最严格水资源管理中政府职能如何转变

□王慧敏 陈容

最严格水资源管理中政府职能如何转变

□王慧敏 陈容

落实最严格水资源管理制度是一个政府全程参与的过程。从制度的顶层设计到具体细则的部署，从制度的监督管理到考核方案的实施，都需要政府的参与配合，并在不同环节担负着制度设计者、利益协调者、监督管理者、秩序规制者、违法制裁者等多种角色。而政府的不同角色、不同职能与功能的交织重叠导致了在最严格水资源管理过程中也普遍存在着经济及公共服务领域常出现的“越位”、“缺位”和“错位”等“三位”现象。现阶段最严格水资源管理中政府职能转变所面临的困境是什么，如何摆脱困境，成为全社会关注的焦点。

政府职能转变面临的困境

思想观念的制约。随着水生态文明建设和民生水利发展，人们已意识到我国水资源管理正由以刚性特征的机械行政组织管理向具有灵活特征的适应性管理转变，引入市场机制调节水资源管理。然而，在落实最严格水资源管理时，由于传统治水思想和行政管理观念的根深蒂固，部分地区并未真正理解最严格水资源管理的内涵，简单地认为只是水资源管理制度制定、安排与目标完成，仍是按照长期以来的水行政管理的惯性思维和惯性行为来组织、安排最严格水资源管理。特别是部分行政人员惯性思想观念严重，又缺乏主动学习热情和创新意识，担心权利分解与下放，结果造成最严格水资源管理表面看似严格，本质上却未发生根本变化，阻碍了最严格水资源管理变革及政府职能的转变。

制度创新与供给的滞后

最严格水资源管理制度是我国水利改革中一项重要的制度创新，而这一管理过程更是一个制度创新与制度供给的过程。最严格水资源管理制度是在我国水资源危机突出下提出的，属于需求诱致性制度供给，这一制度特点决定了它不可能解决所有最严格水资源管理制度需求问题。因此，现阶段最严格水资源管理制度供给的滞后特征对政府落实水资源管理提出了较高的要求，既要适时提出台急需解决水资源管理问题的制度，又要及时发现制度需求和制度安排，才能保证水资源管理制度解构与制度重建间的平衡，提高落实效率。

职能转变囿于机构改革

最严格水资源管理制度落实关系到国家发展大计。现有涉水管理机构部门则存在机构重叠、职能交叉、权责利边界模糊、人财事物关系难以理顺等改革困境，这些势必会严重制约和影响到政府落实最严格水资源管理的能力和效率。事实上，根据我国政府职能的历次转变可知，每一次职能转变都是以机构改革为切入点，通过精简机构、裁减人员、压缩编制等方式来寻求政府职能优化，而这一点恰恰反映了水资源管理政府职能的转变现状。因为每一次职能转变都是伴随着组织机构被简单机械地“分开—合并—再分开—再合并”的循环过程，并未真正对政府职能与权力格局进行深层次的调整与设计，从而导致职能转变流于形式，不利于最严格水资源管理工作的开展。

政府公共服务职能被弱化。在作为准公共物品的水资源要发挥其基础性公共服务作用的过程中，政府公共服务职能被弱化，主要表现在政府公共服务职能缺位，公共服务职能范围模糊和公共服务主体单一性3个方面。最严格水资源管理是一项社会化运动，需要社会的广泛参与，此时政府不应该也不能仅成为水资源管理公共服务的唯一提供者。因此，要想实现“三条红线”目标任务，缓解水危机，就要强化政府公共服务职能，争取广泛的公众参与，这也是“服务型政府”的基本要求。

政府自利性普遍存在。政府是水资源管理的一种社会组织，这类组织是由不同的利益主体组成，具有较高的地位和行政权力行使权，政府往往就变成某一群体利益的代表，具有自利性，寻求自我服务和自身利益最大化，深刻影响着公共利益的维护、增进和分配，而现阶段水资源管理体制及运行机制的不完善特点更加剧了政府自利性膨胀与蔓延。正是因为自利性普遍存在，在水资源管理时，国家一再强调要协调好中央政府与地方政府、政府职能部门与地方政府、职能部门间及地方政府间的关系。平衡各种利益主体间的用水冲突和水污染冲突，促进流域管理与区域管理的统一。

