关于征收农业水资源税的若干思考

□河北省水利技术试验推广中心主任 刘印良

关于征收农业水资源税的若干思考

□河北省水利技术试验推广中心主任 刘印良

根据党中央、国务院决策部署，财政部先后会同国家税务总局、水利部，印发了《关于全面推进资源税改革的通知》（财税〔2016〕53号，以下简称《通知》）、《水资源税改革试点办法》的通知（财税〔2016〕55号，以下简称《办法》），明确从2016年7月1日起，在河北省开展水资源税改革试点工作。

鉴于城镇生活、工矿企业等非农用水已有征收水资源费的工作基础，“费改税”工作相对容易一些，因而已在全省按时开展起来。但是，长期以来，农业用水，特别是农业灌溉用水从未征收过水资源费，而且农业灌溉用水情况又十分复杂，在现有水（电、油）费外增加一块水资源税将直接关系到 “三农问题”和国家粮食安全问题。如何科学、合理地确定好用水限额标准、征税税率、工作流程、责任主体等，显得十分重要。

1.实行水资源税改革意义重大

如同能源、矿产资源等一样，水资源也是国家重要的自然资源和战略性资源，从法理角度讲也应该计征水资源税。2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出：“加快资源税从价计征改革，清理取消相关收费基金，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间”，进一步在政策层面提出了深化改革的要求。

由于地形地貌的特殊性以及降水在时空分布上的极端不均匀性，我国的水资源总量并不宽裕，北方地区更是资源性缺水严重。多年来，河北省作为粮食主产区，为保障国家粮食安全做出了贡献，但也付出了惨痛的代价——地下水连年超采，漏斗区逐步扩大，生态、地质问题凸显。在连续3年实施地下水超采综合治理后，及时开征水资源税，不仅有利于进一步唤醒和增强全民的节水意识，促进和加强水资源的节约和保护，推动资源节约型、环境友好型社会建设，而且有利于进一步完善国家税种体制和财政税收，保障社会经济可持续发展。

2.计征农业水资源税的实践思考

2.1其它资源税计征的有效做法

目前，国家征收矿产资源税、能源税（以汽油为例）的做法可以简单归纳为两点，即零起点和按量征。这种做法的最大好处显而易见：易于操作、体现公平。但这种模式不适于征收农业水资源税。

2.2计征农业用水水资源税面临的困难

仅就河北省而言，不仅农业用水种类繁多、形式各异，而且这项改革将涉及千家万户，难以用一个（种）尺度去精准计征，尤其在当下的探索阶段，更没有一个现成的模式去参照。

一是各地情况复杂多样。河北省有11个地级市、近140个行政县（含县级市），有7个灌溉分区，农业用水情况千差万别。

按取用水水源来分，有井灌区、渠灌区、井渠双灌区；从取用水层看，井灌可分为深层水、浅层水；从水资源禀赋看，可分为贫水区、相对富水区（可理解为井的出水量大小和亩均水权多少）；从灌溉方式看，可分为高压灌溉、低压灌溉；从灌溉对象看，可分为粮食作物、经济作物（果树、蔬菜、棉花等）；从管理方式看，可分为专业管理（如有灌区管理单位）、用水合作组织管理、承包式管理、村级集体组织管理、个体管理等，不一而足。

二是计量设施普遍不健全。目前，河北省约有90万眼机井，但普遍没有安装或没有正常使用计量设施，直接按量计征难以实现。全省有21处大型灌区和130处中型灌区，渠首（取水口）计量基本都没有问题，末级（斗口）计量手段和精度则参差不齐。不仅如此，其管理体制、工程状况、运行状况、用水保证率、现行水价、水费实收率、计收方式、渠系水有效利用系数等情况也相差较大、情况复杂。

三是各县水资源禀赋不同、水权额度差别大。受所处地理条件与流域位置限制影响，各县的水资源承载能力和水权额度差距很大，即使同一地区，最多的亩均用水170m3左右，最少的亩均用水仅40m3左右，给确定限额标准造成极大困难。一方面，若以水权作限额，则即使用水量相同但因行政区域不同而缴税不同 （即同行不同价，同量不同价），对农民而言显然有失公允；另一方面，若在全省使用一个统一的限额标准（当然要区分用途），则又不利于促进节水、推动产业结构调整、实现以供定需目标。

