广东省小型水利工程管理体制改革进展与对策探讨

耿 爽,夏 甜

(1.广东省水利厅,广东 广州 510635；2.广东省水利水电科学研究院,广东省大坝安全技术管理中心,广东 广州 510635)

广东省小型水利工程管理体制改革进展与对策探讨

耿 爽1,夏 甜2

(1.广东省水利厅,广东 广州 510635；2.广东省水利水电科学研究院,广东省大坝安全技术管理中心,广东 广州 510635)

按照国家和广东省的有关部署,我省积极推进小型水利工程管理体制改革工作,成立了相关的办事机构,制定了改革实施方案,并按照试点先行、以点带面的原则,在全省范围内建立试点,明晰了小型水利工程权责,落实了工程管护主体和经费,使管理更加规范,体制更加顺畅,为我省改革工作的全面铺开打下了基础。该文总结了我省改革工作的措施和进展、存在的问题和解决对策,可供省内和全国的其他地区借鉴。

小型水利工程；管理；体制改革；进展；对策

长期以来,“重建设轻管理”[1-2]、“重使用轻养护”一直是制约和影响水利事业持续健康发展的一个老大难问题。广东现有小型水利工程10.7万多宗,这些点多、面广的小型水利工程和设施在防洪减灾、灌溉排涝、城乡供水、生态保护以及解决“三农”问题等方面发挥重要作用。管好、用好这些工程设施,事关广大农村群众的切身利益,以及防洪保安和社会稳定。但长期以来这些工程存在管理主体不明确、管理责任不清晰、管理经费不落实等突出问题[3-6]。近年来,我省按照中央部署加大对民生水利建设的投入,大量小型水利工程经过除险加固或重修,工程效益得以恢复或提高,如不进行管理体制机制上的改革创新,极有可能走上“除险、失管、出险、再除险”的恶性循环,难以适应发展民生水利的要求,更无法适应广东2018年率先全面建成小康社会的新形势和新需求。对小型水利工程进行管理体制机制上的改革创新,已刻不容缓。

1 改革的工作措施

1.1加强组织领导,强化顶层设计

2013年4月以来,按照水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》,以及中央关于深化水利改革系列工作部署,广东省政府及各部门高度重视,由广东省水利厅和财政厅及时联合成立领导小组和办事机构,统筹协调把小型水利工程管理改革工作列入年度深化水利改革重点工作和作为破解水利工程“重建轻管”难题的重要抓手,坚持问题导向,强化顶层设计。在系统分析总结过去小型水利工程管理经验教训的基础上,经过反复调研、研讨、审议及修改,广东省水利厅联合省财政厅于2014年印发了《广东省深化小型水利工程管理体制改革实施方案》和绩效评价办法,作为改革行动指南,稳步推进改革各项工作。实施方案要求,到2018年基本完成全省小型水利工程管理体制改革,建立适应广东经济社会发展要求、科学规范的管理体制和良性运行机制,确保工程安全运行和效益充分发挥,为广东2018年率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化提供有力支撑。

实施方案强调改革应坚持四项基本原则：一是权责一致。明晰所有权、界定管理权、明确使用权、落实管护主体和责任。二是政府主导。强化政府责任,加强组织领导,调动各方积极性,综合推进改革。三是突出重点。重点解决落实管护主体、管护责任和管护经费等问题。四是因地制宜。按照全省“镇镇都有水管所、村村都有水管员、宗宗工程有人管”的基层水利服务体系建设目标,结合本地实际情况推进改革,不搞“一刀切”。通过明晰产权,落实管护责任,积极探索社会化和专业化的多种工程管理模式,确保安全运行,充分发挥工程效益。

目前,广东省有改革任务的地级以上市和21个省级、市级试点县均制定了深化小型水利工程管理体制改革实施方案,建立了改革协调领导小组,明确将改革工作作为年度目标考核的内容,完善了监督考核机制。

1.2树典型刻样板,以点带面促改革

各地区根据自身特点,在明晰权责、落实工程管护主体和经费、探索工程管理模式等方面进行创新和研究,树立适用性强、可复制、易推广的改革典型和样板。为发挥典型示范的引领作用,广东省设立了国家、省、市三级改革试点,其中有梅州蕉岭县、佛山南海区2个国家级示范县；乳源县、海丰县、高州市、怀集县、罗定市5个省级试点县(市),还有16个市级试点县。

