生态文明理念下的水环境审计研究

摘要：生态文明追求的是物质文明和精神文明的共同发展，水环境审计的目的是运用审计手段，对水环境保护与治理进行监督。生态文明建设与水环境审计的融合可以更好地实现经济可持续发展。生态文明视角下的水环境审计应重点关注水环境法规制定、执行情况，水环境治理资金的使用，水环境治理体系的评价。为了更好地对受托水环境责任的履行作出评价，生态文明理念下的水环境审计需要在各方面加以有效提升，最终促进生态文明建设和水环境审计的和谐统一。

关键词：水环境 审计 生态文明

我国水资源缺乏、水污染严重，水环境问题引起各方高度关注。水、大气、土壤等污染治理被提升至国家发展的战略层次。水环境治理牵涉面广，涉及多方利益纠葛，对生产、生活影响深远。各级审计机构作为专职监督部门，对被审计对象的水环境管理进行监督、评价和鉴证负有不可推卸的责任。各审计机构应按照一定标准，运用适当的程序和方法，对水环境治理资金投入、项目建设运营等环境管理活动进行审查、分析、评价。在生态文明理念下，水环境审计是对水环境保护与治理监督的一个重要措施，开展水环境审计有助于维护国家水资源战略安全，促进社会经济可持续发展。

一、生态文明建设与水环境审计的高度融合

（一）将水环境审计融入生态文明建设，使生态文明建设操作性更强。生态文明要求人、自然、社会和谐发展，物质文明与精神文明双丰收，实现经济可持续发展。而对水环境治理进行审计，目的非常明确，就是对水环境治理项目资金流向的真实性、合法性、合规性进行检查，考察参与水环境治理的相关工作人员是否具备环境保护的意识，在更高层次上对各经济组织的水环境治理责任履行情况进行考察和监督，从而更有效地保障水环境治理资金安全，促进生态文明建设，达到经济可持续发展。

（二）将水环境审计融入生态文明建设，扩充了水环境审计的内容。将生态文明建设与环境审计相结合，丰富了水环境审计的内涵，迎合了当前经济社会发展的必然要求。生态文明建设的开展，为水环境审计实现“免疫”功能提供了新的方式。基于生态文明理念的水环境审计，要求检查被审计单位的生态制度与生态行为是否文明，是否有环境保护的相关制度，环境管理系统及相关的经济活动是否符合生态文明的要求；检查被审计单位的管理者与员工是否具有进行环境保护的意识。在水环境审计过程中，充分考虑生态文明理念，延伸、扩充水环境审计的内容。

（三）落实国家政策实施的内在要求，实现可持续发展。经济发展与环境保护的矛盾日益严峻，世界各国纷纷意识到可持续发展的重要性。为了有效地解决资源审计问题，国家层面发布了资源环境审计工作的指导意见。该意见就资源环境审计工作的指导思想、主要任务和发展目标等作了较明确的规定，并强调资源环境审计的重要性和紧迫性，使我们意识到应当以“审计之眼”关注资源浪费及环境污染问题，以实现经济的可持续发展。水资源作为最重要的资源之一，加强对水资源的审计是落实资源审计政策的内在要求，也实现了从传统意义上的环境保护向可持续发展战略观点上的转变。

二、生态文明理念下水环境审计的重点

根据审计目的不同，水环境审计可分为水环境财务审计、水环境合规性审计、水环境绩效审计。通过水环境财务审计，旨在确定被审计单位财务报表是否真实反映了水环境财务状况、经营成果及现金流量。通过水环境合规性审计，旨在判断水环境治理项目是否遵守了水环境方面的法律、法规和内控制度。通过水环境绩效审计，旨在确保水环境项目的实施是经济、高效率和有效果的。具体包括：

