我国个人储蓄性保险的现状与问题

余少祥

（中国社会科学院法学研究所，北京 100720）



我国个人储蓄性保险的现状与问题

余少祥

（中国社会科学院法学研究所，北京 100720）

个人储蓄性保险分为完全型个人储蓄性保险和补充型个人储蓄性保险。在大多数国家，个人储蓄性保险是多层次养老保险体系的重要组成部分，对基本养老保险起补充作用。从世界各国的实践成果来看，我国有必要大力发展这一制度，以推动我国社会保障体系的进一步完善。由于种种原因，该个人储蓄性保险在我国发展很不充分。本文通过对相关理论和实践状况进行总结，分析该制度的重要性以及在我国发展过程中存在的问题，同时对我国个人储蓄性保险的未来发展提出了相关政策和法律建议。

个人储蓄性保险；问题；现状

20世纪80年代以后，很多国家都谋求对退休金制度进行改革，改革的措施之一，就是在维持社会养老保险制度的同时，加大个人储蓄养老的比重。中国在1995年开始确立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，香港地区在2000年实施的强制性公积金制度中，也可以看到个人储蓄性保险的影子。尽管个人储蓄性养老在当今世界不具有普遍性，但由此确立的自我负责的精神与基金制已成为世界各国关注的一个焦点。实行养老保险和个人储蓄性养老相结合，有利于缓和代际矛盾。目前，除新加坡、智利等实行完全储蓄性养老金制度外，在很多发达国家如美国、日本、德国和一些东南亚、拉丁美洲国家都实行了基本养老保险与个人储蓄性保险相结合的制度。

一、何谓个人储蓄性保险

（一）个人储蓄性保险的概念及类型

根据资金负担主体以及在养老保险体系中的作用等因素不同，个人储蓄性保险可以分为完全型个人储蓄性保险和补充型个人储蓄性保险两种类型。

1.完全型个人储蓄性保险

完全型个人储蓄性保险是由国家强制建立个人公积金账户，由劳动者于在职期间与其雇主共同缴纳养老保险费，劳动者在退休后完全从个人账户领取养老金，国家不再以任何形式支付养老金。这一模式主要是建立在前英国殖民地的一些国家，其中新加坡最具代表性。其主要特点是，强调自我保障，个人账户的基金在劳动者退休后可以一次性连本带息领取，也可以分期分批领取。政府设立公积金局及相应的机构负责对个人账户资金进行统一管理和投资运营，是一种完全积细小的筹资模式。在新加坡，每个个人账户由三部分组成，一是普通账户，二是医疗账户，三是特殊账户。后两个账户一般不动，公积金局的相应机构可以运作，雇员则可用普通账户购买证券或委托投资基金操作，自担风险。

与新加坡不同，智利等一些南美洲国家对个人账户实行的是完全私有化管理，即将个人账户交由自负盈亏的私营养老保险公司运营，同时规定了最大化回报率，并实行养老金最低保险制度。智利的这一做法于20世纪80年代推出后，被拉美一些国家所仿效。这种以储蓄基金为主体的养老保障制度，“节省了大量的财政开支，抑制了消费膨胀，增加了社会积累，有利于增强国家的经济实力，有利于企业开展平等竞争和调动职工的生产积极性”［1］。从实践中看，这一制度不仅解决了新加坡的养老难题，而且对其社会经济稳定发展提供了重要的保证，被认为是东南亚乃至世界范围内养老保险制度成功运行的典范。其最大特点是强调效率，但有一个明显的缺陷是，忽视社会公平，很难体现社会保险的保障功能。

2.补充型个人储蓄性保险

补充型个人储蓄性保险是由劳动者个人根据其收入单独或与雇主共同参加的一种养老保险形式，是社会基本养老保险的补充。补充型个人储蓄性保险由国家举办，不同于商业性个人储蓄。从实践中看，有的国家可以由劳动者单独参加，有的国家是由雇主和劳动者共同参加，经办机构可以是国家举办，也可以由国家委托私人举办①本文所述“个人储蓄性保险”， 仅指国家举办或委托私人机构经营的具有储蓄性质的社会保险， 不包括商业机构以盈利为目的举办的商业性储蓄保险.。从我国的情况看，是由劳动者个人自愿参加，自愿选择经办机构。具体办法是，劳动者根据自己的收入情况，按规定缴纳个人储蓄性保险费，记入当地社会保险机构在银行开设的养老保险个人账户，并按不低于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计息，所得利息记入个人账户，本息一并归劳动者个人所有。劳动者达到法定退休年龄经批准退休后，个人账户的储蓄性养老保险金将一次总付或分次支付给本人。劳动者跨地区流动，个人账户的储蓄性养老保险金随之转移，如果其未到退休年龄就已死亡，记入个人账户的储蓄性养老保险金由其指定人或法定继承人继承。实行补充型个人储蓄性保险的目的，在于扩大保险经费来源，多渠道筹集保险基金。该制度的实施，有利于消除保险费完全由国家“包下来”的观念，增强劳动者的自我保障意识和参与社会保险的主动性，提高其退休后的生活水平。

