江苏省城乡统筹生活垃圾处理体系分析

夏　明，朱化军

（1.江苏省住房和城乡建设厅，江苏南京210036；2.江苏省环境科学研究院，江苏南京210036）

江苏省城乡统筹生活垃圾处理体系分析

夏明1，朱化军2

（1.江苏省住房和城乡建设厅，江苏南京210036；2.江苏省环境科学研究院，江苏南京210036）

基于江苏省生活垃圾处理现状，从财政投入、机构建设、资源利用等方面分析了处理体系发展的主要问题，结合江苏省城乡统筹生活垃圾处理体系实际需求，从规划制定、运行机制、组织机构、垃圾分类、媒体宣传等方面提出了发展对策。

生活垃圾；城乡统筹；处理体系；垃圾分类；发展对策

生活垃圾处理是城乡管理和公共服务的重要组成部分，是建设资源节约型和环境友好型社会，实施治污减排，确保城乡公共卫生安全，提高人居环境质量和生态文明水平，实现城乡科学发展的一项重要工作。目前，江苏省已经全面进入建设小康社会、率先实现基本现代化的关键时期，各地急需按照新的目标要求，加快建设和完善“组保洁、村收集、镇转运、县（市）集中处理”城乡统筹垃圾收运处理体系。因此，笔者通过研究分析江苏省生活垃圾处理现状，提出适合江苏省的生活垃圾处理城乡统筹体系。

1　城乡生活垃圾处理成效分析

1.1处理设施趋于完善

“十二五”以来，江苏省在保持经济社会平稳快速发展的同时，始终坚持环保优先的方针，注重城乡生态环境建设，不断加大环境基础设施建设投入，强化生活垃圾处理设施运行监管，稳步推动餐厨废弃物处理和资源化利用试点工作，取得了积极成效。江苏省形成了“苏南和苏中地区以焚烧为主、填埋为辅，苏北地区由填埋快速向焚烧发展”的生活垃圾处理格局，全省城市（县城）生活垃圾无害化处理水平不断提高。到2014年底，共有投运的生活垃圾处理设施84座（卫生填埋场53座，简易填埋场2座，焚烧厂28座，水泥窑协同处置项目1座）。生活垃圾处理总能力达到5.58×104t/d。其中，达到无害化处理标准的垃圾处理场共有82座（卫生填埋场53座，焚烧发电厂28座，水泥窑协同处置项目1座），无害化处理能力5.4×104t/d，城市（县城）生活垃圾无害化处理率达97.9%，位居全国前列。城市垃圾处理设施建设与运行正向标准化、集中化、大型化方向发展。

1.2分类回收开始起步

江苏省生活废品回收水平较高，逐步建立了覆盖城乡的废品回收网络，回收利用了大量宝贵资源。虽然我国生活废品人均产生量相对发达国家较低，但回收比例与发达国家的平均回收水平大体相当，约占城市生活垃圾清运量的1/4。江苏省南京市是8个建设部垃圾分类收集的示范城市之一，开展了相关工作，积累了一定的经验。由于大部分家庭对旧报纸、易拉罐、玻璃瓶等有价值废品自发分类收集出售，直接进入了废品回收系统，剩余的城市生活垃圾如何进一步分类收集、减少末端处理数量、提高资源化利用水平工作尚处于起步阶段。

1.3资源化利用水平不断提高

江苏省积极鼓励与推进垃圾大分类及资源化综合利用，特别是针对日益突出的餐厨垃圾处理问题，各地通过立法和出台规范性文件等方式，倡导净菜上市、文明用餐，减少餐厨垃圾的产生量，并推进餐厨垃圾的集中收运和处理。目前，江苏省南京、苏州、无锡等城市已经建成了6座餐厨垃圾处理设施，日处理能力达到560余t。垃圾焚烧发电是江苏省垃圾资源化利用的主要方式之一，目前全省垃圾焚烧处理量占城市生活垃圾产生量的62.2%，同时大多数垃圾焚烧项目还配套建设了焚烧残渣综合利用系统，进行制砖或用作其他建材。此外，南京、无锡、徐州、常州、苏州等城市7座垃圾填埋场对沼气收集后进行发电或供热利用；南京、徐州等城市还积极开展对建筑垃圾资源化利用的研究和实践，取得了初步成效。

