渐臻于完善，主要包括总量减排目标分配、年度减排计划、减排调度、总量核查、减排统计、减排考核等，具体见图2。总量减排体系主要由环境保护部总量司、区域督察中心、环境保护部相关下属单位、省级环境保护厅总量处、市/县级环境保护局总量部门、环境监测站等组织机构组成，减排工作基本由“自下而上”、“自上而下”的组织形式完成，“自下而上”是数据生成过程，基层环境保护部门及执行监测任务的监测站收集整理数据后上报到上级环境保护部门；“自上而下”是减排目标确定和数据的反馈应用过程，上级环境保护部门分解减排指标、审核排放数据，逐级明确减排责任和减排任务完成情况。

图2 “十二五”期间总量减排体系Fig.2 System diagram of the total amount of emission reduction in “Twelfth Five Year Plan”

总量控制目标分配完成于“十二五”初期，经过“两上两下”的审批程序确定了全国各省市的污染物总量减排目标。地方上报当地的经济发展总量、可能的新增量以及产业结构情况，基于产值总量和排污总量的客观规律后，环境保护部计算出各省市的减排潜力，并根据经济形势和污染压力状况，给出低于减排潜力的减排目标建议值；经过地方研究反馈再次上报后，环境保护部调整并最终确定各省市五年的减排目标值[7]，并根据上报减排工程措施与各省主要负责人签订目标责任状。值得注意的是，“十二五”期间总量减排属于目标总量减排，这是由中国现阶段经济发展和环境保护并重的发展需求决定的，基于环境容量的总量减排目标将会严重制约中国部分地区的经济发展。

每年年初各省市根据减排目标任务，遵循上年减排环境统计基数，分配当年的减排任务，即年度减排计划。减排计划上报给环境保护部后，环境保护部总量司会同专家进行审核反馈，减排计划将用于安排各地减排工作任务和年底总量考核工作。减排工作进度也在环境保护部的调度掌握中，各减排企业按季度上报减排工作进展，由省级环境保护部门汇总已完成的减排工作清单数据，上报环境保护部审核，最终数据将用于年度核查。

总量核查是中国总量控制的核心，是保证水污染物排放总量数据准确性至关重要的环节。目前，中国总量核查方式是环境保护部及区域督察中心组织相关专家每年对各省进行两次考核，考核分为现场核查和数据核算两部分。现场核查中，需要收集各省减排项目及减排数据，查阅所有上报减排企业的生产及减排台账，对部分企业进行现场核查；数据核算则由环境保护部总量司会同专家进行审核。在操作层面上，确立“遵循基数、算清增量、核实减量”的核算原则，将污染物排放量与宏观经济、社会数据挂钩；在减排量的认定上，将减排量与具体的工程治理项目、结构关停项目等挂钩，对项目进行严格审核。这样既保证了减排数据与环境统计数据的逻辑连贯性，又有效地推动了环境保护工程项目的建设实施，极大地压缩了环境数据被干扰的空间。污染物总量减排领域涉及工业、城镇生活、农业源和集中式处理设施这4个方面，主要分为造纸全口径、印染全口径、工业结构(关停)减排、工业工程治理减排、污水处理厂减排、畜禽养殖污染物减排、集中式处理设施减排等核算。

核查的水污染物排放总量数据在环境保护部审核校对后，上报给国务院，其后向各省及全社会发布。除造纸、印染行业数据外，其他行业排放数据的得出是基于宏观算法扣除减排量得出，因此还用于指导地方环境统计数据的生成，保证环境统计数据的真实性。环境统计数据还作为第2年总量核算的基数，从而保证数据的逻辑连贯性。

总量控制制度作为中国现阶段最强执行力的环境保护政策，与其强硬的考核机制有关。“十二五”期间，新的《环境保护法》确立了总量控制制度的法律地位，同时目标责任书的问责制和“一票否决”制的实施，有效地推动了总量控制制度的实施落地。总量控制制度的责任主体是地方各级政府，而非地方环境保护部门。总量减排任务的完成与否直接与各级政府领导的政绩和任免密切相关。中央根据年度目标的完成情况对省级政府进行考核，未完成的省市将执行区域限批、挂牌督办，责任人会被约谈问责。省级政府也会依据排放数据对市县级政府进行考核，从而督促地方在发展经济和环境保护中实现协调发展。

