对湘江干流洲滩利用的几点认识

李冬宁　李建坤

（湖南省水利水电勘测设计研究总院　长沙市　410007）

对湘江干流洲滩利用的几点认识

李冬宁李建坤

（湖南省水利水电勘测设计研究总院长沙市410007）

文章初步分析了湘江干流洲滩利用现状和存在的主要问题，根据区域防洪和现行法律法规要求，认识到洲滩开发利用的必要性，并提出洲滩开发利用的一些需要注意和落实的问题。

湘江干流洲滩利用现状开发利用的认识

1　洲滩利用现状和存在的主要问题

1.1洲滩利用现状

湘江是湖南的母亲河。千百年来，水流挟带泥沙多数随水流移入洞庭湖，少数因水流流速减缓而沿程沉积，在河流演变和人类活动的共同作用下，干流河道内形成了大大小小的洲滩（本文所指洲滩是指湘江干流河道两岸堤防之间或丘陵台地之间高于多年平均水位的河漫滩区域，包括江心洲岛和边滩）。其中，现状面积大于500亩的河心洲岛就有22个。湘江干流内洲滩基本上属河道内的行洪区，绝大多数无堤防。1998年大水后，国家实施了平垸行洪、移民建镇工程，对部分洲滩实施了“单退”（退人不退耕）或“双退”（退人退耕）。由于人口的增加、城市规模扩大和生产的需要，城市河段的边滩，部分已被开发；河心洲岛部分也被不同程度地开发利用。如洲岛面积不足2 km2的兴马洲上有长沙县兴马村，346户，1500余人，垦而不围长期进行着农业生产；宋家洲、空洲、蔡家洲因兴建水电站工程而开发利用，橘子洲、东洲等已建成市民休闲公园。

1.2存在的主要问题

（1）绝大多数洲滩既没有实施平垸行洪、移民建镇，也未明确其防洪标准。如长沙县兴马洲，未纳入平垸行洪、移民建镇实施规划；大中洪水时淹没，特别是1994年洪水，兴马洲被淹得房不见顶，洲岛上的居民生命财产仍然受到洪水的威胁，缺乏安全保障。

（2）随着经济社会的快速发展，砂石逐渐成为稀缺资源。虽然湘江干流采砂规划已确定了可采区、禁采区和保留区，且规划已得到湖南省政府批复，但非法偷采砂石现象时有发生。如长沙市黑石铺大桥至巴溪洲附近的无名洲，洲上无人居住，生长大量野生植被，近10年来洲岛长度减少2/3，特别是从2012年起，该洲岛又不断被偷采砂石，严重破坏了自然资源、自然景观和生态环境。

（3）湘江干流沿河地带是湖南省经济发达地区，有众多厂矿企业、港口、码头，由于污水处理设施不够完善，仍有部分工业废水和城镇生活污水直排湘江，导致湘江水体各种污染物负荷增加，氨氮、石油类、总磷、溶解氧、粪大肠菌群等水质指标不同程度出现超标现象，2012年湘江干流Ⅱ、Ⅲ类水质占评价河长的比例，全年期为93.7%，汛期为100%，非汛期为77.4%，水环境质量尚未达到水功能区规定的水质类别目标。

（4）各地开发利用洲滩的要求与现有政策、法规对洲滩利用的限制矛盾日益突出。城市附近的洲滩是城市的重要自然资源，各市对洲滩开发积极性高，如长沙市提出打造“山水洲城”名片，而现有政策、法规对洲滩利用进行了许多限制。且洲滩开发利用尚缺乏统一规划，使洲滩开发利用缺乏依据。河道内的洲滩开发利用涉及流域或区域防洪安全和河势稳定，涉及水利、交通、城建、国土及环保等多家部门，如何统筹考虑各方需求，如何控制开发利用所带来的相关影响，亟待研究。

2　现有法律、法规对洲滩利用的主要规定

《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》对洲滩利用作了明确规定：

（1）洲滩属河道、湖泊的管理范围。《水法》第二十一条和《防洪法》第二十一条均规定：“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”《河道管理条例》第二十条有类似规定。

（2）《防洪法》第二十二条规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。”《水法》第三十七条有类似规定。

（3）《防洪法》第二十三条规定：“禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，有计划地退地还湖。禁止围垦河道。确需围垦的，应当进行科学论证，经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后，报省级以上人民政府批准。”《水法》第四十条和《河道管理条例》第二十七条规定类似。

（4）《防洪法》第二十七条：建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。《水法》第三十八条规定类似。

（5）《河道管理条例》其他规定。

第十二条：修建桥梁、码头和其他设施，必须按照国家规定的防洪标准所确定的河宽进行，不得缩窄行洪通道。桥梁和栈桥的梁底必须高于设计洪水位，并按照防洪和航运的要求，留有一定的超高。设计洪水位由河道主管机关根据防洪规划确定。跨越河道的管道、线路的净空高度必须符合防洪和航运的要求。

第十六条：城镇建设和发展不得占用河道滩地。城镇规划的临河界限，由河道主管机关会同城镇规划等有关部门确定。沿河城镇在编制和审查城镇规划时，应当事先征求河道主管机关的意见。

