天津市耕地占补平衡存在的问题与对策

孙计川

耕地占补平衡是我国最严格的耕地保护制度的重要内容，它是指非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。天津市是全国耕地占补平衡压力最大的省级行政区之一。关于天津市耕地占补平衡问题的分析对东部经济发展较快、后备资源匮乏的其他省份也有参考意义。

一、天津市耕地占补平衡政策执行情况

天津市自1999年施行耕地占补平衡制度，在耕地后备资源十分匮乏的情况下，通过精心挖潜，截至2014年累计补充耕地约4万公顷，连续16年维持占补平衡状态，保障了经济建设正常进行，实现了保护资源、保障发展的双重目标。

在落实方式上，2006年以前，天津市采取自行补充与委托补充相结合的方式落实耕地占补平衡。自行补充即按照建设项目所在区县，由区县政府负责补充耕地。委托补充即由占用耕地单位向财政部门缴纳耕地开垦费，国土部门负责组织补充耕地。2007年以来，天津市基本不再收取耕地开垦费，建设项目全部采取自行补充方式落实耕地占补平衡。

在机构设置上，天津市组建了专门的土地整治事业、企业单位，加强人员配备。市国土部门、10个涉农区县国土部门均下设有开垦征地事务中心、土地开发整理公司。

在建章立制上，天津市出台了一系列规章制度：2006年天津市政府出台《区县人民政府耕地保护责任目标考核办法》（津政办发〔2006〕70号），将耕地占补平衡纳入区县政府耕地保护责任目标，每年初由市政府与区县政府签订《耕地保护责任书》，年终考核通报。2010年天津市国土部门出台《关于进一步规范补充耕地项目管理加强耕地占补平衡监管工作的通知》（津国土房资〔2010〕212号），就补充耕地项目申报程序、资金管理、报部备案及新增耕地政策、易地占补平衡政策进行了详细规定。2013年天津市国土部门出台《关于进一步加强耕地占补平衡管理及补充耕地项目后期监管工作的通知》（津国土房资〔2013〕115号），建立补充耕地地块补前核查制度，完善补充耕地项目后期监管机制。

在管理程序上，天津市耕地占补平衡的运行分为下列四个阶段。

其一，补充耕地项目实施阶段。每年初，国土资源部根据各地耕地后备资源状况、建设用地规模预期等因素编制《耕地开垦计划》，纳入土地利用年度计划，经国务院批准后下发省级政府。天津市结合自身情况将计划任务分解下达至区县。区县组织耕地后备资源调查，选定整治区域，按照项目管理的要求申报立项，组织实施补充耕地项目。在项目实施过程中，国土部门通过 “农村土地整治监测监管系统”将项目信息向国土资源部备案。项目验收时，国土部门会同农业等部门对项目产生的补充耕地指标进行质量等级评价，纳入补充耕地指标库，并在下一次土地变更调查时进行地类变更。

其二，补充耕地需求形成阶段。建设项目在可行性研究阶段进行用地预审，其中包括拟占用耕地规模、补充耕地资金准备情况。国土部门在预审阶段可以引导建设项目不占耕地、少占耕地、避让优质耕地。建设项目用地范围确定后，实施勘测定界，确定占用耕地面积、位置、质量等级和具体类型。按照占一补一、占优补优的原则，确定补充耕地需求。

其三，补充耕地指标交易阶段。占用耕地单位与补充耕地指标所有者协商，签订协议并支付费用，将指标信息、协议和票据提供给国土部门。建设项目所在区县确实无法落实的，由市国土部门审核，可以跨区县易地落实占补平衡。

其四，耕地占补平衡挂钩阶段。区县国土部门从“耕地占补平衡动态监管系统”中提取拟使用的补充耕地指标，生成《耕地占补平衡挂钩信息确认单》，编制《补充耕地方案》，纳入建设项目用地报批材料。市国土部门审查批准后，通过“省级人民政府批准建设用地备案系统”将批准信息、补充耕地信息向国土资源部备案，核减补充耕地指标。

二、天津市耕地占补平衡面临的问题

（一）建设占用耕地规模预期增加

虽然我国经济步入新常态，整体增速有所放缓，但当前天津市面临五大发展机遇，建设占用耕地规模预期仍呈增加态势。

1.滨海新区开发开放

2006年国务院下发《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发﹝2006﹞20号），批复滨海新区为国家综合配套改革试验区。2008年国务院下发《关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》 （国函〔2008〕26号）。中新生态城、空客A320、大乙烯、大火箭等一批重大项目先后上马。

2.京津冀协同发展

2013年5月习近平在天津考察工作时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津双城记。2015年4月中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。同年7月京津冀三地相继出台实施方案。天津市计划打造“1+11”功能对接平台和若干微中心承接地，制定了交通和产业领域率先突破3年行动计划，包括22条交通线路和30个产业项目。