1.4一体化收运体系逐步健全

近年来，特别是进入“十二五”，根据科学发展新要求、发展阶段新变化以及江苏省现代化建设进程，省委省政府不失时机地把城市化战略拓展为城乡发展一体化战略，其中实现“城乡基础设施一体化”是城乡发展一体化的重要内容。围绕推进城乡发展一体化，江苏省早在“十一五”初期就在全国率先提出了建设“组保洁、村收集、镇转运、县（市）集中处理”的城乡统筹垃圾收运处理模式。到2014年底，苏南地区已经基本建成城乡统筹垃圾收运体系，苏中和苏北地区部分市、县已经基本建成，其余地区正在加快推进建设。

1.5运行机制创新初见成效

大部分城市实施了城乡统筹规划，成立了相关环卫保洁队伍，明确了村（居）、镇（街道）和市环卫组织的主要职责，市、镇（街道）、村（居）、户四级联动，分级负责，规范运作，形成了以“两级政府、三级管理、四级网络”为代表的长效管理运行体系和城乡大环卫格局。逐渐做到了全方位覆盖、无缝隙对接、城乡一体化的工作目标，逐步让农村居民享受均等的公共产品和公共服务，从而消除环境卫生管理方面的城乡差别。有些城市在实行城乡垃圾一体化处理过程中，镇（街道）、村两级还积极探索“市场化运作、物业化管理”方式，既减少了环卫部门的管理成本，又提高了农村卫生保洁管理水平。镇江市把农村垃圾处置工作纳入各级政府和相关职能部门的年度考核目标，建立健全了农村垃圾处置长效管理监督检查考核机制。

2　城乡统筹生活垃圾处理问题分析

由于长期存在城乡二元结构，乡镇及农村的环境卫生设施相对落后，历史欠账较多，村镇居民的环境卫生意识也较为淡薄，原先的城市环境卫生管理体制难以满足城乡统筹垃圾处理的新要求，同时随着城乡垃圾统一处理的深入推进，资金保障也成为了制约城乡统筹的瓶颈。

2.1城乡统筹不到位，推进不平衡

近几年，各地城乡生活垃圾统筹处理启动以来，大部分城市党政领导高度重视，组织人员做了大量的工作，但是个别市或镇（区）推进速度相对滞后。特别是地处边缘、区辖面积较大的镇，各自然村相隔较远，如何合理安排各自然村、镇村道路的日常保洁；各自然村的垃圾如何运入镇转运站；如何真正实现全方位的覆盖等问题有待于进一步探讨。部分小城镇垃圾处理场的规划选址缺乏统筹考虑，对垃圾处理技术标准规范执行不到位。

2.2公共财政投入不足，资金难以保障

大多数城市垃圾处理费收缴率低，各地环卫设施建设、运行和管理的经费来源仍主要依靠公共财政的投入。许多垃圾处理项目资金是实行国家投入和地方配套，部分城市政府难以及时落实配套资金，致使建设进度滞后，不能如期投入运行。农村环卫设施建设和运行资金来源较为单一，市场化运作手段难以得到运用，多元化投资体系尚未形成，筹资融资的渠道需要进一步拓宽。如淮安市地处苏北，是经济次发达地区，每年地区生产总值和财政收入均处于江苏省中下游位置。每年市区的城市维护费不足2亿元，其中人头费和日常维护费等约占70%左右，建设资金不足的矛盾十分突出。

