陕西省大型灌区建设管理现状及可持续发展探讨

孙建秦

(陕西省石头河水库灌溉管理局，陕西 眉县 722300)



陕西省大型灌区建设管理现状及可持续发展探讨

孙建秦

(陕西省石头河水库灌溉管理局，陕西 眉县 722300)

陕西省作为西北内陆省份，长期存在水资源缺乏、降水时空分布不均等问题，大型灌区在农业和社会经济发展中起主导作用，是保障陕西粮食安全、改善区域生态环境和支撑经济社会发展的重要基础，通过对大型灌区发展中的建设资金、灌溉基础设施建设和建设管理水平等现状进行分析，认为灌区在发展过程中存在着社会效益不高、发展滞后，末级渠系输水能力不足、综合改革不足及安全防护设施薄弱等，提出灌区在发展与改革中，要抓好探索和尝试，结合灌区实际，深入研究和推进灌区综合改革实现灌区长远健康可持续发展，为“三个陕西”建设提供水利支撑。

陕西省大型灌区；建设管理；综合改革；可持续发展

陕西省位于我国西北内陆腹地，一直以来水资源贫乏，降雨在时空上分布不均，旱灾是制约农业和社会经济发展的主要因素。陕西省大型灌区在保障全省粮食安全、改善区域生态环境、支撑经济社会发展等方面有着不可替代的重要地位和作用，关乎全省改革发展稳定大局。陕西水利发展悠久的历史实际上就是灌区发展的历史。例如，现今泾惠渠灌区的前身就是秦代修建的郑国渠。我国现代水利建设的先驱、陕西籍著名水利学家和教育家李仪祉先生主持修建的“关中八惠”更是开创了陕西省乃至全国现代灌区水利建设的先河。而新中国成立以来，在国家的大力支持下，先后掀起的几次水利建设高潮，更是建设和发展了一批新型灌区，彻底解决了自古困扰陕西的“粮荒”问题。截止2014年，已先后建成大型灌区12个，灌溉面积1 200万亩，灌区自有水库36座，总库容13亿 m3；配套抽水站495座，装机容量35万 kw；灌区自有骨干建筑物9 086座，干支渠5 393 km，田间渠道3.3万 km。占总耕地面积三分之一的水浇地生产了全省三分之二的粮食，特别是全省大型灌区以占全省总耕地28.5%的面积，生产了占全省总产37%的粮食、34%的果品和25%的油料，是名副其实的粮仓和菜仓。为社会经济发展提供了坚实基础与重要支撑。

1　陕西省大型灌区发展现状

1.1灌区建设资金投资总量和增幅持续多年递增

自1998年以来，各级政府部门和领导周密安排部署粮食安全和水利工作，加大投入加强农田水利建设。作为全省粮经作物主阵地的大型灌区作为投资重点领域，投资总量和增幅均大幅增长。以2013年和2014年两年为例，中央和地方财政投入大型灌区骨干和田间工程项目建设的投资总量高达18亿余元，相当于“十一五”大型灌区投资的总和。大型灌区和大型泵站改造项目，仅2013和2014两年投资就高达10.73亿元，接近1998年项目实施以来投资总和的一半，增幅较高。同时，长期以来还利用财政专项资金、基建投资、水资源费和水利基金等多项省级资金加大大型灌区工程建设投入，利用银行贷款启动实施农业灌溉设施建设项目，建立多渠道、多形式、高强度的资金投入新机制。

1.2灌区各类灌溉基础设施建设成果丰硕

陕西省长期以来在灌区建设资金投资实施各类大型灌区水利工程建设项目，从水源到田间，大型灌区项目建设取得了丰硕的成果。(1)大型灌区节水改造和大型泵站更新改造方面，2014年已建设改造衬砌渠道395 km，改造骨干建筑物1 240座，完成泵站改造41座，建成18座；(2)大型灌区的主要骨干工程引水、输水能力有效提升，能源单耗明显降低，充分保证了下游配水、用水需求；(3)末级渠系改造项目方面，完成田间渠道衬砌620 km，恢复和改善面积40万亩，农田“最后一公里”问题正在逐步解决；(4)大型灌区建成了灌区信息化平台，实现了对枢纽、水库和重点闸点的实时监测和远程控制。(5)灌区内渠道安全防护实现新的突破，新增干支渠道防护工程120 km，重点解决了一部分穿越城镇、学校、村庄的渠段安全问题。

1.3灌区工程建设管理水平迈上制度化和规范化

经过多年灌区工程项目的建设实施，灌区自身在工程建设方面积累了丰富经验，实现了“边建设、边总结、边提高”的既定目标，各个大型灌区管理机构项目建设管理水平得到大幅度提升。(1)按照国家法律法规和水利行业各项规定，大型灌区管理机构严格基本建设程序，全面推行项目建设四项基本制度；(2)各级项目管理机构健全，制度规范，灌区管理单位均成立“项目办公室”，履行法人职责；严格招投标程序，杜绝招投标过程中各类违法违规行为；(3)实行总监负责制，推行“大监理、小业主”的管理模式，对工程质量、进度、投资进行有效控制；(4)建立专帐，设立专户，实行专款专用，专人管理，杜绝挤占、挪用、滞留工程资金的违规现象，项目管理工作迈上了制度化和规范化的轨道。