（二）个人储蓄性保险在社会保险中的地位

个人储蓄性保险主要是一种社会养老保险，要考察其在社会保险中的地位和作用，首先要了解世界各国社会养老保险的类型和模式。目前，全世界实行社会保险的国家有160余个，其中建立社会养老保障制度的有130多个。从这些国家的情况来看，养老保险的资金来源主要有四种类型：一是由企业、个人和国家三者负担，例如美国、德国和日本等国；二是由个人和企业负担，例如新加坡、智利和东南亚、拉美一些国家。三是由国家和企业负担，个人不负担任何费用，例如前苏联和东欧一些前社会主义国家；四是主要由国家负担，例如瑞典、英国、加拿大和北欧一些福利国家。从实践中看，这四种模式各有利弊，但目前运行最好的是第一、第二种模式，而这两种模式都与个人储蓄性保险有关，或者说都建立了个人储蓄性保险制度。

目前，采用第一种模式的主要是德、法、美、日、韩等工业化国家，巴西和墨西哥等市场经济发达国家也实行这种模式。其主要特征是：社会保险具有一定的强制性，以自我保险为主，国家资助为辅，公民个人和企业交纳基本养老保险金，并可以自主交纳个人储蓄性养老保险金，劳动者退休后，由政府福利机构或社会养老保险机构依法拨款和发放。这种模式强调养老保险是个人的事，国家只给予部分资助，其实施范围主要是劳动者，但是劳动者缴费多少与退休后的养老金水平无关，养老待遇水平主要取决于本人在职时的工资水平和国家规定的养老金替代率水平，此外还取决于企业年金和个人储蓄性保险水平。在这种模式中，个人储蓄性保险只是多层次养老保险体系的一个组成部分，对基本养老保险起补充作用，将个人储蓄性保险与保险待遇挂钩，体现社会保险的公平原则和贡献原则。

采用第二种模式的主要是新加坡、智利和东南亚、拉美一些国家，这是一种完全积累型的社会养老保险模式，个人储蓄具有国家强制性，并在养老保险体系中起支柱性作用。1955年7月，新加坡开始为受薪人员设立个人养老储蓄基金，这是一种强制性的储蓄计划。经过40年的发展，它已成为一种全面的，可以满足人们退休、购房、医疗保健及教育等需要的社会保障制度。这是一种独特的、有效的养老保障制度，得到了其国民和社会的普遍认可。

采用第三种模式的主要是前苏联、东欧一些前社会主义国家、蒙古、朝鲜等国，其最大特点是：一切保险费用由国家和企业负担，个人不交纳任何费用。这是一种以生产资料公有制为基础的社会养老保障制度，随着各国政治、经济制度的变化和市场经济的发展，已越来越不适应现实的要求，因此各国都在探索改革的途径，引进激励机制，逐步实行个人和单位缴费制度。采用第四种模式的主要是瑞典、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等福利国家，其主要特点是：雇员不需缴纳保险税，雇主则需缴纳47%的工资税，政府再将税收用于国民的基本养老保险金等。在第三、第四种模式中，有一些其它的补充养老保险方式（如部分职务补贴和附加养老金等），但从社会保障角度看，个人储蓄并非一种社会保险或者说制度化的社会保险途径。

二、我国个人储蓄性保险的现状与问题

（一）我国个人储蓄性保险的发展现状

1991年，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）指出：“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”该决定首创建立个人储蓄性社会养老保险的先河。1995年，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）规定，国家在建立基本养老保险制度、保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险制度，并提出企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险由企业和个人自主选择经办机构。《劳动法》第75条规定：“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险。国家提倡劳动者个人进行储蓄性保险。”《企业职工养老保险基金管理规定》第8条明确提出：“个人储蓄性养老保险由职工个人自愿参加。”此后，国务院2000年《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发［2000］42号）和2005年《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）也先后明确了建立个人储蓄性社会养老保险的目标。到2010年代，个人储蓄性保险制度已基本建立，有关内容不断细化，有力地促进了我国养老保险制度的发展。