2.3机构建设不健全，责任难以落实

村镇生活垃圾处理起步较晚，历史欠账较多，镇（区）环境卫生管理机构和人员编制不健全，少数小城镇、新农村示范区的环卫基础设施建设滞后，环卫投入严重不足，没有环卫管理机构、没有专门的环卫作业人员，无垃圾清运队伍和垃圾清运机具，生活垃圾收集、运输、中转和处置的设施、设备等不具备，导致个别乡镇仍有乱倾倒垃圾及管理不规范、责任不落实等现象，这些是制约农村环境长效管理的瓶颈。乡镇、农村垃圾处理运行机制和体制有待建立和完善。目前，尚未有乡镇、农村生活垃圾治理的有关法律、法规，运行机制和体制有待研究，才能保证生活垃圾的有效处理。

2.4缺乏分类收集，资源化利用水平低

大部分城市的垃圾分类收集措施推行不力，分类处理的基础设施缺乏以及分类运输的设施不足，致使本已分类收集的垃圾又混合运输，减量化效果差。尤其是餐厨垃圾大量混杂在生活垃圾中，大大增加了收集、运输和处理的压力，实施城乡统筹垃圾处理后，大量农村垃圾进入处理体系将进一步加剧末端处置压力。卫生填埋还是主要处理方式，资源化水平较低，只有少数城市采用焚烧发电的方式，节能减排途径少。

3　城乡统筹垃圾处理工作对策分析

3.1制定城乡统筹规划

各地环境卫生行政主管部门应会同相关部门，依据城市总体规划和本地区国民经济和社会发展计划，制定城乡统筹生活垃圾处理规划，统筹安排城乡生活垃圾收集、转运和处理设施的布局、用地和规模。整合区域资源，加强城乡联动、区域共享，构建完整的“组保洁、村收集、镇运转、市（县）处理”的城乡统筹生活垃圾处理模式，促进区域经济、社会、人口、资源、环境和生态的协调发展，进一步提高环卫整体水平，提升城乡环境品质，树立文明城市形象。

3.2建立长效运行机制

统筹公共财政，加大乡镇垃圾处理投入力度。按照组织机制健全、环卫设施完善、运行体制顺畅、环境整洁优美的总体要求，完善城乡生活垃圾管理体制和运行机制。

1）建立投入保障机制。各市（区）、镇（乡）要统筹考虑农村环卫经费，并列入年度财政预算，专项用于城乡统筹垃圾处理体系建设，使乡镇和农村逐步享受到城市的公共产品服务。要按照国家有关政策规定和市场化运作规律，遵循“谁生产、谁出资”的原则，因地制宜地确定城乡垃圾处理的收费标准，引导农民改变旧的生活方式，增强广大农民的卫生意识、环境意识和文明意识。另一方面，注意城乡一体化增加的费用尽量不要由农民负担，建议国家及各级政府加大资金支持力度。

2）建立市场化运作机制。探索乡镇垃圾处理投融资体制，逐渐推进市场化进程。在乡镇垃圾收集、运输和处置等环卫基础设施投融资体制改革上，逐步引导农村土地、劳动力、财政投入、社会资本和先进技术等要素的多向流动，充分发挥经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等功能，应更加凸显以垃圾处理为主的环卫基础设施“社会管理”和“公共服务”的职能。

3）建立规范的管理机制。建立健全制度化、规范化的农村环境卫生长效管理机制，要建立清扫保洁制度、垃圾收集制度、垃圾运输制度、垃圾处置制度、监督举报制度、考核检查制度等，把农村环境卫生管理纳入规范化、法制化轨道。同时，农村环境卫生管理工作要纳入各县（市、区）、镇（乡）、村及相关部门的岗位目标责任制，建立绩效考核激励机制，努力提高农村环境卫生管理工作的效率和质量。

4）建立督查考核机制。要根据考核检查制度加强对农村环境卫生管理工作的督查、考核，同时要充分发挥舆论监督和群众监督作用，管理单位要随时接受举报监督，奖优罚劣，真正使农村环境卫生管理质量得到全面提升。