3.中国（天津）自由贸易试验区

2015年4月，国务院批准《中国（天津）自由贸易试验区总体方案》。天津自贸试验区实施范围11990公顷，涵盖3个片区：（1）天津港片区3000公顷，是北方国际航运中心和国际物流中心；（2）天津机场片区4310公顷，是先进制造业和科技研发转化机构的集聚区；（3）滨海新区中心商务片区4680公顷，是天津金融改革创新区。

4.国家自主创新示范区

2014年12月国务院下发《关于同意支持天津滨海高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区的批复》。随后，天津市编制《天津国家自主创新示范区“一区二十一园”规划方案》。“一区二十一园”用地总面积24467公顷，其中核心区包括华苑、北辰、南开、武清、塘沽海洋5个科技园，用地面积5524公顷，21个分园用地面积18943公顷。

5. “一带一路”重大战略

2013年中国提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的理念和倡议。2015年3月国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。天津作为欧亚大陆桥东部起点、中蒙俄经济走廊主要节点和海上合作战略支点，努力通过天津港和天津自贸试验区建设积极融入“一带一路”战略。

耕地占补平衡的过程实际是为了建设项目选址而调整耕地布局的过程。这种调整需要付出工程成本、耕地产能下降的成本、补充耕地地块原有效益（如生态效益）消失的成本，因此必须论证建设项目的必要性、选址的科学性、用地规模的合理性，尽量不占或少占耕地。对此，《土地管理法》规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。2013年中央城镇化工作会议指出，“推进城镇化不一定都要连成片，可以跨出去，搞串联式、卫星城式的发展，连成片就势必占用大量经过长期努力好不容易建设形成的高产农田。今后，城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地”。2014年国土资源部出台《节约集约利用土地规定》 （第61号令），发布了多个行业的建设项目用地控制标准，并组织开展土地利用总体规划调整完善工作。国家通过上述措施试图扭转地方政府重视建设用地布局、随意调整耕地布局、粗放用地的现象。解决天津市耕地占补平衡问题也要从这方面入手。通过集约用地、提高土地利用强度，可以在一定程度上压缩用地总规模；通过节约用地、避让耕地，可以在一定程度上减少占用耕地规模。因此，从“节流”角度看，提高土地节约集约利用水平是调节占用耕地需求，化解耕地占补平衡矛盾的重要突破口。

（二）耕地后备资源接近枯竭

补充耕地项目可以分为后备资源开发、农田整理、坑塘水面整理以及建设用地复垦四种基本类型。相比土地整理和复垦而言，后备资源开发具有投资成本低、新增耕地率高的特点，一直是补充耕地的主要来源。天津市开展了全市耕地后备资源调查评价工作，根据统一的技术规程和评价方法，初步掌握适宜开垦的耕地后备资源不足2000公顷，并且普遍存在地块碎小、分布零散问题。有些后备资源地块紧邻村庄，农民准备作为宅基地，对开发耕地的积极性不高，甚至比较排斥。耕地后备资源总体呈现数量不足、开发困难的特点。在这种形势下，必须开辟新的补充耕地来源。

1.农田整理

即通过降低沟渠、农村道路等田间基础设施占地率来增加有效耕地面积。天津市平均田间基础设施占地率为17%，其中沟渠占地率为14%，农村道路占地率为3%。田间基础设施占地率每降低1个百分点，可增加有效耕地面积5300公顷，潜力巨大。农田整理可以与国家下达的高标准农田整理任务结合推进。“十三五”期间天津市高标准农田整理任务112万亩（74700公顷），按照新增耕地率7.5%推算，天津市农田整理预计增加补充耕地指标5600公顷。

2.坑塘水面整理

即对废弃坑塘水面进行填埋后，改造为农田。目前天津市尚未对废弃坑塘水面进行全面摸底，国土部门初步估算为2000公顷。按照新增耕地率60%推算，天津市坑塘水面整理预计增加补充耕地指标1200公顷。首先要开展详细的调查评价工作，摸清废弃坑塘水面底数，在不破坏生态环境的前提下有计划有步骤的开展，积累经验，分批实施；其次要重视恢复耕作层，应用耕作层土壤剥离再利用技术，加快土地熟化过程，确保整理后的土地适宜耕种。

3.建设用地复垦

即对不符合土地利用总体规划空间布局，且本身处于低效、废弃状态的建设用地实施拆除、复垦，恢复为农用地。参考天津市土地利用总体规划确定的复垦任务和近几年落实进度，预计“十三五”期间天津市共可完成约1800公顷建设用地复垦为耕地的任务，主要复垦对象为零散、老旧的农村居民点。按照新增耕地率60%推算，天津市建设用地复垦预计增加补充耕地指标1100公顷。建设用地复垦具有投资成本高、实施周期长、协调难度大的特点。