实现政府职能转变的主要途径

通过制度创新创造政府职能转变的良好宏观政策环境。作为水利事业改革的一项重要举措，最严格水资源管理应着力解决影响水资源有效管理的体制机制问题，优化机构设置，促进政府职能向创造良好的政策环境转变，这样才能有效规避制度供给滞后和职能囿于机构改革的困境。一是打破现有水资源管理方式和管理模式。理顺最严格水资源全过程管理的各部门、各层级的关系，优化、调整或重组组织管理机构。二是积极转变政府管理职能。推进政事分开、政资分开，确定好政府的职责和权利边界，统筹安排“人、财、物、事”，理顺各级政府、部门间的财权与事权分配关系。三是政府职能转变应建立在法治和责任基础上。应建立健全各项法律法规，确保最严格水资源管理规范化、法制化运行。四是处理好“三条红线”制度与制度间的内在关系。做好体制机制及各项制度衔接和配合，提高管理的执行力。五是将最严格水资源管理纳入整个社会经济发展规划。强化管理机构对初始水权的科学配置、对水资源宏观规划与总量控制的监督管理，进一步修缮最严格水资源管理工作落实方案和指标分配，做好顶层设计，促进更加科学化、制度化、精细化管理。

通过水市场培育创造规范有序的水资源管理市场经济环境。欧美发达国家经验表明，市场手段是水资源管理的重要且有效手段，水权、水价与水市场体系建立能够提高水资源管理与配置效率。因此，在理顺政府与市场的关系时，要明确政府在市场运行中的职能与角色，促进改革去“消除市场所遗留的一些干预、扭曲，让资源由市场配置”，促进市场信息完善，建立一个“有效的市场”，最大限度地为最严格水资源管理创造良好有序的经济环境，发挥市场机制在水资源管理中的决定作用。一是改革和完善水价形成机制及与之相适应的水价管理体制，真实反映水市场供求关系和水资源价值。二是促进与市场经济体制改革相适应的水权流转机制形成。三是推动流域生态共建共享机制的构建。四是建立健全与政府职能转变相适应的水利投入稳定增长机制。

通过多元化主体参与促进政府公共服务能力的提升。水资源管理的政府职能转变应着眼于民生，通过建立多元主体参与的服务监管体系，提高政府监管能力与公共服务力。在公共服务职能范围上也要有所区分，在多元化主体参与下，各级政府应侧重于水资源公共管理服务政策制定与制度供给，满足广大用水主体的间接公共需求，如宏观经济稳定、良好市场运行环境、社会秩序等；其他主体则在政府供给基础上，进一步满足用水主体的某种直接需求，提供直接公共服务。总之，应着力形成政府、社会协同治水、兴水的整体合力，全力构建加强最严格水资源管理的公共服务考核与监管体系，推进政府权力运行公开化、规范化，真正做到还权于民、还利于民、还水于民，履行服务政府的职责。

通过宣传教育方式加快政府职能转变的推进工作。一是要全面树立有限政府和服务政府的观念。破除“全能政府”观，让人们认识到政府是有限政府；政府是社会组织，是为了社会共同利益提供服务的组织。二是宣传教育的对象应面向全社会。对涉水事务的政府公职人员树立正确的政府职能观，通过创新管理理念、改进工作方式和转变工作作风，将公务人员行政行为严格限制在法治框架下，完善政府信用体系的建设，提高管理工作效率和服务水平。除了政府公职人员外，还应注重对广大人民群众进行宣传教育，既让人民了解政府职能范围和服务根本，又能对政府进行社会监管，提高政府公信力和执行力。三是要采取多元化的宣传教育手段。充分利用各种媒介，如新闻、网络、微信、微博等，对水资源管理中的政府职能进行宣传，既要有理论宣传教育，还要有实际的交流、访谈、参观等活动。□

2016-02-02

注:源自《水利文萃》2015年第12期第30页。