粮食安全视角下新型职业农民培育制度创新

 聂　挺， 肖丽君，康智灵，王文涛 

（1. 湖南科技大学经济管理学院，湖南 湘潭 411201；2. 《湖南农业》杂志社，湖南 长沙 410005）

粮食安全视角下新型职业农民培育制度创新

聂挺1， 肖丽君1，康智灵2，王文涛1

（1. 湖南科技大学经济管理学院，湖南 湘潭 411201；2. 《湖南农业》杂志社，湖南 长沙 410005）

新型职业农民是相对于传统农民而言的一个新的职业群体或农民群体，近些年来，我国新型职业农民培育工作取得了阶段性较好成果，但有关制度建设及实践探索还存在较多问题，主要体现为制度目标偏差、相关内容缺失等。探讨了我国新型职业农民培育制度创新的必要性与可能性，介绍了粮食安全视角下新型职业农民培育制度的创新的基本要求，即应体现职业化、专业化和现代化要求，并从动力系统重构、主体构成调整和运行机制的创新3个方面，讨论了粮食安全视角下我国新型职业农民培育的制度构建。

粮食安全；新型职业农民；制度创新。

1　我国新型职业农民培育制度创新的必要性与可能性

我国新型职业农民培育源自新型农民、职业农民的科技培训。20世纪八九十年代，基于农业现代化建设、农业新技术推广和农村职业教育发展的需要，特别是针对农民整体素质状况，我国开始提出并探索新型农民的培养培训问题，包括在农村职业教育中发展家经专业，培养会种植、能加工、会经营的新型农民，以及启动实施绿色证书制度，以培养农民技术骨干、提高农民科技文化素质等，这已在我国《农业法》中得到确认。进入21世纪，职业农民培训问题进入探索阶段。这一时期，随着农业产业化步伐加快和农民科技培训力度的增强，我国农民的分工、分业明显加速，大量农民跳出单纯种养业的传统就业空间，开始从事包括初级产品生产、加工、运输等各个环节的专业化生产经营[1]。到2010年，浙江省率先出台政策鼓励大学生成为新型职业农民代表[2]。2012年，中央一号文件做出大力培育新型职业农民的重大部署，从而使农民教育培训工作进入一个新的阶段[3]。加强新型职业农民培育制度的建设与创新，具有现实必要性和可能性。

1.1偏差与缺失并存：我国新型职业农民培育制度创新的必要性

近年来，我国新型职业农民培养的探索与研究开始向培养对象、经费投入、培养主体、培养模式与机制等方面展开，但新的培养制度建设还没有取得突破性进展，原有的农民科技培训制度比如绿色证书培训，由于制度目标与发展实际存在偏差，比如农民培训获证与生产扶持政策不挂钩，加上培养对象缺乏广泛性和精准度，收效甚微。目前，面对国内国际农产品市场的激烈竞争，我国农民的从业素质、组织形式甚至生活模式都显露出弱势，且已成为现代农业和农村经济社会发展的重要制约因素。由于农业劳动力老龄化较为严重，文化程度低，较少接受农业职业教育和职业培训，我国现有的农业劳动力已很难适应现代农业发展和新农村建设的需要。

我国农民学历教育制度还是空白，新型职业农民培育的目标责任制、投入保障机制等的建设也严重滞后。目前，围绕新型职业农民培养目标，面向在农业生产一线、符合相应条件、有迫切需求的农民，开展中高等学历教育的特殊考试招生政策和吸引政策缺失。全国大多数地区的技能服务行业持证上岗制度和工作体系尚未建立。一些地方把农民教育培训当作“软任务”，农民教育培训工作措施不到位，经费投入一直没有明确的标准和依据。

1.2环境与结构改变：当前我国新型农民培育制度创新的可能性

一方面，我国户籍制度和农民身份标识的意义发生重大改变。新中国成立后，基于对人口信息的掌握、征调税役、分配资源和维护秩序的需要，我国开始着手建立新型户籍制度，即根据地域和家庭成员关系，将户籍属性划分为农业户口和非农业户口，并以此为基础制定与实施人口管理方针。