3 总量制度的特点

水污染物总量控制是各国水环境污染防治进行到一定阶段的政策，具有长效性和普遍约束力，是在浓度控制制度解决不了水环境问题后，对整个区域进行全盘考虑后进行水环境污染治理、改善水环境质量的重要手段。

(1) 中国的水污染物总量控制实质是根据流域或区域的社会经济发展状况，通过行政与经济干预以及各种技术措施，逐步将水污染物的总量控制在水环境容量范围内的过程。现阶段执行的目标总量控制，是在达标排放的基础上，考虑工程建设、发展结构调整工作带来的减排潜力，对水污染物总量进行控制，但并不能充分考虑不同区域经济水平和环境容量的巨大差异。随着水污染物总量控制的不断推进，水污染物在不同区域呈现出多元化和复杂化，水体本身的容量能力必将被重视，总量控制制度逐步与环境质量挂钩，开启不同区域、不同水质目标和不同控制指标的精细化容量总量控制模式。如海河流域污染较严重、污染物排放量远超环境容量，可暂时实施技术经济可行的目标总量控制，远期再实现以环境质量要求为约束控制区域排污的目标，并进一步将污染物排放总量分配到排污单位，推行排污许可证制度[8]。

(2) 自上而下的总量减排管理方式，地方工作压力巨大。水污染物总量控制推动的工程项目最终落实在地方，并且多需要跨部门联动，工业结构调整优化、水污染处理基础设施建设运行、畜禽养殖场的综合治理等，都需要地方政府其他部门的共同参与。但由于环境保护系统的非垂直管理，地方环境保护部门承担环境保护部及地方政府的双重压力，工作协调难度大，任务量重。其次，总量核算使用的宏观数据具体到基层往往与实际情况出入较大，存在数据失真，新增排放量无法落到具体企业；核查对减排项目的种类规定较硬性，核算尺度把握不一，数据结果分级差异大，一些地方实施了减排工程却因为不符合核算细则而不予认定减排量，对地方减排工作的积极性影响较大。此外，核查工作一年两次，地方工作需要汇总、自算、上报减排数据，整理大量日常运行及减排资料备查，数据需求多，工作量巨大。

(3) 以排污许可证管理扩展总量控制。以水污染物总量控制为目的的排污许可制度是污染物管理体系的中心环节，是实现总量控制长效化的核心和基础。总量控制制度进一步以排污许可证形式落地，不需要过高的技术和复杂的研究过程，资金投入少；能充分利用现有的污染排放数据和环境状况数据，有效地控制和管理排污单位的排污行为，合理制定排污单位可排放污染物的种类、数量、浓度、方式、去向等内容，节省决策过程的交易成本，充分利用现有的政策和法规，易获得各级政府支持。因此，以排污许可证管理为载体加强污染源综合管理，出台《排污许可证管理条例》等相关条例，明确无许可证或违反许可证排污行为的法律责任，将排污许可的监督检查作为环境监管的主要内容。

(4) 探讨污染减排与其他环境保护管理制度的有机衔接。将污染物总量控制与环境影响评价、“三同时”制度有机结合，在企业建设前期工作中，发挥总量控制的作用，实施由国家和地方分别就不同规模企业进行管理控制的“总量前置”、“排污交易”等政策，未达到总量控制要求的，坚决不允许其投产，使新增量从根本上可控，使区域在新建污染源的同时能做到“增产不增污”，不会对环境质量产生负面影响。探索排放总量预算管理制度，严格新建项目环境总量前置审批，同时实施环境规划制度、加大环境总量控制执法权益、提出超总量排放罚款制度等，实现区域污染物新增量指标与实际减排力度挂钩、联动。