（一）水环境法规制定、执行情况的审计。

1.水环境法规、政策制定情况的动态评价。为了有效地保护水环境资源，国家和地方政府制定了数量庞大的水环境保护方面的法规、政策。这些政策、法规是政府关于水环境、水质和水的使用建立标准、进行管理的基本工具。通常，政府会规划总体水环境政策，涉及水环境保护政策的总体目标、目的和策略。这为水环境保护行动指明了总体方向和进程，有助于向需要执行政策的参与者发出公共政策的明确信号。但梳理这些法律、法规，更多的是对水环境治理起到防御作用，禁止的多，引导的少。水环境污染治理不能光靠“堵”，更多的要靠“疏”，做到“疏堵结合”。作为水环境审计的主体，要从水环境可持续发展角度出发，对水环境政策的完整性进行评价。重点关注水流域政府部门制定、颁布的水环境经济政策实施、执行效果，促使政府部门进一步提升、完善环境经济政策。对这些政策进行评价时，需要运用动态的眼光，分析走向。在不同时段和不同流域对水环境进行评估时，需要结合流域环境变化和国内外经验对政策进行调整，使之逐步完善、趋于合理。

2.水环境法规、政策执行情况的评价。我国水环境政策的内容非常丰富，涉及到供水、生产用水、居民用水、农业灌溉、污染控制、渔业和航行等内容。由于牵涉部门众多，政府会给予这些部门授权分工，要求这些部门对于违规排放造成河湖污染的行为坚决予以查处。现实中，受懒政思维影响，某些部门没有很好地履行自己的水环境保护职责，审计人员需要根据已有的法规政策，评估这些职能部门的职责履行情况及其监督检查工作的效率和效果。具体的水环境审计审查对象有：用水项目的环评审批，监督污水排放者对法规的遵守情况，对水环境法律法规进行的解读与宣传，对公民投诉行为的落实、反馈和对环境违规行为予以制止情况的处理等。

（二）水环境治理资金的审计。

1.流域水污染防治资金审计。流域水污染防治资金属于环保专项资金，对各项环保专项资金的审计，是财政专项资金绩效审计的延伸。重点根据流域水污染防治规划，对水污染防治资金设立、安排、拨付、管理使用情况及设施运营、治理效果、责任进行审计。评价流域水污染防治规划的经济性、效益性、有效性，促进资金管理相关部门履行资金管理职责，实现规划目标。

2.水环境治理设施投入和经营情况审计。要做好水环境治理，基础设施投入是第一步。投资主体会将大量的资金投放在诸如污水处理厂、垃圾处理厂以及配套管网、配套设施等水环境治理设施项目的建设中。各审计部门需要对这些水环境治理设施项目建设资金筹集、投放、使用的真实性、合法性和效益性进行审计。在水环境治理设施项目开始运营后，需要对水质自动在线监测系统运行效果进行评价，督促政府相关部门和企业维护系统正常运行，确保上报的监测数据真实可靠。

3.农村用水资金审计。随着农村工业化的进展，农村生活用水、生产用水出现了不同程度的问题。为此，中央和各级政府对农村用水安全项目投注了大量的资金，这些资金的投入和使用，如不加以有效的监督管理，很有可能会被贪污、挪用或浪费，造成巨大的损失。各审计主体应重点关注用水设施建设的资金使用情况，开展农村生产、生活用水专项审计，揭示农村用水安全工作和管理以及制度和机制等方面存在的问题，评价农村用水安全工程所取得的成效和经验。

（三）水环境治理体系审计。水环境治理涉及面十分广泛，既包括环境方针政策制定的组织机构，也包括落实这些政策、职责的相关部门。方针政策的制定、实施过程、实施效果形成了一个完整的环境治理体系。相关部门从各自利益出发，很有可能会制定、选择有利于自身管理的政策。审计机关可以选择对单个政府部门的整个环境管理体系进行审计，也可以围绕一个或几个共性问题跨部门审计。重点关注这些部门水环境管理体系设计是否合理，不同部门有无利益冲突，政策是否矛盾。评价管理体系是否具有有效性、应急性，以促进政府部门间水环境管理工作的协调。

三、生态文明理念下水环境审计提升的有效措施

水环境审计是近几年刚兴起的环境审计的一部分。和传统审计相比，环境审计更多的是对环境相关指标的评价，需要用到大量的环境业务数据。为了迎合环境审计需要，达到审计效果，需要在以下几个方面予以加强。