目前，我国的养老保险制度根据不同经济条件下的不同要求分为三个层次：第一，基本养老保险，即由国家统一立法，强制实施。该制度适用于城镇所有企业，其费用由国家、用人单位和个人三方负担，并由政府专设的非盈利性机构经办，实行现收现付、略有结余、留有部分积累的原则。这一层次的待遇水平一般不是很高。第二，企业补充保险，是在基本养老保险基础上，由企业根据自身经济能力和条件，为本企业职工建立的一种追加的养老保险。该项保险通常实行半强制式，企业可选择社会保险机构，也可选择商业保险机构，但必须按规定记入职工个人帐户，所存款项及利息归个人所有。第三，个人储蓄性养老保险，即在国家政策鼓励和指导下，职工在职时自愿实行储蓄，到退休时全部归个人支取、使用。根据相关政策法令，个人参加储蓄性保险不是一种强制性社会保险，劳动者可以根据自身收入情况自行决定是否参加。至于投保多少和在哪家保险机构投保，也完全由劳动者个人决定，任何单位不得干涉。实际上，企业补充保险和个人储蓄性保险都是基本养老保险的补充形式，是我国多层次社会养老保险制度的重要组成部分，既体现了社会保险保障职工基本生活的目的，又能兼顾不同企业和个人的经济状况和要求，因此既能体现公平，又能兼顾效率。

（二）我国个人储蓄性保险存在的主要问题

一直以来，我国劳动与社会保障部门都在鼓励职工参加个人储蓄性养老保险，但由于职工工资收入有限，对个人储蓄性养老保险缺乏了解，而且国内CPI和恩格尔系数持续走高，尽管很多地方已经启动了该项保险，但参保的人数并不多。不仅如此，从个人储蓄性保险不断完善的过程和制度设计来看，还存在着一些亟待解决的重要问题，这些问题在一定程度上制约和限制了个人储蓄性保险的进一步发展。

第一，由社会保险经办机构管理个人储蓄性保险账户，既不符合基金性质的要求，也难以避免代理风险。根据有关规定，劳动者缴纳的个人储蓄性保险费，将记入当地社会保险机构在银行开设的养老保险个人账户，由保险机构按不低于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计息，在劳动者达到法定退休年龄经批准退休后，养老保险金将一次总付或分次支付给本人。从理论上看，个人储蓄性养老保险金是企业职工工资收入的一部分，它的支出是职工的一种自主行为，因此其积累的基金从性质上来说应该是完全个人所有的产权性质，与国家福利没有关系。也就是说，个人储蓄性养老金没有国家和社会的投入，不是国家和社会福利的组成部分，而完全是私有财产。但是，在对个人储蓄性保险金的管理和使用上，职工没有应有的话语权。在实践中，这些资金怎么使用完全由当地的社会保险经办机构掌握，有的甚至将其与国家举办的强制性个人账户“一并管理”，模糊了职工基本养老保险个人账户与个人储蓄性保险账户的界限，不利于分清私有财产和社会福利，有损个人储蓄性保险基金的完整性。这与很多国家的做法有很大的不同。在新加坡，尽管退休之前养老账户里的钱不能提取，但允许会员在政府推荐的项目范围内自主进行投资，即会员可动用80%的公积金存款或普通账户中的余额投资于股票、基金、黄金、政府债券、储蓄人寿保险等，或购买一些大型国营机构私营化后所出售的股票，长期持有政府控股上市公司的蓝筹股票，单独或合伙用公积金储蓄投资写字楼、商店、工厂和仓库等非住宅房地产，以实现资产的保值增值［2］。在中国，完全由政府部门掌握个人储蓄性保险的“钱袋子”，在治理结构不完善的情况下，很可能造成基金挪用或违规投资，产生代理风险。2006年上海社保大案正是由于缺乏权利制衡的治理结构，从而导致行政权力对社保基金的违规操作。

第二，在个人储蓄性保险政策法规中，没有关于个人储蓄性保险资金安全最后责任人的规定，这是很大的问题。1997年，中国正式确立“社会统筹与个人账户相结合”的社会养老保险制度，对这种新型的养老保险制度，不论在理论上或政策制订中如何争论，在实践中，其执行者实际上是默许了现收现付统筹账户基金负担“转制成本”的职责，由此导致统筹账户对个人账户的透支。因此，这种模式被一些学者称为“统账结合、混账管理、空账运行”的模式［3］。目前，个人储蓄账户和企业年金也像一个巨大的“黑匣子”，这笔资金在做什么、怎么运作，完全由政府部门说了算，当事人根本不知情。事实上，一些地方的个人储蓄账户同样是空账运行，对当事人的养老保险权益构成了极大的潜在威胁。1969年美国斯图特贝克汽车制造厂的关闭、2001年美国安然事件等事例表明，即便在具备成熟的资本市场、审慎的监管、严格的市场准入条件下，个人储蓄性保险金和企业年金资产仍难以避免遭受各类风险而引发重大损失。在我国，社会保险政策法规没有涉及个人储蓄性保险资金安全的最后负责人问题，以及在何种情况下引起的损失应由谁来承担的问题。由于参保人在领取之前没有投资权等自主权益，在法律法规未明晰责任的情况下，如果个人储蓄性保险金遭受重大损失，作为私有性质的基金，最后风险只能由参加人集体承担［4］。