1.3多渠道筹集资金助推改革

各地尤其是各试点县通过加大对小型公益性(或准公益性)水利工程维修养护经费的财政补助力度,或从地方水利基金，水利规费收入，土地出让收益计提农田水利专项资金中，安排一定比例的资金，专项用于小型水利工程的运行管理等方式，多渠道筹措资金,建立稳定的经费保障机制助推改革。

为充分调动各地深化小型水利工程管理体制改革积极性,广东省从2016年中央财政县级以下公益性水利工程维修养护补助资金中,安排4 128万元中央补助资金专项，用于深化小型水管体制改革试点县的小型水利工程维修养护,其中小(1)型水库每宗2万元、小(2)型水库1万元、每个试点县其他小型水利工程150万元。各试点地区通过改革,管养经费也得到初步报障。南海区各类水利工程目标管理经费投入每年超过7 000万元,保障了水利工程的日常运营及保养维护；罗定市财政每年给予镇级水利协会补助3 000元、村级水利协会1 500元,另外对镇街、村所属各宗小型水库管理人员按照小(1)型每宗每年3 600元、小(2)型每宗每年2 400元进行补助。

2 改革的工作进展

2.1试点进展情况

蕉岭县和南海区等2个国家级示范县已于2014年底完成改革任务,并顺利通过绩效评价验收。乳源县、海丰县、高州市、怀集县、罗定市等5个省级试点县已于2015年底前基本完成了改革任务,其中罗定市、海丰县、高州市和怀集县已完成绩效评价验收；16个市级试点县也已制定改革实施方案,成立了改革领导小组,力争2016年底前完成改革任务。上述试点县在改革工作中探索出了大量的宝贵经验,其中南海区、蕉岭县、罗定市和怀集县等试点的改革经验如下。

1) 南海区：属经济发达地区,按照“产权有归属、管理有载体、运行有机制、工程有效益”的要求,高效完成了改革工作。一是进一步确定权属、明晰职责,实行镇街基层管理为主的管理体系。二是大力推进水利工程建管分离、管养分离,优化调整了基层水利机构性质和组织体制。三是以目标考核为抓手,促进实现科学、规范化管理,根据目标考核的结果由区、镇两级财政按1∶1比例进行资金补助,不足部分由镇街统筹解决。改革后,区财政每年投入维修养护经费近亿元,管理水平再上新台阶。

2) 蕉岭县：地处经济欠发达的山区,不等不靠,积极主动推进改革工作,2 617宗小型水利工程全部完成了确权颁证工作。一是通过以大带小、以水养水,拓展现有水管单位的职能延伸,把水利工程打造成为旅游景点,发展旅游业,增加水管单位收入,解决部分工程维修养护经费。二是结合基层服务体系建设和农村产权制度改革,全县97个村级水利协会全部进行了社团法人注册登记,村民按亩缴纳管理经费,政府对维养经费实行定额补助和绩效奖补,充分激发村民自治组织自主管理小型水利工程的活力,有效破解了小型水利工程“管理无主体、投资无回报、耗费无补偿、维护无资金”的发展瓶颈。三是积极尝试小水利工程产权流转,把小型水利工程体制改革与农村连片治理相结合,推动新农村建设,农村面貌焕然一新。

3) 罗定市：采取边试点、边总结、边推广的模式,以明确产权和管护主体、明确管护人员、明确经费来源等“三个明确”为工作思路,在完成1 648宗工程确权发证的同时,进一步明确工程管理责任和安全生产责任,市财政每年投入小型水利工程的维修养护经费不少于300万元。

4) 海丰县：以全面部署、整体推进、突出重点、分步确权的步骤,按照“五明确三落实一满意”(五明确：产权明确、管理主体明确、管护范围明确、管理责任明确、管理制度明确；三落实：落实管护措施、落实小型水利工程管理人员、落实管护经费；一满意是群众普遍满意)的要求完成了全县1 085宗小型水利工程确权颁证工作。

5) 怀集县：以全县13条中小河流及其堤防管理体制改革为切入点,设立中小河流堤防管理中心,全县中小河流全部设立界桩和颁证,通过以点带面逐步完成560宗小型水利工程确权颁证工作,并推行专业化集中管理和社会化养护模式,实行管养分离,通过政府购买服务,聘请专业资质公司进行管护。