到目前为止，这一制度经历了三个标志性阶段。一是1956～1958年以法律的形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度固定了下来。其中主要有国务院《关于防止农村人口盲目外流的指示》，中共中央、国务院联合发出的《关于制止农村人口盲目外流的指示》，全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》。其核心内容是限制农村人口擅自迁往城市，进而形成城乡户籍制度壁垒。二是1975年以来不断深化户籍制度改革，相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。但农村居民的各种制度性安排没有大的调整。这是一项涉及政治、经济、军事、文化教育和法律的综合性社会制度[4]。三是从20世纪80年代末、90年代初开始，随着国有粮食企业的改革和市场经济体制的建立，农村劳动力可以随着城镇化、工业化，以及农业产业化的推进而自由流动，逐步向沿海地区和城市转移，进而使农村社会结构逐渐发生巨大变化。进入21世纪以来，随着中心城市的大幅增长，特别是产业发展和产业结构转型，具有相当条件的农村居民成为新兴城区建设者和临时性居住者的重要主体。根据这一标识，我国农民大体上是拥有农业户口、农村土地使用权、农村常住社会资格的一个庞大群体。2014年，我国农村人口6.19亿人，占全国人口总数45.23%；农业就业人数2.28亿人，占三次产业的比重29.5%[5]。然而，这一制度因为标识前提、社会生态和农业本身的变化，对于解决农村、农业、农民发展，直至整个社会结构形成的诸多问题，已经失去强大的解释力和伦理意义。

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另一方面，新农村建设进入实质性过程。以社会文明、生态文明建设和公共服务供给保障为核心的新农村建设，将促使农村的社会结构、生态结构以及劳动、居住、交通模式发生重大变化，生态公园式、园林式、农庄式的农村，将逐步替代现在的农村，即随着城镇化和城乡一体化进程的加速，未来冠以农民称号的不再只是农业户口的农村居民，而应是其中从事农业并以农业作为重要收入来源的群体。已经离开农业经营的农村人口将不再是农民，进城务工的农村人口也不是农民。未来农村的社会结构将是普遍意义上的农村居民、职业农民、农村公职人员、农村其他成员等的组合体，农村人口也不再是以农业生产经营和农村生活形态为主的传统农民，而是目前仍带有身份标识的城乡一线劳动者群体。

2　粮食安全视角下新型职业农民培育制度创新的基本要求

保障粮食安全必须做到“口粮安全”、“质量安全”和“资源安全”。近年来，我国人均水资源占有量大大低于世界平均水平，仅列世界第88位，只有世界人均占有量的1/4；人均耕地面积不到世界平均水平的2/5[6]。特别是随着城市化进程的加快，农村的空心化、老龄化、兼业化等现象与日俱增，我国已经面临着粮食谁来种、种什么、怎么种、种得如何等现实问题和深远问题。如何破解这些问题，确保国家粮食安全，首先是要解决新型职业农民素质的问题，而要提升新型职业农民的科技文化素质，必须通过新型职业农民培育制度来保障，因此在新型职业农民培育制度创新上需要具备3个基本要求。

2.1新型职业农民培育制度创新应具备职业化要求

职业化意味着标准化、规范化、制度化，涉及职业化素养、职业化行为规范和职业化技能[7]。新型职业农民培育制度创新首先要达到职业化要求，即出台的新型职业农民培育制度是否从促进农民职业化的角度考虑的，是否围绕新型职业农民以农业为职业，通过掌握一定的知识和技能，收入达到一定水平且主要来自农业生产和经营这些核心要素来掂量。因为新型职业农民只有具备了职业化的身份，才符合我国农业产业化、农业现代化的要求，才是我国新型城镇化进程和生态文明建设的必然选择。实际上，农业产业化及适度规模经营，是农业现代化的重要内涵与目标，也是现代农业的本质特征，这既是工业化的延伸，也是规模经济的要求，更是解决我国农业劳动生产率和农民种田效益低下的重要切入点[8]。只有在农业适度规模经营的情况下，才有可能催生职业农民。同时，也只有出现了新型职业农民，才有可能出现农业规模经营，新型职业农民又是农业规模经营乃至农业现代化的重要推动力量，二者具有耦合机制[9]。到“十一五”末，我国农业现代化已经处于成长阶段，其主要指标中的农业机械化率和农业科技进步贡献率均为52%[10]。农业规模经营是新型职业农民职业化的一个前提条件，也是农村劳动力非农化，进而产生新的农民和农村阶层，向城镇流动并最终落户城镇的基础[11]。同时，新的制度框架所涉及到的相关主体、硬件也应具有职业化特征，有独立性、职业性，可以作为相关培育主体的生计需要。