(5) 各国的总量控制实践表明，成功推行污染物总量控制的关键是准确的排放数据和严密的系统。中国的基准、标准体系相对滞后，而与环境容量测算相关的水文数据、水环境功能区划、污染物排放量都存在一定的模糊性和不确定性，容量测算及总量目标的确定也没有制定相应的技术规范，导致容量计算和总量分配的不确定性，无法有效地指导地方的总量控制实施工作。在总量控制中，减排目标分配、污染负荷削减都要以污染排放现状为基础，而对区域存在的污染源及其排放负荷调查并不全面。现阶段的总量控制主要建立在重点污染点源上，忽略了非点源和无组织排放点源对水环境质量的影响。非点源是中国水体的重要污染源，但污染现阶段并未纳入在总量控制范围内。相关资料显示，中国水体污染物排放量大约1/3来自农业非点源污染。对于太湖、滇池等流域，非点源污染是水体污染的主要原因，其贡献率总计超过70%，远高于来自工业生产与城市生活排污造成的点源污染[9]。点源控制中，环境统计数据只包括了地区排放总量85%的重点调查单位，而小(微)型企业并未纳入总量控制范围，部分地区的无组织排放量远超相同规模重点调查单位排放量[10]。在容量总量控制中，只有根据不同水污染源对水体造成的影响进行分类，才能有效控制水体污染。

(6) 中国排污总量控制监测体系不完善、法律效力不够，排污企业对于排污总量控制监测硬件的投入普遍不足。总量控制制度极大地推动了环境保护系统的量化管理，如处理能力大于2万t/d的城镇污水处理厂基本全部安装了中控、在线等系统；不少省级行政区加密了重点污染源的监督性监测频次，普遍建设了污染源在线监测平台。但是，在线监测设备建设较少，运行也不规范，监测结果使用发布率低。截至2012年，10 000余家国控重点污染源企业中，仅有67%的企业开展了自行监测[11]，而通过中控系统开展在线监测的企业除部分造纸企业外寥寥无几。而在美国、日本总量控制中，对水质检测和监管异常重视，做好水质检测是制定水环境质量改善政策和实施总量控制的先决条件。

(7) 中国的水污染物总量控制指标经历了从多个到单一再到多个的变化过程，体现了中国总量控制制度逐步务实的特点。“九五”期间包括重金属在内的8个控制指标在“十五”期间压缩到COD和氨氮两个，主要是因为重金属污染在中国并不是全国普遍现象，且多个控制指标在体系不完善的情况下造成了巨大的行政成本。“十一五”期间水污染总量控制指标压缩为COD，主要考虑了COD削减对氨氮的协同削减作用。2010年实行全国污染源普查结果显示，氨氮成为影响水环境质量的主要污染因子，尤其是湖泊、水库等封闭性水域，富营养化问题突出，氨氮、总氮等成为首要污染物。“十二五”期间，水污染物总量控制指标又增加了氨氮。美国的污染物总量控制指标是根据TMDL计划的水体情况确定。

(8) 污染物总量排放逐年降低与环境质量并未明显改善的矛盾凸显。总量控制近年来遭遇最大的质疑主要是，近10年的水污染物排放量持续降低与满足社会公众快速增长的环境质量改善预期不符。主要原因有两点：①中国污染物排放基数大，新增排放量更大，随着城镇化的快速发展、城市人口的急速膨胀、工业化进程的加速，中国污染物新增排放量巨大，污染物总量控制制度在削减新增量的基础上，逐年削减存量，在5～10年时间内体现出减排对环境改善的成效压力较大，且大区域的总量减排与小区域的环境质量改善的对等性较弱；②现阶段施行的目标总量控制，并未在污染物排放量和环境质量之间建立明确的响应关系，无法定量确定污染物排放带来的经济损失、对环境造成的影响以及对人体的损害。因此，目标总量控制忽视水体本身的容纳能力，造成总量减排效果与水环境改善有较大差距的尴尬处境。