“地主港”发展模式在厦门港的适应性分析和探讨

林云光（厦门港口管理局，福建 厦门 361012）



“地主港”发展模式在厦门港的适应性分析和探讨

林云光
（厦门港口管理局，福建 厦门 361012）

在分析、归纳“地主港”发展模式的内涵及其在我国应用的基础上，结合厦门港发展模式及其存在的问题，剖析“地主港”发展模式对厦门港的适应性，阐述其借鉴价值，据此提出厦门港借鉴“地主港”模式的策略建议。

地主港；港口发展模式；适应性分析

引　言

地主港模式是指政府委托特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围的土地、岸线及基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把港口码头租给港口经营企业或船公司经营，实行产权和经营权分离，然后收取一定租金，用于港口建设的滚动发展。美国纽约一新泽西港、巴尔的摩港，荷兰鹿特丹港、德国汉堡港等世界上最大的 100个集装箱码头/港口中的大部分都是按地主港模式的原则来管理的，这种模式代表着当今世界港口发展的方向。

地主港模式的特点：1）港口土地、岸线、基础设施的所有权属于当地政府。2）港务局或政府主导的公司制企业拥有港区内土地所有权或使用权（永久或一定时期），负责港口开发、基础设施建设和日常管理工作。3）港务局对港区内的码头、航道、土地和其他基础设施进行统一开发和建设，然后将符合建设码头、库场等条件的岸线和土地出租给港口业务经营人去建设或经营，并向其收取土地出租费用；企业只需投资码头上的机械设备、库场和其他配套设施以及雇佣工人和管理人员。港务局收取的租费全部用于港口基础设施的再建设。

20世纪七八十年代的港口自由化和港口改革浪潮中，以“港口土地租赁”为特征的地主港融资模式，在国际范围内得到了广泛认可并取得了相当成功，成为西方港口，尤其是大中型集装箱港口融资改革的主流模式［1］。地主港模式的实现可以为私人资本进入港口经营市场搭建公平竞争的平台，而港口经营业务的民营化也是地主港模式的内在要求。民营化可以解决港口经营性设施的资金问题，而对于港口公共基础设施建设，则需要推行地主港模式。因此，地主港模式的出发点是港口公共设施的民营化、私有化和市场化，在实际管理效果上，既保持了港口设施作为公共物品所应具备的社会服务功能、公益目标和非竞争性、非排他性特征，又体现了港口企业以经济效益为目标及其为特定经济活动服务所表现的竞争性、排他性，最终实现提供高效率、高质量港口服务的社会目标。港务当局投资基础设施，营造公平竞争的平台，提高港口经营市场的可竞争性，从而为选择多元化、高效率的运营商提供便利。

地主港模式本质上是一种以土地租赁为媒介连接公共部门和私人部门共同投资港口基础设施建设的融资模式，港务当局和承租者明晰产权、共享收益、共担风险。由此，国外典型的地主港，国家通过立法确认港务当局对一定土地的所有权和支配权（规划权）。例如：纽约-新泽西港，根据纽约和新泽西州法律，辖区以自由女神像为中心半径25 km的范围，有权对辖区土地进行规划和建设；安特卫普港占地14 km2，港务当局作为市政府的部门，全面负责港区土地的规划和建设。国际经验表明，只有占有充足的土地资源，地主港模式港口的滚动发展运作机制才能得以实现。

在港口起步、发展和扩张阶段，地主港模式在港口投融资方面具有突出的优势。港口建设中的重要公共基础设施，比如码头平台、护坡、航道、锚地、防波堤等，因其投资大，收益少，投融资渠道不畅，容易成为港口发展的“瓶颈”。地主港发展模式很好的解决了这个发展难题。地主港模式是由政府出资兴建港口基础设施，以解决因港口建设资金较大，回收期较长所带来的港口发展的困难，通过租赁使企业有偿地使用国家资源，并参与港口生产设施、设备等投资，实现优质服务和效率提升。

综上，基于港口作为准公共物品的特性，地主港模式以港口土地（具备一定条件的基础设施）租赁为媒介，合理划分政府（港务当局）和企业的角色，实现港口的滚动发展和高效、优质服务，其在港口投融资和资源管理等方面具有突出的优势，值得借鉴。

