新时期现有工业园区规划环评编制思考

侯可斌　李卫波　李 楠　邱大庆

(1.北京市环境影响评价评估中心， 北京　100161； 2.北京航天计量测试技术研究所， 北京　100076)

新时期现有工业园区规划环评编制思考

侯可斌1李卫波2李 楠1邱大庆1

(1.北京市环境影响评价评估中心， 北京100161； 2.北京航天计量测试技术研究所， 北京100076)

摘要：通过对北京市现有工业园区现状的梳理，分析了工业园区进一步发展面临的挑战，主要包括：城市化与工业扩张之间的矛盾，城市功能定位变化对工业园区提出产业转移的要求，京津冀一体化发展带来的机遇与挑战，公众对环境需求的提高为园区调整带来的挑战。面对这些挑战，为做好“十三五”工业园区规划环评工作，提出如下建议：创新编制理念，将城市规划的思想融入规划环评的编制；根据政策环境变化，调整园区规划环评编制要求；创新规划环评编制思路。

关键词：规划；工业园；环境影响评价

进行规划环评的意义主要在于使环境的规划更加科学，实现可持续发展视域下社会与环境的和谐发展。规划环评打破了传统建设项目环评的思维，用更加广阔的视角看待区域发展问题。环境保护本身具有区域性特点，区域内各单元因大气、水等环境要素而紧密相连，这与规划环评的思路相契合，规划环评的主要目的是解决区域统筹发展的问题，通过环评的手段，为区域协调发展提供合理指引。从空间的角度，规划环评就是解决产业布局合理性问题，解决建设项目环评的主要弊病：单一项目的环境可行性在区域层面不能得到一致性，项目间甚至会产生环境冲突。从时序的角度，环境要求随着经济社会的发展、科学认知的深入和公众认识的变化而变化，因此，区域发展的环境要求应当随着时间的推移而不断提出新的要求，即存在时序问题，“在恰当的时间干恰当的事”。对现有工业园区来说，时序问题尤为重要，即需要通过规划环评的手段，解决区域发展的连续性问题。

目前国内关于工业园区规划环评的研究重点包括规划环评指标体系、污染源估算、环境容量、总量控制、承载力分析、基于不确定方法的规划环评研究、规划环评的改进方法研究等，对于现有工业园区规划环评技术方法研究开展得较少。然而，随着“十三五”的临近，现有工业园区“十三五”规划的编制相继开展，该类园区规划环评较新建工业园区规划环评有特色之处，因此，开展这方面的研究对于指导相关规划的开展具有重要意义。本文以北京市为例，对现有工业园区规划环评编制思路进行了探讨。

1北京市工业园区概况

北京市国家级、市级开发区大多数启动时间较早。北京经济技术开发区、中关村科技园区、北京延庆经济开发区等是在上世纪90年代初期就批准设立并开始建设的国家或市级开发区；还有一些市级开发区虽然批准设立时间较晚，但部分是从区县级园区逐步过渡而来，启动建设时间也较早。经过多年建设，北京市现有近20个国家级、市级开发区。

北京市工业园区规划环评工作开展较早，上个世纪90年代初期就积极探索开发区环境影响评价工作，参照建设项目和区域开发环评管理，相继完成北京经济技术开发区、中关村科技园区、良乡经济开发区、采育经济开发区等区域开发环境影响评价。

通过开展规划环评，促进了园区合理规划和优化发展；加快了配套污水处理、集中供热等基础设施建设；明确了园区产业定位，细化了环境准入制度，从而杜绝了高耗能、高污染企业入区，为高新技术、高附加值、低污染企业发展提供了良好空间，从源头上减少了经济高速发展对环境产生的不利影响。

2面临的挑战

2.1城市化与工业扩张之间的矛盾

工业园区扩张是工业园扩大产值规模的重要方式之一。以北京市经济技术开发区为例，1994年确定的开发区占地为15 km2(一期)，截至2003年基本完成开发；2003年，在一期规划用地的基础上扩大24 km2，截至2008年基本开发完成 。然而，随着城市化程度的不断提高，城市用地愈加紧张，适宜开发利用的土地越来越少，从近几年土地交易市场来看，入市土地量与品质均呈下降趋势，因此，工业园区扩张同城市用地紧张之间的矛盾凸显。

在工业园区初期选址时，通常遵循远离市区、位于城市主导风向两侧或下风向的原则，然而，随着城镇化的发展，越来越多的工业园区被城市所包围，出现城市功能区主动“贴靠”工业园的现象，工业园区逐渐成为城市的一部分，其环境影响因与城市距离的缩短而变得更加强烈。

2.2城市功能定位变化对工业园区提出产业转移的要求

城市是发展的，根据经济社会的发展状态，不断更新发展目标与方向。以北京市为例，习近平总书记在北京市考察工作时提出，要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的核心功能。“四个中心”指明了北京新时期城市发展的方向。因此，工业园区“十三五”规划的编制，也需紧扣“四个中心”主题，疏解非核心功能，明确产业结构调整的方向。然而，这必然存在很大的阻力与压力，工业园区建设年代越久，其建设初期的发展思路与现有政策要求相差越远，进行改造的难度越大。因此如何破解现有产业布局定式，为园区结构调整提供有力支撑，成为规划环评需解决的难点之一。