四是历史与现实的双重影响。几千年来，除去直接成本（如人工费、设备费、动力费等）外，农业灌溉用水都是无偿的，从未缴过水资源费，更未缴纳水资源税；同时，现在农业亩均收益尚不足千元，广大农民享受着国家给予的各种补贴和优惠政策。在此情况下，开征农业水资源税既需要深入研究细节，也需要广泛宣传到位，更需要以一种“润物无声”的方式进行。

对农业实行“限量用水，超用征税”，既是深化改革的需要，也是思想观念的重大变革。完成这一前无古人的伟大事业，需要勇气，需要担当，需要智慧。

2.3计征农业水资源税的基本构想

一是应遵循的基本原则。根据《通知》和《办法》的有关规定，推行农业水资源税的改革应坚持以下原则。简便易行原则：提出的工作方案、工作流程要易于理解，易于接受，易于推行；因地制宜原则：在同一大原则的基础上，区别不同行政区划、不同水源、不同作物等，分别测算，分类施策；低成本原则：充分利用现有人力资源和管理体制，最大限度地降低改革与管理成本；取之于民用之于民原则：征收农业水资源税的主要目的之一就是大力推进农业节水，因此，所征得的大部分水资源税应留存当地政府，主要用于新建、改建、维修地方水利设施，以方便农民节约用水；可复制可推广原则：基本思路、基本做法要在一县、一地、一省，乃至全国同类地区能够推广。

二是目前可行的基本做法。按照《通知》和《办法》的原则精神，结合河北省农业用水的实际情况，可将征收农业水资源税的基本做法简单描述为：设定限额，超限征税，从价计征，征返结合。具体分类叙述如下。

取用地下水情况。限额标准：以经过确权的水权额度为限额，亦即水权即为水资源税起征点；计税标准：0.2元/ m3，即年度内每亩用水量超过水权额度时，每超用一方水征收两毛钱的水资源税；计收路径：以电计量、以电计税，即通过典型调查、现场监测、科学测算等手段，合理确定水—电折算系数，将限额用水换算成限额用电，将以水征税变成以电征税，最终实现超限征收水资源税的目的；责任主体：以县为核算单元，水利部门负责核定每个农业用水户每年具体的对应水权的平价电额度（即限额用电量）、水—电折算系数；电力部门负责核定每个农业用水户对应计税标准的超限额电价附加（即应税电价），并代征农业水资源税，税务部门负责与电力部门进行税款结算，并将年度应征水资源税足额征收入库。

应征税额=超限电量×应税电价；

应税电价=计税标准 （0.2元/m3)×水电折算系数（m3/kW·h）；

超限电量=年度总用电量－限额用电量。

取用地表水情况。限额标准：省内现行灌溉 《用水定额》；计税标准：0.1元/m3,即年度内每亩用水量超过现行灌溉定额标准时，每超用一方水征收一毛钱；计收路径：配水、计量点设在斗渠口，以村为核算单元，以供、用水双方签字认可的结算水量为基础，在扣除限额后，按照计税标准计征水资源税；责任主体：灌区管理单位负责核定各个用水村组的实用水量、超限水量。各村组用水管理人员（如专业浇地组织、用水承包者、村两委班子等）负责核定各户的实灌面积与实用水量。县级税务部门负责核定应税金额，并计征到户、征缴入库。

应征税额=超限水量×计税标准（0.1元/m3);

超限水量=实用水量－现行灌溉用水定额。

井渠双灌情况。为最大限度地节约地下水资源，在井渠双灌区鼓励优先使用地表水。对年度内使用双水源的用水户，按照上述方法分别计征水资源税，但重点核征地下水资源税，尤其是在地下水超采区，当地表水量相对较充裕时，可以由当地政府在履行相关程序后，适度调节两种水资源税税率，以更有效地保护地下水资源。

2.4农业水资源税的使用

征收农业水资源税是一个新生事物，既要积极稳妥，又要发挥好它完善税制、促进节水的正面作用。借鉴衡水市桃城区“一提一补”的好经验，建议将所征农业水资源税的绝大部分留在当地财政，主要作为节水奖补资金、用于改善地方水利工程设施条件、加强农业水资源税征管。

2016-12-01