1　地主港模式在我国港口的应用情况

我国上一轮“政企分开”的港口体制改革，选择了港口自然资源和经营资源一体化划归企业的路径，经过十多年的发展，既有的港口企业已经形成了相当的规模，经营权和占有权的分离已很难实现，同时受制于现行土地管理模式，在我国绝大多数主要港口实施地主港模式的难度很大。

近来，随着我国经济的发展和与国际接轨程度的提高，“地主港”模式已在国内港口得到初步认同，国内诸多港口也纷纷探索借鉴和实践地主港模式，并倡导以此基准，改革中国港口基础设施融资模式。以上海港洋山港区、南通港洋口港、唐山港京唐港区、广西钦州港、浙江嘉兴乍浦港区、大连大窑湾北岸港区和青岛董家口港区等为代表，在新港区的开发中，实践了地主港的投融资模式，取得了一定成效。

但是，在中国现阶段的国情特征下，中国目前实施的只是“准地主港”融资模式，属于国际主流地主港模式的一种变异形式。这种由国土资源管理部门、港口投资公司和码头经营者间形成的一个三方主体参与、双重委托代理和双层利润分配的合约关系，并非真正的地主港融资模式，其实质上是一种地方政府依靠土地所有权垄断港口土地增值收益的资源配置方式，与地主港融资模式的实施初衷和实际效果仍有一定的差距。

2　厦门港的港口模式现状分析

2.1管理模式

厦门港在“政企分开”体制改革的基础上，抓住改革开放的历史机遇，积极引进外资合作、合资项目，推动国有企业上市融资，支持民营资本进入港口领域，并且经历了2006年、2010年两次行政管理体制改革和厦漳港口资源整合，形成了目前的港口管理模式。

行政管理方面，厦门港口管理局在厦门、漳州两市政府的领导下，对辖区地跨两市的厦门港履行政府管理职能，承担辖区内港口、航道和沿海水路运输的管理职责，包括港口规划、建设、生产、安全和行政执法等等，并承担航道等公共基础设施的建设、维护和管理，对港航建设和运营市场负有监督管理责任，但并不直接干预市场行为。港口管理局对厦门港辖区内的土地和海洋资源没有支配权，通过港口规划管理，并与产业、城市、土地和海洋等规划相衔接，行使项目合规性的审核权。

运营管理方面，厦门港已形成投资主体和经营主体“多元化”的港口运营管理模式，包括国有企业、国有企业与外商（及港商、台商）合资、台商独资、外商独资、民营经济以及资本市场融资等几乎所有资本类型的投资主体，独立经营的码头企业多达50余家。上述港口企业中，在厦门湾北岸以厦门港务控股集团控制的码头占多数，厦门湾南岸以招商局漳州经济开发区为主导，环东山湾各港区尚未形成绝对优势的企业。各码头企业按照国家规定程序，在缴交有关款项后，获得对应土地和海域一定时期的使用权，投资建设后拥有基础设施和设备的产权，自主经营、自由竞争。

2.2投融资模式

对应多元投资主体，厦门港投融资模式也呈现多样化。在厦门湾北岸（厦门市行政区内）主要有3类模式：1）国有（或民营）企业多渠道融资，直接建设公共码头；2）政府指定国有企业建设码头基础设施，形成光板码头后，作价与外资合资成立股份制码头公司；3）临港产业项目业主投资建设配套货主码头。在厦门湾南岸（招商局漳州经济开发区），以开发区为主导，由招商局旗下企业投资建设公共码头，为后方临港产业服务，以及临港产业项目建设货主专用码头。环东山湾港区，目前开发程度较低，已开发的大型码头（古雷、东山）以临港产业项目的货主码头为主。公用航道等公共基础设施，由政府投资（上级补助和两市财政筹措），由港口管理局组织实施。

2.3港口模式方面的主要问题

厦门港现行的港口模式，在不断顺应改革开放和港口发展要求的过程中逐步形成，是适应腹地经济运行情况和解决发展矛盾的成果，较好的满足了区域经济对港口服务的需求，取得了很好的成绩，但仍存在值得关注的问题。主要如下：

