国外流域水资源管理模式对漳河上游的启示

2016-03-13李占伟

地下水 2016年2期

李占伟

(河北省邯郸水文水资源勘测局，河北邯郸 056001)

国外流域水资源管理模式对漳河上游的启示

李占伟

(河北省邯郸水文水资源勘测局，河北邯郸 056001)

[摘要]当前，世界各国对流域水资源管理进行了踊跃的探索，通过成立流域管理机构，来增强流域水资源的统一管理，积累了丰硕的流域治理经验。漳河上游水资源管理机制正在不断完善，通过剖析国际上有代表性的田纳西河流域水资源管理模式、莫雷--达令河流域水资源管理和尼罗河流域水资源管理模式，提出在漳河上游理明确流域机构和行政区域的管理职责，形成流域管理与行政区域管理等相关利益方相结合的机制。

[关键词]漳河上游；国外流域；水资源管理模式

20世纪以来，全球各国水资源都趋向多目标综合开发、利用与保护相并举的方式，以流域为基本单元进行规划，实施多目标综合开发利用的思路被世界各国当局所接受，并在管理体制和制度上进行布局，成立流域管理机构，以增强流域水资源的统一管理。国外对流域管理的积极探索积累了丰富的流域管理的经验，流域管理也是我国水资源管理模式的一个重要组成部分。漳河上游流域管理尚处于探索阶段，通过分析总结国外流域管理模式经验，创新适用漳河上游的流域管理模式。

1国外流域水资源管理模式

1.1田纳西河流域水资源管理

田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的二级支流，主干长1 050 km，流域面积10.5万 km2，发源于弗吉尼亚州，流经卡罗来纳、佐治亚等六州[1]，经俄亥俄河最终流入密西西比河。

田纳西流域管理局(TVA)于1933年建立。TVA具备由国家层面通过立法付与的统一规划、开发利用和保护流域内各种自然资源的普遍权限。法律还付与它高度自治，财政自力的法人机构地位，如此流域机构既有当局的权力，又具备私营企业的灵活性，由国会拨专项经费，直接对总统负责。

伴随时代发展的要求，TVA的职责范围越来越广。建立之初，把流域水资源综合开发的总体规划列为重中之重；成立12年以后，电能和流域两岸土地资源开发成为重点工作；1972年美国国会公布《清洁水法》后，又致力于全流域水环境污染的治理；1990年以后，TVA又增加了流域内的生态保护和休闲娱乐等新兴项目。做为联邦政府的权力机构，又是一个经营实体，将经济手段高效地运用到流域管理中是田纳西流域管理最大的成功之处。这类“政企合一”的管理体制，在当时的历史环境下对其有效行使权力发挥了重要作用。

1.2莫雷—达令河流域水资源管理

莫累河是澳大利亚最大的河流，其长达2 500 km，达令河是莫累河最大的一级支流[2]，穿越澳大利亚联邦内的四州(新南威尔士、维多利亚、昆士兰、南澳大利亚)，流域面积达106.3万 km2。

在跨越行政界限的水资源管理中，对水资源的争夺致使大量的水事纠纷发生。就莫雷--达令河流域来说，用水纠纷由来已久。为了统一协调好跨越行政界限的流域水资源管理，设立了流域咨询协调委员会及各种职能的机构。负责莫雷--达令流域的管理机构有：莫雷--达令河流域部长级理事会、莫雷--达令河流域社区咨询委员会、莫雷—达令河流域委员会。对跨界水资源纠纷的解决方案是实行以州为核心的流域统一管理。

莫雷--达令流域内的每个州都有独立的管理权利，每个州也有自己的利益，通过一系列的法律法规和协商机制来使各州在水资源分配和分享方面寻找一个相对的均衡点，这主要是通过部长级理事会的协商以及统一政策的制定和执行来实现；另外一方面管理者也鼓励公众参与，有很大的深度和广度来让民众参与，这主要是通过社区咨询委员会来完成这项工作。此两方面的管理基本上实现了跨界水资源管理的和谐统一。

这类通过协商机制建立的河流协调组织赋权于单一流域机构进行跨行政区流域的综合治理的模式起着很大的作用[3]。国家在流域水资源管理的影响减小，权利重心倾向到流域协调委员会中，即由联邦相关管理机构和流域内各州政府共同组建，该协调机构不但具备资源开发利用、规划协调等职能，有些甚至还可以拟定相关的法律。

1.3尼罗河流域水资源管理

尼罗河流经布隆迪、卢旺达、坦桑尼亚、乌干达、肯尼亚、刚果、苏丹、埃及等十国，纵贯非洲大陆东北部，跨越世界上面积最大的撒哈拉沙漠，最后注入地中海[4]。

尼罗河流域几乎集中了埃及的全部人口，拥有埃及全国67%的可耕土地。为了整年都能灌溉，埃及修建了阿斯旺高坝、苏丹修建了什纳尔大坝和阿瓦里亚大坝来拦蓄河水。1959年，为了和谐互利地利用尼罗河用水资源，埃及和苏丹政府经由协商确立了一个永久性的法令框架，即《尼罗河水协定》，协定两国共同拥有尼罗河水(年总量约740亿 m3)，埃及的用水份额为555亿 m3。