2.2工程产权明晰及管护主体、经费落实情况

通过调查摸底,全省纳入改革的小型水利工程共107 625宗,其中小型水库7 450宗,中小河流及其堤防3 996宗,小型水闸11 707宗,小型农田水利工程及设施57 272宗,农村饮水安全工程18 383宗,小型水电站8 817宗。截至目前,共有75 895宗工程明晰了管理权,占总数的70.5%；共有60 319宗工程落实了管护主体,明确了管护主体责任,占总数的56.1%；有16 195宗工程建立了财政补助经费的奖补机制,共落实管护经费4.10亿元,占应落实7.57亿元的54.2%。从资金来源看,政府预算资金、政府性基金、其他水利规费、土地出让收益计提资金、产权所有者筹集分别为2.63亿元、0.2亿元、0.1亿元、0.05亿元、1.57亿元,占比为64.15%、4.9%、2.4%、1.2%、38.30%。

2.3管护模式探索情况

各地积极探索管护新模式,切实保障工程效益的长期发挥。目前,实行政府集约化、专业化管理的共32 296宗,包括基层水利服务机构集中管理的25 730宗、专门管理单位集中管理的6 313宗、委托大型水利工程管理单位或购买社会服务实行专业化管理的253宗；实行社会化管理的1 438宗,包括承包、租赁等管理方式1 260宗和股份合作管理方式178宗。

3 存在的问题及对策

3.1存在的问题

国家级试点和省级试点基本完成改革任务后,小型水利工程管理体制改革工作进入“深水区”,要确保按期完成改革任务,还存在一些不容忽视的问题,主要有以下3个方面。

1) 改革涉及面广,利益协调难度大。小型水利工程管理体制改革涉及工程确权等复杂问题,牵涉面广,涉及基层群众、村集体、村民用水协会、工程管理单位、村民等多方关系和利益,政策性强,难点和热点问题多,推进难度大,改革任务艰巨。

2) 部分地方政府存在观望态度,对小型水利工程管理体制改革认识不足,重视不够,积极性不高。

3) 工程管理维护的机制和制度落实难度大。工程所有权的落实、管护经费的落实、标准化管理工作亟待加强。

3.2对策

1) 坚持高位推进改革工作。建议以省政府名义,出台进一步深化小型水利工程管理体制改革指导意见等相关文件,进一步增强各地政府改革的紧迫感和责任感,从高位推动小型水利工程管理体制改革,确保按时完成改革任务,为广东2018年率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化提供有力水利支撑。

2) 整合改革力量。结合农村集体资产管理政策调整、鼓励地方政府整合各部门力量方面

3) 突出重点,建立机制。充分发挥中央政策,建立省级以上财政补助维修养护经费；突出小型水库重点,建立标准化管养评价工作。

[1] 黄东标.广西贵港市港南区小型水利工程管理体制改革浅析[J].人民珠江,2011(2):58-59．

[2] 王喜波.县域小型水利工程管理体制改革方向与措施[J].中国水利,2014(2):50-51．

[3] 廖瑞钊,唐林波.江西省小型水利工程管理体制改革的实践与探索[J].江西水利科技,2014，40(3):235-238．

[4] 楼豫红.四川省小型农田水利工程管理体制改革的思考[J].中国水利,2008(1):43-44．

[5] 王伟杰.小型水利工程管理体制改革的探索[J].江苏水利,2016(3):52-54．

[6] 张文.浅析加快小型农田水利工程管理体制改革[J].河南水利与南水北调,2012(3):32-33．

(本文责任编辑 王瑞兰)

Development and Countermeasures of Management System Reform about Small Water Conservancy Project in Guangdong Province

GENG Shuang1,XIA Tian2

(1.Guangdong Provincial Water Resources Department, Guangzhou 510635,China;2.Guangdong Research Institute of Water Resources and Hydropower,
Dam Safety Technology Management Center of Guangdong Province, Guangzhou 510635,China)

In accordance with the relevant of the State and Guangdong province,the provincial government actively promoted the reform about the management system of small water conservancy project,set up the related service organization, and formulate the implementation plan. According to the principle of “conduct trials first” and “point toan area”, set up pilots in the province,clarified responsibilities,implemented management subject and funds,management had been more standardized, the system had been more smooth,to lay a foundation for the full swing of the reform work in our province.This paper summarized the measures and developments, problems and solutions of the reform in our province.Those could be used for reference in other areas of the province and the country.

Small water conservancy project；management；system reform；developments；solutions

F416.9

2016-11-07;

2016-11-09 作者简介：耿爽(1984),男,本科，工程师,主要从事水利工程管理工作。