2.2新型职业农民培育制度创新应具备专业化要求

专业化是指具备一定专业标准，成为专门职业，并具有一定专业地位的过程，涉及到社会专门职业、专业技术、专业教育和培训、专业自律性等。新型职业农民培育制度创新的另一个基本要求，就是要保障新型职业农民必须是经过系统技术训练的专业化的农村生产力。他们经过专业教育或专业培训而具有较高的专业技术，有严格的专业自律，且能够高度自觉地对专业事物甚至资源问题做出判断、采取行为。只有这样，才能从根本上提升粮食的科技含量，解决粮食种什么、怎么种等问题。从这一意义上讲，新的培育制度框架中的相关主体及构件，必须是具有专业地位的，新的培育制度本身也是系统的、配套完整的，具有专业化水准的制度体系。此外，新型职业农民培育的专业化，还关系到农业科技进步的贡献率提升的问题。数据显示，近年来世界上农业发达国家科技进步对农业增长的贡献率约为60%，我国农业整体科技进步贡献率约为48%[12]。

2.3新型职业农民培育制度创新应具备现代化要求

现代化即现代性不断增加的动态的、发展的过程和状态。现代化既是一个过程，也表征着这一过程中不同时间段的结果。新型职业农民培育制度创新要具备的第三个基本要求是现代化。一方面，新的培育制度将有效促进新型职业农民的现代化，即能够促使当今新型职业农民在社会组织结构和思想文化层面具有的明显现代特征、特性、元素，其中主要包括生活方式的现代化、思维品质的现代化、组织结构的现代化、文化观念的现代化等。具体来说，就是从种子到质量再到环境，都将要求我国新型职业农民必须是站在世界舞台上，具有世界眼光，能够与发达国家的新型职业农民竞争的群体。另一方面，新的培育制度框架体系必须是符合现代要求的、站在时代前沿的、先进的。只有这样，才有可能保障新型职业农民的现代性，进而保障粮食安全。

3　粮食安全视角下我国新型职业农民培育制度的建构

农业是人类社会的重要基础，粮食是社会安定和国家和谐的永恒主题，农民是粮食生产经营的核心主体。随着市场化、信息化和城镇化的推进，从农业到粮食到农民的现实基础与发展前景都将发生重大变化，许多相关的制度也需要一个创新生成的过程。新型职业农民培育制度就是其中的一种，需要从动力系统、主体构成、运行机制，以及配套与支撑等制度安排方面进行整体设计与重构，进而使新型职业农民的教育培训、创业指导、认定管理、政策扶持、跟踪服务和绩效评估等，达到一个新的水平。

3.1动力系统重构：补贴、奖励与规范的制度创新

我国新型职业农民培育制度的创新，首先需要解决培育制度变迁的动力系统问题。这涉及到两个方面，一是培育供体或培训培养机构的认同与激情问题，二是培育受体即农民的认同与激情问题。

培育供体或培养培训机构的认同与激情问题就是制度成本与制度收益问题，从市场角度看就是培育供体本身的培育问题。按照新制度经济学的观点，任何制度的成功变迁，都会在制度收益预期大于制度成本的时候才有可能实现。目前，国内对新型职业农民培育供体的设计，更多的是趋于理想化，比如将农广校、农民科技教育培训中心等公益性教育培训机构作为新型职业农民培育的主体，将农业科研院所、农业院校和农技推广服务机构及其它社会力量作为补充，将农业园区、农业企业和农民专业合作社等作为实训教学基地，进而实现优势资源聚合等[13]。可参考国内对民办学历教育机构扶持与培育的制度建设，制定培养培训规范，结合财政补贴与奖励制度，动员涉农机构和社会组织广泛参与和支持。同时，通过设立农民学历教育不同层级、成人教育学位点等方式，鼓励支持新型职业农民培养机构特别是高等院校积极作为。