5）建立垃圾处理经济补偿机制。垃圾产生区根据垃圾量向垃圾处理区缴纳垃圾处理经济补偿费，用于补偿和解决辖区垃圾处理设施对周边环境的影响及环卫设施不足问题。这样可以有效地调节各区县利益关系，调动区县建设垃圾处理设施的积极性，也可以一定程度上加大垃圾处理设施周边环境治理的投入。

3.3健全组织网络体系

1）健全管理网络。农村生活垃圾集中处理是一项复杂的系统工程，要进一步健全工作网和责任体系，各县（市）已建立专门的工作领导小组，各乡镇、村也要建立相应组织，按照属地管理和“谁主管、谁负责”的原则，落实各项工作任务和相应职责，建成一张健全的管理领导网络。

2）健全工作网络。在主城区和区域性中心城市逐步实行生活垃圾分类收集、运输、集中处理，实现资源化利用。乡村垃圾处理的基础设施建设、清扫保洁、垃圾收集、运输、集中处理等各个工作环节，有条件的建议按照“户集、村收、镇运、集中处理”的要求，建立建设、管理责任制，做到资金到位、人员到位、管理到位、监督到位，并以集镇和行政村为单位，定人员、定任务、定报酬，务求镇镇落实，村村到位，不留空白和死角，形成一

张顺畅的运作网络。

3.4强化源头垃圾分类

各地要根据末端处理方式和未来垃圾特性的变化，研究生活垃圾分类的目标和任务，建立分类收集、分类运输和分类处理体系。

1）建立家庭垃圾分类试点。尽快开展家庭有害垃圾分类，确定有害垃圾内容，落实收集、运输、处理责任主体，建立家庭有害垃圾和农药包装物等有害垃圾单独收集体系，减少进入生活垃圾末端处理污染物。从干湿分类做起，控制居民家庭高水分有机垃圾进入城镇生活垃圾收运系统，鼓励净菜上市，从生产加工源头减少家庭厨余垃圾在城市生活垃圾比例，村镇和低密度居住区以及其他有条件的地区，积极推进居民家庭厨余垃圾单独收集并就近循环利用。

2）研究建立分类激励机制。引导单位、社区、居民日常生活垃圾分类投放行为，逐步推进分类收集工作，鼓励就近就地回收利用资源。完善生活废品回收体系，研究制定补贴政策，扩大生活废品回收范围，规范生活废品回收行业，逐步形成生活废品捡拾、收集、运输、加工和利用的产业链。

3.5加强舆论媒体宣传

集中处理是实现城乡统筹垃圾处理的必然要求，要使广大农民自觉参与，就需要加大宣传力度，营造强大的舆论声势。有关部门要有重点、有针对性地对农村环境卫生管理工作进行动员和部署；充分利用新闻媒体、黑板报、墙报等进行宣传；要利用群众喜闻乐见、通俗易懂的形式引导广大农民群众自觉参与到工作中来；要不断完善村规民约，将农村垃圾处理工作的要求写入村规民约，令广大农民群众自觉遵守，人人参与。

Integrated Urban-rural System of Municipal Solid Waste Treatment in Jiangsu Province

Xia Ming1，Zhu Huajun2
（1.Jiangsu Provincial Department of Housing and Urban Rural Construction，NanjingJiangsu210036；2.Jiangsu Provincial Academy of Environmental Science，NanjingJiangsu210036）

Based on the status of municipal solid waste treatment，we analyzed the key factors of treatment system development from financial investment，institution-building，resource utilization and so on.Combined with the actual demand of integrated urban-rural system of municipal solid waste treatment in Jiangsu province，we proposed the development policy from planning making，operating mechanism，organization，waste classification and media publicity.

municipal solid waste；integrated urban-rural system；treatment system；waste classification；development policy

X32

B

1005-8206（2016）05-0074-04

2015-10-14

夏明（1964—），高级工程师，主要从事环卫管理工作。