（一）综合运用多种审计方法。现在较常用的审计方法有审阅法、观察法、调查法、分析法等，这些方法更多的被用于财务资金审计中。而水环境审计除涉及到资金筹集和利用情况外，还包括水环境政策的执行情况、资金使用的效益评价等内容。为有效解决水环境审计问题，审计方法的选择就有别于传统财务审计。除了采用上述方法外，应更多的采用目标导向法、环境费用效益分析法、环境费用效果分析法、风险分析法、综合模糊分析评价法等独有的水环境审计评价方法。

（二）积极开展跟踪审计。根据水环境审计的特点，可将水环境审计分为事前预警、事中监控、事后鉴证三个阶段。在水环境项目立项前，需要先对被审计项目进行风险预判，确定水环境项目风险点。通过对被审计单位水环境保护相关内控制度的了解，结合水环境投融资预算，评估该项目的合理性、效益性。在水环境项目实施过程中，通过实际发生的数据分析，监控重点风险领域，从而在源头上制止造假、在事中控制违规操作。事后鉴证是指审计部门通过必要的审计程序，获取足够的审计证据，对被审计单位的水环境资金使用的合法性、管理层适用会计政策的恰当性等问题作出公允的评价。水环境审计虽面临诸多挑战，但在实践中不断完善水环境审计事前、事中、事后三个阶段的内容，能够为水环境审计工作打开新局面。

（三）利用外部专家，探索水环境合作审计。由于水环境管理牵涉到环保、财政、水利、建设等多个单位和部门，故水环境审计也会和这些部门发生联系。为了做好水环境审计，共同推动水环境目标的实现，审计机关应主动加强与这些单位、部门的沟通、联系，互通信息、查找案源，督促审计整改。各审计部门在水环境审计过程中，可以充分利用其他相关部门专家的智力支持，进行合作审计，来提升水环境审计工作的质量和水平。合作审计时，审计部门应该做好带头和协调工作，使审计目标统一、审计程序步调一致，审计信息成果共享。通过合作审计的方式开展审计调查，建立各部门的联动机制，进而共同研究与探讨解决水环境问题的措施和办法。

（四）利用信息技术，加强信息化建设。为了提高水环境审计对投资者和社会大众的有用性，应当加强水环境审计信息化建设，统一审计报告模式。积极利用信息技术构建审计信息化系统、网络系统与安全系统，把一系列的水环境信息纳入系统中，以便提高水环境审计信息的优化配置并实现资源共享，做到水环境审计的事前预警、事中监控和事后鉴证，从而提高水环境审计质量。利用庞大的信息化系统，可以将审计、环保、水利、城建、林业、农业等部门的水环境审计信息串联在一起，实现数据共享。利用互联网技术，建立跨区域、跨部门的水环境污染防治机制与水环境审计运行体系。实施水环境审计信息的全程跟踪与关联，解决好水环境审计项目全过程的质量控制，从而提高水环境审计数据的真实性、可靠性与可行性，进而降低水环境审计风险。

（五）加强审计队伍建设，提高审计人员专业素质。水环境审计与其他审计有很大不同，除了要求审计人员掌握通用的审计程序和方法外，还要清楚水环境的特殊性。在水环境审计过程中，审计人员需要更多的关注水环境事项相关的计量与报告，考虑与水生态环境相关的专门分析指标，以及水环境审计实施中协同管理等问题。作为水环境审计人员，需要交叉具备审计知识和环境资源管理知识。为有效开展水环境审计，专业的环境审计人才必不可少。为此，一方面要求各审计机关、企业与社会中介组织可以和高等院校合作，采用“订单班”模式，培养环境审计的复合型人才；另一方面对已有的审计队伍进行水环境政策法规、审计技术方法等岗前培训，以提高审计人员的环境审计专业技能。

将生态文明观引入水环境审计，丰富了水环境审计的内容；而开展水环境审计，对生态文明的建设起到了巨大的推动作用。在开展水环境审计时，将两者紧密结合可以更好地实现经济可持续发展。随着人们对环境治理的要求日益严苛，水环境审计的作用愈加重要，重要性日益突显；有关水环境审计的理论研究和实践会愈加深入，水环境审计也会取得更大的成果。S

参考文献：

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