培育受体即农民的认同与激情问题，也就是机会成本与发展前景问题，关键在于如何激励农民投身农业现代化、产业化、新农村建设，在农业领域特别是粮食方面激情创业，以及尽可能用更少的机会成本获取更大的收益。2012年，美国《农业法草案》明确指出通过能力提升、参与农业农村发展及补贴和信贷政策来培养新型职业农民[14]。当前，建立兼顾粮食生产和农民收入，通过各项补贴改善农民的生产条件，提高粮食的综合生产能力，仍是我国农业政策完善和农民职业化所面临的一个重大课题[15]。从这一意义出发，一是要完善农业补贴或其他支持与扶持政策。已有研究表明，我国粮食生产补贴通过增加农业劳动力的收入，减缓了农业劳动力向非农产业迁移，一定程度上实现保留农业劳动力以保障农业粮食生产的重要目标[16]。我国地域辽阔，但不同地区之间的气候条件、土壤状况及经济发展水平等均存在较大差异，不同地区之间的农业产业结构类型不同，农村人口对于土地的依赖程度也存在较大差异，地方政府财力对于农业的支持与扶持能力也相差很大，因此需要进一步完善相关政策，保证农业特别是粮食生产经营有足够的利益空间，并使农民能够更好地共享国家和区域改革发展成果。可以采用重点项目或工程实施的方式，制定财政支持计划等。实际上，“三农”问题产生的核心根源是农民作为一个社会群体的基本权利的整体性缺失[17]。二是推行精准培育制度。通过各地开展对新型职业农民培育对象的调查摸底，重点掌握农业生产资源禀赋、主导产业发展情况、农业规模化和组织化发展情况、农业从业人员结构数量和素质，科学确定其中的不同类型新型职业农民培育对象，让新型职业农民培育与农村产业发展紧密结合起来，分类分产业（工种、岗位）建档入库。

3.2主体构成调整：遴选、定点与退出的制度创新

新型职业农民培育主体的确认与调整，属于培育供体结构优化范畴，影响到农民的教育培训、创业指导、跟踪服务和绩效评估等多个方面。

当前，我国新型职业农民培育主体的遴选和定点，应结合实施市场机制与政府机制进行。市场机制上，随着农村劳动力由农业向非农产业、由农村向城市的大量转移，农民的组织体系结构、生产经营方式、传统生活模式，以及乡村文化将逐步与城镇模式相互渗透与融合，或向着现代农村或“新农村”转型，农村各阶层的收入结构发生较大改变，农村经济来源日趋多样化，农民职业选择机会逐步扩大。这一时期，只要投资新型职业农民培育的预期收益大于投资成本，农业企业或农民专业合作社，以及其他企业主或社会组织就会产生投资需求。当这一投资或培育供给与农民或社会选择相契合，市场机制的遴选和定点也就自然完成。辅助的措施是国家和地方鼓励支持的政策出台实施，以及其他相关制度环境的形成。政府机制上，主要是通过调查、申报、考查和审批等程序进行，并设立财政专项投资，加强师资、设施设备建设等。当然，在社会尚缺乏投资积极性的情况下，政府应担起新型职业农民培育的投资责任，建立健全新型职业农民培育经费稳定增长机制，并充分利用财政资金的杠杆效应，引导社会群体或个体积极投资新型职业农民培育。

新型职业农民培育供体结构的调整优化，着重是要建立考核评价和退出制度，主要由地方政府实施。一是要建立考核评价指标体系，二是要确定考核评价实施主体和实施机制。对不符合培养培训规范，特别是有其他违法违规行为的培育供体（培养培训组织机制），要严格处罚并取缔资格。实际上，新型职业农民培育主体的遴选和定点，以及供体结构的调整优化，与当今社会公共教育治理新格局的形成紧密联系在一起，也是教育供给侧结构性改革的一个重要部分，包括以下所述运行机制创新的一些内容。