1.4灌区各项综合改革深入进行，成效显著

大型灌区各项综合改革一直处于稳中求进的状态，为灌区持续良性发展提供了动力。国家及省级各部门对省直各大灌区资金扶持力度逐年大幅增加，积极落实公益性水利工程维修养护费和管理经费，大型灌区共落实公益性人员1 247人，核定“两费”1.89亿元， 截止2013年到位资金1.42亿元；不断深化水价及水费计收方式改革。推行“一价计费、一票到户、统征统管”的终端水价制，实行送水、计量、收费、开票、公布“五到户”，坚持水价、水量、水费“三公开”，水费收缴率达95%以上，因水价问题引起的上访事件明显降低；实行了水价补贴机制，积极推动建立灌区水价和电费财政“两补机制”。

1.5灌区利用科学手段加强灌溉用水管理，实现经济和社会效益双赢

大型灌区始终把灌溉用水管理作为灌区生存发展的生命线，采用科学手段多种措施并举，扎实有效加强用水管理，杜绝水资源浪费，实现经济和社会效益双赢局面。(1)依托灌区各种改造工程项目，利用信息化平台，实现河源来水的准确预测，基本达到了渠首引水、闸点控制、渠道分水的科学调度。(2)按照“稳步推进、积极扶持、加强培训、注重提高”的思路，大力推进用水户参与式管理制度改革，推进大型灌区农民用水协会建设。(3)陕西省直五大灌区之一的交口抽渭灌区作为全国唯一的标准化灌区，形成了一套完整的运行、管理和考核体系，获得了ISO9001认证，国家水利部指定其作为全国标准化灌区建设的样板加以长期推广。(4)积极探索实施节水型灌区建设，近年来成效显著。据测定，2013年陕西省农业灌溉水利用系数达到0.549，较2011年提高了2.3个百分点，增幅和水平居全国前列。

1.6灌区加大各级人才队伍建设，人员结构更趋合理

事业发展人最关键，灌区事业的发展离不开人才的支撑，陕西省个大型灌区一直以来十分重视人才队伍建设，加强对管理人员和基层职工的技能培训，提高灌区全体各级人员的业务素质，提升灌区日常运行管理水平。不断组织灌区参加中省各级机构举办的政策宣贯、业务培训、技术比武，加大受训人员参与度，使人人都能参与其中，通过这些措施的实施，灌区在行政管理、项目建设、财务管理、信息技术和工程维护等方面的技术人员储备充沛、人才结构趋于合理。

2　灌区发展形势及存在问题

分析陕西省大型灌区的建设与管理现状，局面基本稳定良好。也存在诸多突出矛盾和问题，主要体现在社会效益不足、发展滞后，末级渠系输水能力不足，综合改革不足以及安全防护设施薄弱等方面，应引起足够重视。

1)灌区社会效益良好但自身发展滞后。灌区在抗旱减灾、防洪保安、保护生态等方面发挥了巨大的社会效益，但受政策、体制、机制、服务对象等客观因素所致，各灌区管理单位自身效益低下，发展乏力，职工收入偏低，生活条件普遍较为艰苦。

2)近年来陕西省灌区农田“最后一公里”问题仍然突出，陕西省大型灌区重点骨干水利基础工程得到更新改造，使一些比较急迫和关键问题得到解决，但农田灌溉“最后一公里”末级渠系建设滞后，水资源浪费等问题依然是制约灌区整体效益发挥的瓶颈。据统计，陕西省因末级渠系配套不全造成失灌面积547万亩，严重影响了灌溉效益的发挥。

3)灌区综合改革工作难度较大，进展缓慢。灌区综合改革涉及面广、难度大、较为复杂，如何兼顾多方利益，实现稳中求进，尽管省内各大灌区按照各级要求做了大量的调研工作和积极尝试，但受灌区的实际困难和问题等多方因素影响，进展还比较缓慢，效果也不理想。

4)灌区骨干工程安全防护薄弱。陕西省大型灌区现有骨干渠道5 393 km，而截至2014年，对渠道采取安全防护措施的不足3%；灌区所属的重要建筑物桥梁6 800多座，达不到设计标准和超过使用寿命的已超出七成，成为危桥的也超过了两成，渠道安全防护现状堪忧。近年来，在灌区灌溉行水期间车辆、行人落水等意外事故时有发生，对灌区渠道及建筑物沿岸群众生命财产安全和工程管护造成了损失，产生了不利影响。