1）“两市一港”的行政管理模式。厦门、漳州两市港口管理体制改革和资源整合，成立辖区覆盖两市的厦门港口管理局，其初衷是促成两市优势互补、拓展港口发展空间、彻底解决“一湾两港”等管理和规划中的问题，最终提升厦门港的发展水平，更好地为福建省及厦、漳两市经济服务。但实际工作过程中，两市对港口发展往往从各自的经济需求出发，对于实现上述目标的具体方案（项目）存在一定分歧，改革和资源整合虽取得了初步成效，但未达到预期的目标，而限于管理模式，港口管理局对于项目决策和土地等资源配置的影响微弱，无力协调分歧，更难以主导港口发展方向。

2）投资和经营主体“多元化”的运营模式。厦门港在发展过程中形成的投资和经营主体“多元化”，主要的体现在：能够吸引外资、民资等，多渠道解决港口快速发展的资金缺口；引进国际码头运营商和航商的先进经验，提升港口经营、管理水平；形成自由竞争的市场环境，能提供多层次、多类别、优质的港口服务。但随着宏观经济条件的变化，这一模式也呈现出一些问题：一是同类码头多、小、散，不利于规模化发展，实力不足，将削弱腹地拓展能力和对其他港口的竞争力；二是由于主体不同，不能在全港实现“深水深用”的统筹调配，码头资源不能合理利用；三是存在恶性竞争现象，不利于港口企业的可持续发展；四是部分民营企业占用岸线资源，开发进度缓慢，浪费资源；五是码头经营主体过多，造成环保、安全等配套设施重复建设等。目前完成的厦门市行政区内的集装箱码头经营主体整合工作，一定程度上缓解了集装箱码头经营主体过多造成的问题，但如何从发展模式上探究解决之道，值得思考。

3）产业项目主导的开发模式。厦门港的部分港区存在产业项目主导的开发建设模式，即：为满足临港产业项目的落地要求，地方政府同意项目业主自建配套货主码头。这一模式虽然对港口基础设施建设和吞吐量带动显著，但造成公共资源未能得到有效的利用，而且项目业主限于码头管理水平或从自身运营成本出发，往往造成环保和安全隐患。

3　“地主港”模式在厦门港的适应性分析

从基本条件看，“地主港”模式港口的核心是港口当局占有一定范围的土地（具有规划和支配权），以实现滚动开发和公平租赁。限于现行的土地管理模式，厦门港口管理局对辖区土地资源的配置几无影响，难以成为主导港口发展方向的“地主”。厦门港的土地开发情况：在厦门行政区内，港区土地分散在码头企业名下，其中厦门港务控股集团控制约四分之三的港口企业；在漳州市域，招商局漳州开发区管委会和古雷港经济开发区管委会对各开发区土地具有不同程度的支配权，其他港区仍采取传统的土地开发模式。因此，厦门港在总体上不具备“地主港”模式港口的发展条件，但部分港区存在应用“准地主港”投融资模式的机会。

从发展阶段看，港口在起步、扩张时，是运用“地主港”模式的有利时机，既可发挥该模式的优势，实现港口快速扩张，又可使港口当局获得资源的支配权，搭建可供租赁的公共平台。厦门港的发展存在地域差异。在厦门市域内，深水岸线已经基本开发完毕，港口发展进入优化和升级阶段，各类码头企业的资本构成复杂各异，所有权和经营权的分离已很难实现，错过了发展“地主港”模式港口的时机。在漳州市域内，招商局漳州经济开发区虽已建设多年但仍有丰富的港口资源未开发，古雷港经济开发区正在成为临港项目的投资热土，云霄、诏安的港口建设尚未起步，正处于借鉴“地主港”投融资模式建设港口的有利时机。

从治理效果看，“地主港”模式港口的本质是公共部门托底建设港口基础设施，搭建公平竞争的资源平台，引入“多元化”的码头运营商，实现自由竞争，以期提供优质、高效的港口服务。厦门港经营主体“多元化”特征显著，但为了适应国际航运不利形势和解决既有问题，正在推行码头经营主体的整合工作，这与“地主港”模式的港口治理方向是相反的。新港区的发展模式有待深思。