第十七条：河道岸线的利用和建设，应当服从河道整治规划和航道整治规划。计划部门在审批利用河道岸线的建设项目时，应当事先征求河道主管机关的意见。河道岸线的界限，由河道主管机关会同交通等有关部门报县级以上地方人民政府划定。

第二十一条：在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。

3　洲滩开发利用的必要性

湘江干流防洪以堤防为主，经过多年建设，沿河县城主城区防洪基本达到20年一遇防洪标准，地级市主城区防洪基本达到50年一遇防洪标准，长沙市主城区防洪基本达到100年一遇防洪标准，为洲滩利用创造了有利条件。

湘江干流洲滩众多，绝大多数河心洲岛无人居住，洲岛上拥有多样植被、水泽、湿地和生物，是难得的优质生态资源。因地制宜、从严控制、合理利用城市河道洲滩是提升城市品味的有效措施之一。

随着经济社会的发展，以及各市对河道洲滩开发利用的需求迫切。2013年1月湖南省人民政府以湘政办发［2013］7号批准的《湘江流域科学发展总体规划》明确提出：“保护洲岛资源，修复生态景观。……重点保护龙洲、傅家洲、柳叶洲、柏家洲、鹅洲等生态景观保护型洲岛。加强洲岛开发利用管控，……利用洲岛空间，营造公共休闲场所，开发特色旅游产品，重点打造月亮岛、橘子洲、巴溪洲、兴马洲、杨梅洲、古桑洲、空洲岛、大洲岛、东洲岛、巴洲岛等生态休闲开发型洲岛。”

4　做好洲滩开发利用规划，为洲滩利用提供依据

以往的湘江流域规划基本未涉及洲滩利用，至今也无洲滩开发利用专项规划。而洲滩开发利用涉及地区防洪、河势稳定以及政策法规的重大问题，其开发利用需在新一轮的流域规划中从全局角度，依据干流河道防洪形势和水文情势的差异，在确保防洪安全和河势稳定的前提下，因地制宜提出洲滩控制利用规划。正确处理保护中开发和开发中保护的关系，使之与所在河段的防洪安全和河势稳定程度相适应，与地区经济社会发展水平相适应，为洲滩开发利用提供依据。

5　洲滩开发利用应确保河道原有行洪、蓄洪功能

湘江干流两岸是湖南省经济最发达地区，而河道内的洲滩，多数为小洪水时不过洪，中高水时为行洪区和蓄洪区，因此，洲滩开发利用首先要处理好开发利用与防洪保安的关系。遵照《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等法律法规的规定，在确保防洪安全和河势稳定的前提下，经过科学论证，有计划、有条件地从严控制洲滩开发利用。

从防洪、河势和生态综合因素分析，一般洪水即被淹没的洲滩，一般不宜开发，应维持洲滩现状；对没有堤防的洲滩，特别是河心洲岛，不宜修建堤防；对已有堤防的洲滩，不能盲目提高防洪标准；未经充分论证，原则上应维持洲滩现状。

洲滩利用不得过多改变洲滩形状，土石方开挖应在洲滩内进行土石方平衡，洲滩开发利用应限制永久建筑物数量、规模及型式，必要的管理用房底层应架空布置，其底层梁底高程应高于河段防洪标准水位0.5 m以上。

洲滩利用应不抬高河道的水位，以不影响河道的行洪能力为前提，以有利于稳定河势为方向，正确处理好行洪与洲滩利用的关系，保证大洪水时能顺利行洪。

6　洲滩开发利用应保护好洲滩的生态功能

湘江干流中洲滩除了是人类生产生活场所和行蓄洪水外，还是重要的生态湿地。许多洲滩无人居住，其洲上的乔、灌、草植被为多种动物的正常生息繁衍提供了良好的生境，有利于净化水质和减少水土流失，同时还是当地的风景、旅游资源。河道采砂应严格执行已批准的采砂规划，严禁人为破坏自然洲滩；洲滩开发利用应以低碳环保、生态涵养、生态文化、生态休闲为主；限制过度商业开发；保护洲滩的行蓄洪功能、自然景观和生态功能。提高洲滩资源的开发利用价值，为经济社会发展服务。

7　洲滩开发利用项目应科学论证与严格审批

洲滩开发是涉及地区防洪和河势稳定以及政策法规的重大问题，洲滩开发利用项目应在现行法律框架下，在服从流域防洪要求的基础上，经过科学论证后确定。一般河段的洲滩开发利用项目除进行常规分析论证外，应进行数模定量分析，重要城市河段的洲滩开发利用项目还应进行物模实验。洲滩利用项目审查应严格控制，依法审批。项目建设应符合流域综合规划和防洪规划；符合防洪标准和有关技术要求；不影响河势稳定和河道行洪、滞洪；不危及堤防、河岸安全；不妨碍防汛抢险；不影响第三人合法的水事权益。

李冬宁（1984-），男，大学本科，主要从事水文水资源及水生态工作。

（2015-12-29）