3.3运行机制创新：从规划、实施到评价的过程重构

新型职业农民的培育，首先需要解决好规划制定问题。目前，国家层面已经有了明确目标和要求。近期，《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，都明确提出要牢固树立和切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，培养新型职业农民，以突破现代农业发展瓶颈，补齐现代农业发展短板，并最终实现城乡一体化统筹协调发展。农业部办公厅和财政部办公厅联合发出关于做好2016年新型职业农民培育工作的通知（农办财[2016]38号），对相关事项进行了部署。现在的核心问题是地方层面要全面贯彻落实下去，由地方政府牵头，根据当地经济社会发展状况，特别是城镇化进程和新农村建设以及整体现代化的实际需要，组织专题调研，研究制定各地新型职业农民培育的中长期规划。

其次是要解决好培育对象的确认问题。长期以来，我国农村教育落后，农民知识和技能水平偏低，大量的农村人力资源不能有效转化为人力资本，生产型的人力资本以消费型的人口形式存在[18]，加剧了我国“三农”问题的复杂性，也使确认新型职业农民培育对象遭遇困境。这就是新型职业农民培育的受体问题。已有研究指出，专业大户和返乡农民工既相对受过较好的教育，具有较强的学习能力，又具有从事农业生产经营的经验和一定的资金积累，年龄也相对比较年轻，参与新型职业农民培育这种人力资本投资的风险较小，可以作为新型职业农民培育的主要对象。同时，还应积极创造条件，吸引更多的农村初高中毕业生和大中专毕业生参加到新型职业农民的队伍中来[19]。

第三，是要解决好培育的组织实施问题。在培育供体和受体动态形成以后，重点要解决师资、场地、运行经费，完善专门的课程教学制度，以及配套制度及环境建设。近年来，有的地方已出台了包括目标责任制度、开班报告制度、培育绩效考核制度、信息报送制度、台帐档案管理制度、跟踪服务和扶持制度等的新型职业农民培育管理制度[20]，对新型职业农民培育的组织实施方面进行了探索。

最后，在新型职业农民培育的全过程中，应建立完善目标责任机制，以提高各级政府和有关部门的工作责任感和主动性。近年来，江苏省委省政府已经提出把农民的知识化、职业化作为实现农业现代化的重要指标，要求到2020年持证农业劳动力占农业劳动力总数的比例达到35%，并将这一指标纳入对市、县、乡各级政府的量化考核；很多县市把农民培训、考核、发证当作当前农业工作的重要任务来落实，按培训人数核算培训资金，农民培训工作的人力、物力、财力投入大幅增加[21]。四川省蒲江县以做大做强新型农业经营主体为导向，以政策为引领，确保新型农民培育规范有序推进[22]。借鉴这些经验，各地应把培育新型职业农民列入经济社会发展规划，将培养任务和持证农民数量等作为各级政府综合考核的重要指标，并明确职责分工和奖惩措施，防止出现有人揽权、无人担责的情况，确保新型农民培育落到实处。

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（责任编辑：肖彦资）

Innovation of New Professional Farmers’ Cultivation System from the Perspective of Food Security

NIE Ting1，XIAO Li-jun1,KANG Zhi-ling2，WANG Wen-tao1
（1. College of economics and management, Hunan University of Science and Technology, Xiangtan 411201, PRC; 2. “Hunan Agriculture” magazine, Changsha 410005, PRC）

The new professional farmer is a new professional group or the farmer group compares with the traditional farmer. In recent years， the new professional farmers' training in our country has achieved good results， however， there are many problems in the system construction and practice exploration， which are mainly embodied in the deviation of the system target， the lack of relevant content and so on.The necessity and possibility of the innovation of the new professional farmers in our country are discussed. This paper introduces the basic requirements of the innovation of the new professional farmers' cultivation system from the perspective of food security， it should reflect the profession， specialization and modernization requirements， and we should pay more attention to the reconstruction of dynamic system， the dynamic adjustment of the main body and the continuous innovation of the operation mechanism.

food security; new professional farmers; system innovation

F323.6

A

1006-060X（2016）10-0109-05

2016-08-03

全国教育科学“十二五”规划2015年度教育部重点课题（DGA150226）

聂 挺（1986-），男，湖南衡阳市人，硕士研究生，专业方向为经济管理。