埃及十分重视水资源的统一配置和管理，全国的水资源由水利部统一管理。在利用好尼罗河水资源的同时，重视农业灌溉排水的循环利用和水资源的节约利用，通过立法规定新建的灌区必须推广利用喷灌、滴灌等节水技术。埃及通过大坝和水库蓄水、防洪和灌溉农田，在很大程度上缓解了埃及迅速增长的人口对用水带来的巨大压力。

虽然埃及水资源非常短缺，但是目前仍能很好执行1959年与苏丹签定的水量分配协议，并且没有产生大的用水纠纷。如此长时间跨度能坚守约定，这与两国就水资源的开发利用早作规划是分不开的。协商才是避免水事纠纷的首要思路。两国政府的法令都明确水污染的防治和水环境的保护由水务部门负责，而由环境保护部门主要负责。通过建立全国水生生态系统的监测评价体系，及时提供全国水生生态系统的现状、趋势和问题，为科学管理水资源提供信息。

1.4国外流域水资源管理的经验小结

各国在流域水资源管理体制确立和发展的过程中，不约而同采取了流域管理体制与综合管理机制相结合的作法。具体而言，首先，各国纷纷在原体制基础上组建了新的专门水资源保护和管理职责的政府机构，并逐渐将其它部门的水资源管理权限向该机构集中。其次，考虑到流域综合治理的现实需求，在管理体制上呈现出某种纵向和垂直的体系组成布局。

2漳河上游水资源管理

2.1漳河上游水资源管理现状

漳河上游是指浊漳河侯壁水电站以下、清漳河匡门口水文站以下至漳河干流观台水文站以上区间[5]，总长108 km，涉及山西省长治市的城区、潞城市和武乡、沁县、襄垣、黎城、屯留、平顺、长子、壶关、长治11县(市、区)，晋中市的和顺、榆社和左权3县；河北省邯郸市的涉县、磁县2县；河南省安阳市的安阳、林州2县(市)，共4个地级市18个县市区。在河段两岸，分布着隶属三省的49个自然村，其中河北、河南两省边界的纠纷多发河段长73 km。

漳河上游水生态环境相当脆弱[6]，开发利用程度较高，而且区域内水资源短缺，水事纠纷频发，经过近漳河上游管理局20多年的努力，随着一系列措施的落实、沿河群众法制意识的增强、综合协调机制的完善等，目前，漳河上游流域水事秩序总体上处于脆弱的稳定状态，并呈现新的特点，已经从左右岸冀豫沿河群众之间直接的大规模械斗，转变成上下游晋冀、晋豫政府之间对水资源的争夺和博弈，晋冀、晋豫之间省际水事纠纷为主的上下游矛盾开始凸显。

2.2对漳河上游水资源管理启示

对漳河上游水资源管理的启示有：(1)实施流域综合治理需要建立有效统一的流域管理机构。流域管理机构均根据相关立法、协议或政府授权而建。符合流域特色的流域机构仍然是流域综合治理的体制保障；(2)制定相关法律才是流域综合治理的根基。立法能明确流域管理方针、原则、体制机制，对流域管理机构付与相关权力，保证流域统一综合治理非常重要；(3)引导流域内群众和社会组织参与管理。流域内各方实现信息互通、规划和决策过程透明，增加互信。成立流域内多方参与的体制机制，协调各方用水纠纷；(4)充分利用市场机制进行分水，通过市场对水资源的调节，既能满足市场交易的需要又可以满足各方的利益；(5)积极展开宣传教育、促使公众意识进步，让公众建立新的用水观。

3结语

多方管理实践证明，跨界流域内上下游多方参与协商治理是解决流域水资源管理中流域与行政区域关系的较好机制。建立流域治理机构作为流域管理与行政区域管理相结合的结合平台，通过这一平台，理顺流域管理和区域管理的职责，建立相关的治理机制，是解决漳河上游当前水资源管理中诸多体制问题的可供选择的方案。

参考文献

[1]秦明周，尚红霞，陈云增.美国田纳西河流域资源综合管理研究[J].人民黄河.2008(09).

[2]CRABB P. Murray-Darling basin resources[M].Murray-Darling basin commission, Canberra, Australia, 1997：17.

[3]李凤. 湘江流域水污染治理机制研究[D].长沙：湖南师范大学.2014.

[4]胡文俊，杨建基，黄河清.尼罗河流域水资源开发利用与流域管理合作研究[J].资源科学.2011(10).

[5]王勇，赵瑞霞，吴勇进.漳河上游水资源管理与水能开发关系研究[J].海河水利.2013(06).

[6]于琪洋.关于漳河上游流域水利改革创新的思考[J].海河水利.2014(02).

[中图分类号]TV213.4

[文献标识码]B

[文章编号]1004-1184(2016)02-0118-02