住房保障政府行为逻辑演变（二）

郭伟明

四、进一步保障公民住房权的建议

1.尽快出台法律保障公民住房权

目前我国尚未有一部专门的住房保障法律，对于公民住房权的保障散见于一些单行法律和政策文件，比如对于公民的个人合法财产包括房屋受到法律保护，涉及《民法通则》《刑法》《刑事诉讼法》；规范建设规划见于《城乡规划法》；房屋征收补偿、房地产管理等见于《房地产管理法》；农村用地和农民住房问题见于《土地管理法》；房屋质量保障见于《建筑法》；房屋所有权等权益的保障见《物权法》等。地方上仅深圳、厦门等少数城市制定了地方条例，立法层组织和实践均需要提升。国家进行住房保障专门立法越来越得到政府和专家的重视，2010年国家有关部门即表示住房保障法的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，但目前仍未出台。住房保障法律应明确住房权的内涵、外延和特点，厘清住房权与人权、物权的调节范围和界限，将之作为政府的法定职责确保公民享有基本住房的权利。立法要加强制度顶层设计，固化已有工作成果，破解执行障碍和难题，切实为推动住房保障工作提供依据和动力。法律制定后，还应随着保障群体需求的变化和形势需要，及时组织修订。

2.研究明确住房权的实施目标和思路

黎晓武（2010）认为住房权有广义和狭义之分，广义的住房权是指具有平等地位的公民及其组成的家庭，以获得可以承受起的、适宜人类居住的由国家和政府保障其实现的，具有满足正常生活所需的基础设施并不受歧视的住房权利；狭义的住房权不包括住房所有权，它仅指政府有责任保证所有社会成员住有所居，强调的是每个公民有权拥有一个像样的栖身之所，而不一定对住房拥有产权。也有专家认为住房权是一种具有二重性的基本人权，其二重性表现为积极住房权与消极住房权两个方面。积极住房权是指公民在一定条件下所享有的要求政府为其提供符合人格尊严的住房受益权；消极住房权是指公民享有的对抗公权力随意侵犯的权利。周礼文（2011）分析认为，在英语世界中，住房权特指（至少侧重于）积极意义上的住房权。那么，符合特定条件的公民就有权请求负有给付义务的行政机关提供保障性住房；当该机关没有适当履行给付义务时，该公民可以向有关机关提起申诉或者起诉，通过法律机制予以强制救济。积极住房权示意图（见图1）。

我国当前的经济社会发展水平，不可能搞普惠制的住房保障模式，但在尽力而为、量力而行的原则下，实行低收入家庭应保尽保，并根据发展水平的提高，逐步提高住房保障水平是可行的。因此，首要的是剔除高收入者的申请对象，因为住房保障问题归根到底是因为住房经济支付能力不足造成的。住房权不等于政府必须为每个人提供一次住房保障的机会，高收入者可以从市场上购租住房，同样得到了住房权的实现。在此思路下，可以明确高收入者、中等收入者、低收入者三个层次的住房权实现途径。

高收入者的住房权，主要是通过市场机制来实现的。高收入者可以通过购买等方式从市场上取得住房，政府的责任是完善市场经济体制和制度，减少信息不对称，降低交易成本，为富人购、租住房创造更好的环境、更多的自由选择，这样也有利于激发社会创造力和个人努力。

中等收入者的住房权。中等及偏下收入者遇到的是阶段性住房困难或者住房支付能力略显不足问题，应由各地根据实际，综合促进住房消费、拉动经济等考虑，或租或售，给予住房支持。

低收入家庭存在较为严重的住房支付不足问题，无法通过自身努力解决住房问题，建议适用积极住房权，符合条件家庭可以依法申请要求政府履行职责，做到“应保尽保”。在具体保障方式上，应不限于提供产权式保障房，纳入狭义住房权的范畴，主要解决的是家庭的居住问题。