综上，预计“十三五”期间天津市补充耕地来源将从以开发为主，转向以整理为主。这种转变是资源环境约束趋紧后的必然选择，符合国家“积极推进土地整理，加大土地复垦力度，适度开发未利用地”的方针。尽管从补充耕地成本收益角度看，后备资源开发是补充耕地的最佳选择，然而后备资源总量有限，很多后备资源还具有生态价值，从长期看，单纯依赖后备资源开发落实耕地占补平衡的方式不可持续。

（三）跨区县补充耕地指标价格攀升

天津市跨区县调剂补充耕地指标的范围宽泛、审批容易、价格低廉，与自行落实占补平衡相比，跨区县调剂被认为更加简便划算，因而部分区县放弃努力深挖自身潜力，转向长期依靠调剂补充耕地指标。然而，随着补充耕地指标成为稀缺资源，补充耕地指标交易市场成为卖方市场。指标相对宽裕的区县开始惜售，有的希望为本区县发展预留指标，有的希望从指标交易中攫取更高的利润。2014年跨区县补充耕地指标价格从90万元/公顷快速翻番至180万元/公顷，使得建设项目的用地成本大幅上升。交通、水利等重大基础设施工程、民生工程往往需要跨区县补充耕地，由于回旋余地小，需求刚性大，在价格谈判中处于天然弱势，被迫接受高价，遭受价格欺凌。加之财政预算有限，这些项目在指标价格攀升过程中受影响最大。

从根本上讲，补充耕地指标价格上涨是由指标供不应求的主要矛盾引发的一个次要矛盾。但在跨省域易地占补平衡政策尚未放开的情况下，天津市补充耕地指标的稀缺性不会消减，因此该次要矛盾也急需解决。跨区县补充耕地的动因是经济发展集中趋势与后备资源自然分布在空间上错位。目前天津市补充耕地指标掌握在几个远郊农业区县的政府手中，后备资源相对丰富，经济发展相对缓慢，从而存在一定数量的补充耕地指标结余。其他区县情况恰恰相反，存在补充耕地指标缺口。在这种情况下，远郊区县利用指标垄断地位，在一定程度上影响着经济建设的方向和成本。即使是公益性建设项目，如果在指标交易中不具备竞价优势，也难以落实占补平衡。要解决这些问题，需要完善补充耕地指标供给机制，加强调控和监管，减少地方政府的超额利润，打破“价高者得”的完全市场原则，引入兼顾效率、公平的稀缺资源分配机制。改革方向：一是通过立法或其他方式，明确不同类型建设项目的供给优先顺序，向社会公示，克服公开性差的缺点；二是通过加大市级管理部门对指标供给的干预力度，加大专家、公众在效用评价中的参与程度，克服公平性差的缺点。

三、天津市耕地占补平衡管理的对策建议

（一）强化建设项目用地预审，控制占用耕地源头

《土地管理法》规定，“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”。这种审查即建设项目用地预审，它是国土部门介入建设项目的第一个环节，预审意见是建设项目可行性研究的要件。为加强源头控制，国土部门在预审环节应当对建设项目节约集约利用土地进行严格把关。一是根据土地利用规划和现状资料，优化选址选线，引导建设项目利用存量建设用地和批而未用土地，对于占用耕地规模较大、质量较高的建设项目应当组织专家论证。二是按照国家和地方已经出台的相关行业集约用地控制标准，认真核算建设用地规模的合理性，对于超规模用地予以压缩。三是对于确需占用耕地的，足额测算耕地占补平衡成本、耕作层土壤剥离成本并纳入项目预算，指导和督促建设单位编制耕作层土壤剥离再利用方案。

（二）编制土地整治专项规划，摸清补充耕地资源

2015年6月，按照国土资源部统一部署，全国和地方“十三五”土地整治专项规划编制工作同步启动。针对上一轮土地整治规划公众参与度低、实际操作性差的问题，本轮规划应该突出做实、做细，切实指导土地整治和补充耕地工作。一是要对宜耕后备资源、低效农田、废弃坑塘水面以及废弃、低效建设用地、批而未用土地进行全面、翔实的调查摸底，从技术和经济角度评估其可行性，建立基础数据库。二是要将暗管改良盐碱地等先进技术的试点工作作为土地整治规划重要内容，为今后进一步拓展补充耕地资源奠定基础。三是要深入乡镇、村组，了解基层政府和集体经济组织的意愿，使土地整治规划真正契合当地的发展需求，争取土地产权主体的支持和参与。四是作为土地整治规划的一部分，专章编制补充耕地规划，细化到项目，分解到时序，纳入土地利用年度计划一并下达至区县政府。