2.3京津冀一体化发展带来的机遇与挑战

区域协同发展是破除区域环境污染的主要途径，京津冀区域联防联控概念的提出，是解决首都空气污染难题、控制PM2.5、保证环境空气质量改善的重要举措。2015年4月30日中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，将京津冀协调发展上升为国家战略层面，提出有序疏解非首都核心功能、在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破的要求。对于工业园区来说，京津冀一体化发展是新时期最主要的政策环境，如何在这一战略背景下把握发展方向尤为重要。一方面，工业园区需要辨析不符合首都功能定位的产业，确定疏解的目标与方向，另一方面，需要明确符合首都功能定位的产业范围，在“舍”、“取”间做到有的放矢。京津冀一体化发展由环境问题引发，因此，规划环评是落实该政策的主要手段之一。通过规划环评，将一体化发展的政策精神进行环境解读，为工业园区发展提供环境指标，设定环境准入门槛，在区域层面实现政策落实。

2.4公众对环境需求的提高为园区调整带来挑战

公众环境意识的提高正在改变现行的很多环保理念。首先，随着生活水平和思想认识的提高，公众对环境的要求越来越高，公众对环境现状的不满成为社会普遍认识，环境管理的压力凸显，规划环评的编制必须同社会的需求协调；其次，在城市建设用地面积范围极速扩张的大背景下，发展与现存环境问题之间的不协调不断出现，公众诉求与环境问题的矛盾碰撞不断发生，因此，如何通过规划环评的手段协调两者之间的关系，是解决城市发展与公众环境需求矛盾的重要途径；最后，公众参与环境管理的意愿越来越强烈，近年来频发的环境群体性事件从侧面说明公众期望通过他们的努力对环境决策产生影响，从很多建设项目环评阶段引发的群体性事件的成因来看，规划阶段存在的布局不合理、公众不知情占很大比重，因此，规划环评必须对公众参与工作引起足够重视，加强信息披露与公众参与的力度，充分发挥公参的作用，降低规划实施过程中发生群体性事件的社会风险。

3工业园区规划环评编制建议

3.1创新编制理念，将城市规划的思想融入规划环评的编制

目前，工业园区逐渐向城市功能区的一部分发展，工业园区与城市之间的界限正在逐渐模糊，城市包围工业区变成一种趋势，因此，规划环评需跳出传统的编制理念，即跳出园区的范围，从城市的角度宏观分析、定位园区的功能：

首先，园区与城市之间的关系。按照城市规划的基本要素，分析城市对工业园区的需求，明确工业园区的定位；分析城市对工业园区的支撑能力，明确工业园区的发展限度；分析城市对工业园区的限制因素，确定工业园区的发展短板；分析工业园区对城市产生的有利与不利影响，从而对城市规划提出反馈调整建议。

其次，城市功能定位对工业园区的影响。城市功能定位的调整，必然对园区发展方向产生影响。新时期北京定位为“四个中心”，工业园区下一轮的调整方向即应围绕“四个中心”展开，规划环评应结合“四个中心”进行定位分析，明确园区调整方向是否符合城市发展要求。

再次，城市功能区划对工业园区的要求。随着国家环保政策不断深入细化，城市功能区划是落实环境保护要求、确定区域发展方向的主要措施，如划定生态红线，以此确定工业园区的发展界限。

最后，主动迎合城市的发展需求。工业园区成为城市空间的一部分是现代城市发展的必然产物，因此，建设现代型工业园符合工业园区发展趋势。对于现代型工业园目前没有统一的标准。从环境的角度，建设现代型工业园就是要改变传统工业园的理念(负面环境影响)，将工业园作为城市功能区一部分，为城市环境发挥正面效益，建设生态型工业园成为一种合理选择。生态型工业园可从两个层次展开：第一层次，以循环经济理念进行园区总体规划建设，低排放、低能耗、低水耗、清洁生产、高科技作为入园企业的门槛，这些是保证园区先进性的基本要求；第二层次，提出生态建设指标，包括园区内生态用地、区内河流生态用水、园区及企业生态设计等，充分体现生态效益的价值所在。

3.2根据政策环境变化调整园区规划环评编制要求

规划环评的编制需密切关注最新环境政策要求，及时调整编制内容，将最新环境管理要求用于园区规划调整。以北京市为例，下一轮工业园区规划环评编制，需重点关注以下两个方面：

(1) 京津冀一体化、区域联防联控。京津冀一体化发展、区域联防联控是今后一段时期内，首都及周边地区环境管理的重点与主要措施，因此，规划环评的编制需紧扣该主线，充分利用政策环境，为园区发展提出建议，打破现有园区调整模式，实现跨越式发展。在京津冀及周边地区大气污染防治协作小组要求下，《京津冀及周边地区深化大气污染控制中长期规划》正由中国环境科学研究院编制，该规划不仅设定了中长期发展的目标，还对如何实现规划目标的保障体系进行了研究，提出了控制的重点措施与任务，是指导京津冀及周边地区大气污染控制的重要依据，因此，现有工业园区规划环评需紧扣中长期规划相关任务要求，充分利用保障体系提出的政策、组织、技术等软硬件支持条件，为园区突破提供路径。