第三，对个人储蓄性保险运行的管理方式和管理绩效的分析和研究不足。实际上，对一个制度运行效率的理解，仅仅分析外部因素而忽视对组织系统内部的分析是难以全面看到整个组织系统的运行效率的。有学者提出，中国社会养老保险管理面临许多问题，根源之一是没有系统地理解治理结构与组织的关系，即它仍处于一种组织治理结构的无序状态，没有充分运用组织的系统协同能力，如部门设置随意，职能边界不清，业务流程不畅，责权关系重叠等，使部门之间缺乏系统协调，难以达到理想的组织目标。不仅如此，中国社会养老保险的管理组织大多数不是战略导向型结构，组织管理的理念淡漠，不能按照有效性整体实施架构，形成基于战略的组织治理结构，无法按照战略目标和未来发展方向形成稳定的核心业务和有效的管理模式。因此，一旦环境发生变化，缺乏内在自我更新能力的治理结构将无法适时进行调整和变革，最终导致整个组织管理的低效甚至失效［3］。就个人储蓄性保险基金而言，参加人只能得到不低于或略高于银行同期存款的利息，这是典型的低效率的表现。因为运营管理部门可以直接进行投资，与银行借贷给投资人再行投资有明显的不同。在新加坡，个人公积金尽管不能提前支取，但会员可以使用其绝大部分进行自主投资。在智利，个人储蓄性保险金很多是委托私人机构从事投资运营，其投资回报率远远高于银行存款利息。如果个人储蓄性保险收益仅仅是银行同期存款利息，则该项保险既无价值，也无必要。实践中，还有一些地方存在强制员工参加储蓄性保险的现象。据报道，孙某在一家食品厂工作，该厂在没有和他协商的情况下，擅自从其工资中每月扣除30元作为参加储蓄性保险的费用。孙某得知此事后，表示不想参加储蓄性保险，要求该厂退还所扣的工资。后来，在当地劳动与社会保障部门的干预下，该厂认识到强迫职工参加储蓄性保险是违规的，并退还了孙某被扣发的工资［5］。类似的报道在媒体上并不鲜见，它反映了我国个人储蓄性保险在交纳、运营和管理中的混乱现象，同时也表明它缺乏制度化的组织保证。

［1］ 冯竹. 国外养老模式： 国家、企业、个人扮演的不同角色［J］. 新天地， 2007（2）： 44-50.

［2］ 李满. 新加坡： 存钱有方， 赚钱有道［N］. 经济日报： 2007-11-28（01）.

［3］ 陈喜强. 中国与新加坡养老保险制度的分析［J］. 社会保障制度， 2004（2）： 68-75.

［4］ 尹莉娟. 企业年金管理体制对基本养老保险个人账户基金管理的启示［EB/OL］. ［2009-08-03］. http：//xueshu.baidu.com/s？wd=paperuri%3A%28eb1b0a8f6b99523191168343889bb6b6%29&filter=sc_long_sign&t n=SE_xueshusource_2kduw22v&sc_vurl=http%3A%2F%2Fd.wanfangdata.com.cn%2FThesis%2FJ0001389&ie=utf -8&sc_us=17117170028627120126.

［5］ 巴东卫. 用人单位不得强迫职工参加储蓄性保险［N］. 大连日报： 2010-12-06（05）.

Status Quo and Problems of Individual Saving Insurance in China

YU Shaoxiang
（Institute of Law， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing， China 100720）

Personal saving insurance is divided into entire personal savings insurance and supplementary personal saving insurance. In most countries， as an important part of a multi-level pension insurance system，the personal saving insurance complements the basic pension insurance. From a practical outcome of the world， it is necessary for China to develop this system in order to promote further improvement of social security system. For various reasons， development of the personal saving insurance in China is very slow in progress. Through summarizing the related theories and practices， this paper aims to analyze the importance of the system and the problems that exist in the process of its development， and at the same time， put forward relevant policy and legislative proposals for the future development of Chinese personal saving insurance.

Individual Saving Insurance； Problem； Status Quo

F832.22

A

1674-3555（2016）05-0016-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2016.05.004 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

（编辑：付昌玲）

2016-04-06

余少祥（1968- ），男，安徽宿松人，副研究员，博士，研究方向：社会法