3.允许因地制宜、分城施策的具体保障方式

王蕾（2010）将比例原则作为检验住房保障政策合法性的标准，比例原则包括三个子原则：妥当性、必要性、均衡性。依此推论，住房权在操作上的证立必须满足：第一，某一实现住房权的政府措施必须是可达目的的手段，即政策应具有可行性；第二，在所有可实现住房权的政府措施中，目前的政府选择所造成的损失是最小的，不存在可以替代它的造成更小损害的措施；第三，该措施所达到的目的之价值大于所造成的损失。只有在满足了这些条件的情况下，为实现住房权所采取的政府政策才是合理的。按此标准，显然并无理由强调哪种保障方式是必须而唯一的选择，由于各地经济发展水平不同、传统心理不同、财政支付能力不同、家庭心理预期不同，导致产生的保障轨迹也必然有所差异。一些专家学者呼吁停止建设经济适用房等出售型保障房，虽有其合理性，但未必适合所有城市。公共租赁住房等出租型保障房有消除牟利空间的优势，但政府投入大，长期持有管理成本高、市政公用及公共服务配套要求高，而且受置业的传统文化及社会心理影响，家庭接受也需要一个过程。据报道，某地公共租赁住房空置率超过九成，被迫放宽准入标准，申请人只要拿到市公安部门核发的居住证，就允许在实际居住地申请公共租赁住房。经济适用房等出售型保障房如果审核分配不严，及监管退出制度不健全，容易产生诸多弊病，但它也具有能调动家庭解决自身住房积极性，有利于政府投入滚动开发，后期管理相对比较成熟和方便的特点，而且家庭也更愿接受。上海、淮安等城市尝试推行共有产权保障房，发挥政府、开发单位、保障家庭的多方积极性，江西等地为利于统筹保障性住房房源，统一建设管理，将廉租房、经济适用房、公共租赁住房对象统一纳入公共租赁住房保障范围，公共租赁住房按照“先租后售、租售并举、自愿购买、有限产权、规范管理”的原则实行租售并举。总体来看，一线城市受土地人口环境约束影响较大，外来人口数量较大，公共租赁住房有较高的接受度；三四线城市受财政资金约束较大，当地居民自有住房率较高，对于出售型保障房更易接受。

因此，完全限定保障房的品种，并非解决现有住房保障问题的良方，从其他国家和我国香港地区经验来看，各国结合实际对于租、售两种保障方式有所侧重，但并未完全限定在某一种保障方式，以我国地区差异较大、人口保障压力较大的现实来看，更应该尊重各地实际，拓宽保障方式和渠道，以更好地和家庭需求相吻合。

4.住房保障法律的基本内容

金俭等（2012）认为住房权（住宅权）是每个公民有权获得可负担得起的、适宜于人类居住的，具有安全、健康、尊严、有良好的物质设备和基础服务设施的，并不受歧视的住房权利。她归纳为居住权、安全与健康权（或称舒适权）、基础设施享有权、可负担与可实现权、住宅的公平权、住宅的私密权（隐私权）、住宅选择的偏好权、不受非法侵犯的权利、自由处置权、司法救济权等十种权利。从而将住房权从保障房这一孤立的物质载体拓展到公民追求宜居生活的广泛居住需求。大致可以分为以下几个方面：一是住房权的要义、保障原则和目标，规划计划的设计和制定；二是住房保障的范围和对象，包括对老弱病残等特殊群体的优先规定、特殊保障规定，对夹心层和过渡性住房需求的支持性规定；三是对保障对象的申请审核和房源分配，包括审核机构和手段、保障房定价、分配方式；四是保障方式和品种，包括租、售、补贴、共有产权等；五是保障房建设筹集的规划、供地、资金来源、金融支持、税费优惠等；六是住房保障的监督管理和法律责任，包括对违法行为的认定、惩处、执行。