综上，鉴于土地管理模式的限制、港口发展阶段的地域性不均衡和港口治理理念的中外差异，在厦门港全港推行“地主港”模式是难以适应的，但在某些局部和方面，借鉴“地主港”模式，具有一定机会和价值。

4　“地主港”模式对厦门港发展的借鉴意义

在投融资方面，“地主港”模式港口基于对土地的控制，可主导基础设施建设，通过资源租赁，实现滚动开发，且能合理分担风险。厦门港的招银、后石港区（招商局漳州开发区内）和古雷港区（古雷港经济开发区内），所在地的开发区对土地具有一定的支配权，可以借鉴“地主港”模式，由开发区（或其授权企业）主导港口基础设施建设，形成的港区土地增值部分返还港口建设资金，实现滚动开发。云霄和诏安港区的开发程度很低，将来也可借鉴这一模式，为港区起步创造有利条件。

在资源管控方面，“地主港”模式港口对码头基础设施的所有权，有利于实现其对资源的有效控制和高效利用。厦门港古雷港区受制于项目主导的开发模式，原规划为2 000万t炼化一体化产业链配套的港口深水岸线，在尚未形成第一套1 000万t炼化产业链之前，已开发过半，其中主要是为单个项目配套的专用货主码头，公共资源浪费严重，且管理不力、安全形势堪忧。借鉴“地主港”模式，可由开发区或授权企业统一开发建设码头基础设施，租赁给专业运营商，提供公共码头服务，既提高了资源利用率，保障了产业配套需求，又提升了码头管理水平，确保了安全生产。

在运营模式方面，厦门港目前正进行的码头资源整合，是对经营主体多元化的矫正，其途径仍是对所有权的调整，是否会形成垄断和对自由竞争市场造成损害，应予以关注和防范。借鉴“地主港”模式港口，着力于综合治理体系的完善，或可妥善处理好经营主体“多元化”模式中的恶性竞争、规模化发展等问题。在新港区将来的运营管理中，还是应该借鉴“地主港”模式，力促形成经营主体的“多元化”，以自由竞争，保持市场的活力。

5　结　语

1）对于东渡、海沧港区等成熟港区，应用“地主港”模式的时机已经错过，在解决经营主体多元化带来的问题的同时，也应注意防范垄断的负面影响。另外，当前这两港区已完全纳入福建自由贸易试验区的范围，港区土地增值趋势显著，可借助“地主港”理念，争取土地收益反馈港口，与有关政策和体制创新相配套，推动港航事业借势腾飞。

2）对于古雷港经济开发区内的古雷港区，结合其工业港的特点，应力促借鉴“地主港”模式，统筹深水岸线的开发建设，以公共部门或其授权公司为主导，建设公共泊位以及配套环保、安全、集疏运设施，招租高水平的运营商，为临港产业提供高效、可靠的港口服务。

3）对于漳州招商局经济开发区内的招银、后石港区，以“地主港”模式，适当引进多经营主体，增强片区的港口活力。针对后石港区存在的民营企业长期占用深水岸线却无力开发的问题，可以引入有实力的政府主导企业，借鉴“地主港”的融资模式，推进开发建设，使岸线资源得到有效利用。

4）对于云霄、诏安港区等基础设施条件较薄弱的新港区，建议引入大型港口企业，与地方政府形成战略合作机制，以“地主港”的投融资模式，启动港区的开发建设。

［1］张继华.地主港土地租赁融资的合约经济分析［D］.山东大学，2013.

Feasibility Analysis and Research of Landlord Port Model in Xiamen Port

Lin Yunguang
（Xiamen Port Authority，Xiamen Fujian 361012，China）

Based on analysis and abstract of the connotation of the landlord port model and the application of it in China，contacting with the development model of Xiamen Port and its existing problems，the paper expounds its reference value，by the feasibility analysis of the landlord port development model for Xiamen Port.Finally，the paper puts forward the strategic suggestion about the landlord port model for reference in Xiamen port.

landlord port； development model of port； feasibility analysis

U652

A

1004-9592（2016）04-0079-04

10.16403/j.cnki.ggjs20160419

2016-06-30

林云光（1975-），男，硕士，主要从事港口规划和管理工作。