5)陕西省大型灌区财政补贴机制尚未建立，缺少省级财政专项资金支持。由于公共财政补偿缺位、水价政策性倒挂以及历史原因造成的灌区职工多、包袱重等原因，不少灌区管理单位工资政策还没有得到完全兑现，有的甚至差距很大，干部职工收入待遇偏低，直接影响灌区队伍的稳定和事业可持续发展。

6)管理手段落后，难以适应现代化灌区的要求。现代化灌区的重要标志是灌溉管理手段的自动化和信息化。受投资和观念的制约，大型灌区的工程改造已在前些年先行一步，但作为软实力的现代管理却相对滞后，陕西省灌区的水资源联网调度仍难实现、灌区“少人值班、无人值守”仍不实现、依靠科技手段实现决策的能力缺乏，难以满足建设现代化灌区的要求。

3　灌区可持续发展对策及建议

确保粮食安全，这是党中央对农村水利工作提出的基本要求，陕西省各大型灌区是农业生产的主阵地，服务粮食生产责无旁贷。发展与改革是灌区建设永恒的主题。在灌区发展与改革问题上，各灌区做过许多有益的探索和尝试，取得了一定的成绩和经验，但灌区的主要问题依然没有得到很好的解决，要在长远发展中坚持可持续发展，大胆尝试。

3.1结合各灌区不同实际实现可持续发展

随着城镇化建设的不断推进，部分灌区的灌溉面积呈逐年衰减趋势，灌区的生存和发展成为主要问题。要从灌区的实际出发，充分利用灌区的水土资源，实现水资源的高效利用和优化配置。(1)抓住国家投资大型灌区建设的有利时机，通过新建泵站和延伸渠道，不断扩大灌区的实际灌溉面积，实现灌区枝上开花。(2)全面掌握灌区所在地城市发展、城镇化建设和新型农业经营主体发展方向，主动出击，创造条件，尽可能地开拓和扩大灌区供水市场，为灌区的持续良性运行注入新鲜血液。(3)有条件的灌区要充分利用现有条件，培育和发展旅游和养殖等多种经营产业，例如汉中市石门灌区实现多种综合经营，在旅游开发方面走在全省前列。有条件灌区也应开拓经营市场，壮大灌区经济实力。

3.2深入研究和推进灌区综合改革

改革是最大的红利。促进灌区可持续发展，不仅要靠项目带动，更要深入研究和推进灌区综合改革。要按照国家、省委和省政府的要求，审慎研究，先行试点，稳步推进，重点抓住事业单位改革、财政补贴、减员增效和内部管理等方面实现新的突破。

3.3把安全放在灌区发展的重要位置

安全就是生命线。灌区的安全包括工程安全、生产安全和质量安全等方面，安全责任事故的避免就是间接效益的体现。各大灌区应高度重视，落实安全责任制，确保安全无事故。尤其是在历年夏灌抗旱的关键时期，灌溉渠道满负荷运行，安全防护工作形势异常严峻，灌区的渠道安全防护工作直接关乎老百姓的生命财产安全，也关乎政府和灌区管理单位自身的形象和威信。

3.4重视灌区水文化建设和软实力的提升

陕西省灌区有着悠久的历史和深厚的文化积淀，水文化的传承和发扬灌区的精神内涵，是摆在灌区管理者和建设者面前的新课题，近年来，陕西省水利部门高度重视水文化建设，在泾惠渠灌区建成了代表陕西水文化宝贵财富的仪祉纪念馆，此外还成立了陕西省水文化研究会，进一步传承和弘扬陕西特色水文化，促进生态和谐、人水和谐、社会和谐。各大灌区要按照陕西省委和省政府提出的“水润三秦、水美三秦、水兴三秦”决策部署，以此为契机，挖掘灌区自身建设发展历程中的精神文化元素，整合工程建设、灌溉管理、队伍建设和改革创新等方面的先进经验，提炼总结符合灌区实际的水文化建设思路，用文化凝聚人、用文化激励人、用文化发展人，变“泥腿子”为“蓝领子”，提升灌区软实力。

4　结语

陕西省大型灌区健康可持续发展关乎全省农业发展基础。通过几十年的建设发展，陕西省大型灌区各类灌溉基础设施完善，灌区建设资金投资总量和增幅持续多年不断增长，建设管理水平逐步实现了现代化和规范化，为陕西省社会经济和农业发展奠定了坚实基础，同时由于历史原因及行业限制，灌区在发展过程也存在各种制约发展的矛盾和问题，制约了灌区的健康可持续发展。在新形势下，要面对各种新问题，要分析陕西省大型灌区的建设与管理现状，深入研究和推进灌区综合改革，促进陕西省大型灌区实现长远可持续发展，为“三个陕西”建设提供水利支撑。

2016-03-21

孙建秦(1974-)，男，陕西眉县人，经济师，主要从事农田灌区水价管理工作。

S28

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1004-1184(2016)04-0175-03