5.明确与相关法律法规的衔接和区别

保障房是一类特殊的住房，但它仍属于住房的一种，在社会生活中仍应受到现行法律法规的制约，应纳入现行法治轨道，然后再在这个意义上探讨其特殊性。比如现行经济适用房规范性文件规定，经济适用房是有限产权，从《物权法》的角度，物权包括占有、使用、收益、处分的权利，究竟如何界定有限产权的概念和范围一直没有明确规定，导致经济适用房未达到规范性文件规定的上市条件时，购买家庭擅自签订转让合同，出现现行住房法律与保障房政策规定不相协调的现象。保障房实行共有产权后，如何界定政府产权的性质，如何调节政府产权人和个人产权人之间的关系，以及公共租赁住房租赁合同应归为行政合同还是民事合同等一系列问题，均需要高位阶的专门法律予以澄清和界定。住房保障法律调节范围包括：一是规划阶段，根据金俭等提出的住房权十种权利，需要提高规划和设计保障房的选址、配套、设计，以高于商品房的标准加大公共服务配套和市政配套投入，协调与《城乡规划法》等关系；二是开发阶段，现有保障房品种均为部门规章和地方条例层级以下的规范性文件规定建立，适用商品房开发手续和程序时会有不协调问题，需要在立法时予以专门规定，协调与 《房地产管理法》《土地管理法》等关系，比如集体土地建保障房、保障房供地手续、建设审批绿色通道； 三是分配阶段，对于保障家庭申请资料的查询和核验，需要建立系统化、信息化、网络化的查询平台和机制，打通和优化与银行、证券、金融等部门联动审核流程，协调与《婚姻法》《商业银行法》《证券法》等关系；四是管理阶段，涉及保障房的签约、社区管理、产权登记和管理、再上市等环节，需要协调与 《物权法》《继承法》《基层群众自治组织法》及社区文化建设法律、民事法律等关系，特别是实行共有产权保障房的，需要研究如何调节公共利益与个人利益的关系，界定产权人之间以及产权人与使用人之间的直接责任和连带责任，还涉及 《不动产登记暂行条例》《担保法》等法律法规；五是监管与查处阶段，协调与《行政法》《治安管理处罚法》《刑法》等法律关系，对于骗购等恶劣行为，研究如何定性、如何量罪、如何强制执行退出的问题，对于双方真实意思表示，但违背保障原则的合同如何认定和平衡，等等。

6.加强社会相关领域的配套保障

住房保障工作的作用可以从多个维度展开，首先它对房地产市场有较大影响，有利于调整和完善住房供应价格和结构，促进房地产市场健康发展，并对城市区域发展和人口资源布局有重大影响，特别是像北京、上海等特大城市，通过保障房的科学规划、建设可以促进城市功能合理布局和中心城区人口疏解。从宏观上来说，做好住房保障工作有重大的经济意义、社会意义和政治意义。同时，住房保障对象是城市困难家庭，解决他们的基本住房问题，有利于促进社会公平正义，使发展成果与民共享，维护和谐发展。因此，对于住房权的保障，应注意协同相关领域共同促进：一是房地产领域，比如加强二手房买卖市场和住房租赁市场建设，构建梯度住房消费模式；二是信息建设领域，比如加强保障房社会公众平台建设，简化申请、审核、分配和管理手续；三是社会征信领域，比如加强信用管理对保障房准入和退出的促进作用；四是社会保障领域，比如加强对弱势群体的医疗、就业、教育等其他社会保障，提高综合保障服务水平；五是社会管理领域，比如加大对志愿者组织、法律援助组织等社会第三部门的支持力度，鼓励对保障对象开展多样化的扶助和帮助活动。根据国情、省情、市情的不同，各地可以加强和完善一系列的住房保障配套政策和保障措施，促进住房保障工作上水平。

参考文献：

1.董蕾红 马军卫.论弱势群体住房权的法律保障.中共济南市委党校学报.2015.1

2.余睿.公物权理论视角下我国住房保障制度之反思.桂海论丛.2014.1

3.黎晓武.论我国城市居民住房权的实现保障.法学论坛.2010.5

4.韩俊主编.中国民生指数研究报告2014.中国发展出版社.2015.4

5.金俭等.中国住房保障——制度与法律框架.中国建筑工业出版社.2012.1

6.杜芳.论公民住房权的二重性.山西大学学报.2010.4

7.周礼文.保障性住房制度的宪政原理.政治与法律.2011.5

8.王蕾.住房权实现中国家平等对待义务的客观性——兼论经济适用房和廉租房政策的合理性.求是学刊.2010.3

9.章中林.保障房九成空置讽刺了谁.上海房地.2012.5

陈品禄/责任编辑