（三）运用多种激励约束机制，压实区县政府责任

按照天津市政府出台的《区县人民政府耕地保护责任目标考核办法》，区县政府是本行政区域内耕地占补平衡等一系列耕地保护政策的责任主体，然而由于缺少配套的奖惩措施，导致区县政府履责不够主动。为发挥区县政府的主观能动作用，一是借鉴上海市经验推行减量化政策，商服、工矿仓储、商品房等经营性项目必须挂钩使用减量化产生的补充耕地指标，倒逼区县政府开展低效建设用地复垦。二是将盘活批而未用土地数量与建设用地计划指标进行捆绑管理，规定二者匹配比例，在使用建设用地计划指标时必须预先盘活规定数量的批而未用土地，否则不予批准，实现逐步消化批而未用土地。三是设立耕地保护奖励基金，对耕地保护工作先进集体和个人进行物质奖励，还可以借鉴浙江省经验，对耕地保护工作先进区县进行建设用地计划指标奖励。

（四）破除土地整治行业垄断，引入市场竞争机制

天津市土地整治行业存在一些显性和隐性的障碍因素，市场竞争不充分，行政干预色彩浓郁。每个区县只有一家土地整治企业，且隶属于国土部门，只在本区县内活动，该区县内的土地整治项目指定由其承担。管理部门应当及时转变角色，将土地整治项目的实施交给市场去完成。要废除关于“国有独资”的企业所有制限制，允许民营企业、集体经济组织从事土地整治活动，允许国土部门下属土地整治企业跨区县开展业务，优先鼓励集体经济组织或土地权利人自行整治土地。国土部门组织编制完成项目规划设计和预算后，面向社会公开招标确定承担单位，招标文件和合同应当明确承担单位的利润水平和双方权利义务。国土部门对土地整治过程进行指导和监管，并最终进行验收，将土地整治产生的补充耕地指标纳入储备库。

（五）提高土地整治预算标准，加大惠农补贴力度

农村土地整治不单是落实耕地占补平衡的手段，更是一项功在当代、利在千秋的惠民工程。只有真正让农民从土地整治中受益，才能获得农民的拥护。项目预算除了工程施工费、设备费等定额费用外，还应进一步增加相关惠农补贴。一是土地整治完成后，应当进行一定年限的后期管护，特别是土地开发、复垦形成的耕地需要熟化，巩固整治成果。后期管护工作可以委托当地集体经济组织承担，给予管护补贴费用，给予土地使用人培肥地力补助。二是对于一些施工期较长的农田整理项目，因项目施工影响农民正常耕种的，应当给予经济补偿。三是对于农村建设用地复垦项目，借鉴重庆市经验，从使用复垦产生的补充耕地指标的建设项目土地出让收益中，按照一定标准提取补贴，返还农村集体经济组织。

（六）规范补充耕地指标供给，禁止随意调剂指标

一是建立市、区县两级补充耕地指标库，在补充耕地项目验收后，指标按照一定比例分别纳入市、区县指标库。市级指标由市国土部门分配，专门用于保障市级以上重大建设项目，重大项目目录应当采取专家论证、社会听证方式征求公众意见。二是所有建设项目原则上均在本区县内落实占补平衡，占补平衡费用按照“平均成本”计算，即该区县通过土地开发、整理、复垦等各种渠道产生的补充耕地指标，按照质量等别分别核算各等别的平均成本，根据建设项目占用耕地的数量和等级，计算应当缴纳的费用。“平均成本”会随着新指标的加入而发生变动，但就同一时期而言，这种方式使得建设项目的占补平衡费用不会因补充耕地指标来源不同而有所差异，更加公平合理。三是对于跨区县调剂补充耕地指标的，在受理范围上应当限定只有公共管理和公共服务项目、交通运输、水利、特殊用地等可以申请调剂，而经营性建设项目不允许调剂；在申请程序上应当先由指标调剂双方政府协商一致，联合行文报市国土部门核准，报市政府批准；在调剂价格上，按照“平均成本+耕地易地代保费用”计算。耕地易地代保费用是指由于调剂补充耕地指标，相应的耕地保有量任务发生转移，因而给予补充耕地指标调出区县的补偿，亦可理解为土地发展权损失的补偿，其具体标准应当全市统一规定，并适时作出调整。

天津市耕地后备资源先天匮乏，经过多年占补平衡，后备资源已经开发殆尽，加之面临京津冀协同发展等多重叠加的发展机遇，占补平衡难以为继，只有及时进行制度创新才能有效化解用地矛盾。本文提出的对策建议虽不成熟，谨望为管理部门决策提供有价值的参考信息。这些问题涉及面广，具体实施时需要高规格的立法或政策文件作为统率，凝聚各方共识，形成管理合力，才能取得较好的执行效果。

李求军/责任编辑