(2) 污染物总量控制。2014年12月，环境保护部印发了《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》(环发〔2014〕197号)，对污染物总量控制提出了更高的要求。一方面，扩展了总量控制的污染物范围(增加了烟粉尘、挥发性有机物、重金属、总氮)，另一方面，提高了总量控制的要求，新建项目要求“上一减一”，甚至“上一减二”。对于工业园区来说，新时期发展必然经历“腾笼换鸟、优化产业结构”的过程，因此，总量成为产业结构调整的重要限制性因素。在规划环评中，需摸清现有总量情况，明确后期产业调整总的限度；对调整的产业方向进行总量核算，分析园区发展的可行性。

3.3创新规划环评编制思路

现有工业园区规划环评的编制有特殊性，在遵循现有导则的基础上，必须贴合该类规划特点进行编制：

(1) 重视现状分析的重要性。对于现有工业园区，可组织开展本期规划环评的回顾性评价，评价方法及相关内容可参考规划环评技术导则总纲中跟踪评价相关要求。回顾性评价的主要目的在于评价本期规划环评内容可靠性，从技术方法角度为下一期规划环评提供参考，更重要的是为下一期规划环评提供基础数据，摸清现状环境问题，尤其是污染物排放量情况。

(2) 提高环境要求。社会对于环境的需求，即公众的环境反应，是规划环评必须考虑的重要因素，这是降低社会风险的关键点。面临公众越来越高的环境需求，规划环评应跳出核算容量的传统模式。传统规划环评中，在资源环境承载力分析中，通常以环境现状拥有的存量作为核算的基础。然而，多年来城市发展导致环境容量越来越小，甚至出现没有容量的问题(如细颗粒物超标)，公众对于城市环境的不满越来越强烈，因此，坚持以环境现状为基础的容量核算并不能达到公众满意的目标，鉴于部分环境指标污染严重的现实，在园区现有存量基础上进一步减排是工业园区发展的出路。因此，工业园区发展目标的设定应当在环境质量现状的基础上进一步提高质量要求。对于单一工业园区来说，设置这类目标是有难度的，但是借京津冀区域联防联控的政策东风，通过联防联控宏观规划，设定园区目标是可行的，并且可申请相关政策、资金支持(2014-2015年京津冀联防联控支持资金达140亿)。

4总结

随着“十三五”的临近，工业园区“十三五”规划环评的编制工作相继启动。新一轮规划环评的编制，必须紧扣时代的主题，甚至打破一些传统的编制模式，提高规划环评的有效性，回归规划环评的本质，才是规划环评的价值体现。

对北京现有工业园区来说，城市功能定位的调整，必然对园区今后的发展方向带来巨大冲击，随着环境保护政策的收紧，工业园区是被动调整还是主动调整，是各个园区管理部门需要思考的重点问题。然而，随着京津冀一体化发展概念的提出，相关支持、配套政策提出，为园区主动求变带来利好可能，这些可能能否实现，需要规划环评编制部门以宏观的视角与思路，大胆提出求变的方案，取得管理部门的认同。在政策优惠支持下，这些意见或建议的可行性会大幅提高，规划环评应主动求变，变被动环评为主动环评，规划环评的有效性方能以最大程度发挥。

参考文献

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环境保护部.HJ 130—2014 规划环境影响评价技术导则 总纲.

Consideration on composition of plan environmental impact assessment of existing industrial parks in new period

Hou Kebin1, Li Weibo2, Li Nan1, Qiu Daqing1

(1.Beijing Municipal Appraisal Centre of Environmental Impact Assessment, Beijing 100161;2.Beijing Aerospace Institute for Metrology and Measurement Technology,Beijing 100076)

Abstract:The status quo of existing industrial parks in Beijing were summarized, and the challenges for industrial parks to face in future development were analyzed, which included: the contradiction of urbanization and industrial expansion, industrial transfer requirements for industrial parks caused by city function orientation, opportunities and challenges brought about by the development of Beijing, Tianjin and Hebei integration, challenges in industrial park adjustment caused by growing public demand for environment. According to these challenges, suggestions were proposed in order to guide the composition of plan EIA of industrial parks for the Thirteenth Five-year Plan period:merging urban planning into preparation of industrial park plan EIA by innovation of preparation thoughts; adjustment of preparation demands of industrial park plan EIA according to changes of environmental policies; innovation of preparation ideas of plan EIA.

Keywords:plan; industrial park; environmental impact assessment

收稿日期：2015-10-19；2015-12-24修回

作者简介：侯可斌，男，1983年生，硕士，工程师，研究方向：环境影响评价、技术评估，E-mail：houhouqd@163.com

通讯作者：邱大庆，男，高级工程师。

中图分类号：X32

文献标志码：A