广西线树矛盾法律问题探析

●莫潇潇

广西线树矛盾法律问题探析

●莫潇潇

输配电线路架设需要跨越大面积土地，沿途中，不免会与各种物体发生一定的关系，集中表现在与建筑物、地上种植物的关系上。其中，架空线路与线下林木的关系较为常见且复杂，无法妥善处理容易造成人身和财产的损害，甚者引发群体性事件，造成严重后果，供电企业必须注重。因此，架空线路与线下林木的关系被电网企业形象地称为“线树矛盾”。

一、线树矛盾可能引发的安全问题

由于速生桉种植难度小，经济效益高，自引进后在广西得到广泛种植。据国家林业局桉树研究中心最新统计数据显示，截止2015年，广西速生桉种植面积约占全国一半左右，达3000万亩，是全国速生桉种植第一大省。架空线路下被广泛种植速生桉，存在较大安全隐患，主要体现：引起线路跳闸；引发触电事故；引起山林火灾。

二、处理线树矛盾面临的问题

妥善处理线树问题是保障电力设施安全、电网运行稳定的一项重要工作，线树矛盾问题由来已久，《电力法》及其相关规定在制定之初，已对此问题有所考虑，并以专门条款加以规定。主要条文涉及《电力法》第五十三条、第六十九条；《电力设施保护条例》第十五条、第四章；《电力设施保护条例》第十六条等。广西于2012年1月1日实施的《广西电力设施保护办法》，其中第十二条、第五章也对线树矛盾问题做出了具体规定，在广西区内处理线树矛盾问题时应当适用。上述各个法律法规对处理线树矛盾的基本规则是依法划定的架空线路下不得种植可能危及电力线路安全的高杆植物；违法种植的超高植物由当地人民政府负责强令砍伐或清除，《电力设施保护条例》同时赋予了电力企业修剪或砍伐的权利；新建线路需要砍伐树木的，砍伐时一次性补偿。砍伐原有线路下方新种植植物的不进行补偿。违反有关规定，危害电力设施的，由电力管理部门进行处罚。

我国在《电力法》、《电力设施保护条例》等有关法律法规中，对线路与树木、房屋等发生相互妨碍时的处理办法，《广西壮族自治区实施<中华人民共和国森林法>办法》中也对架空电力线路下是否需要办理征占地手续做出了规定。从《电力法》及其配套设施的有关规定出发，处理线树矛盾问题有章可循，有法可依。但是为何现实中线树矛盾问题会成为供电企业面临的疑难病症？我们可从现实问题和法律冲突中找到答案。

（一）现实问题

1.涉及广大农民切身利益，处理困难大

由于供电企业对架空电力线路下方土地不办理征占地手续，也无法禁止农民在自有土地上种植作物。对于广大树主而言，种植桉树的目的就是获取经济利益。因此，处理线树矛盾问题直接事关农民切身利益，稍有不慎容易引发群体性事件。其次，随着农村土地流转制度的进一步放开，农村土地流转愈发频繁。供电企业虽然可与承包经营权人签订树木砍伐补偿协议，约定一次性补偿的条件。但是一旦承包经营权易主，供电企业与原承包经营权人签订的协议将对后继者无约束作用，而追究前手的违约责任可操作性也不高，树障问题又回到处理的起点。再次，补偿标准的不统一是造成线树矛盾处理难的又一现实原因。各地市政府通常出台本地适用的树木砍伐补偿标准，相邻县乡由于经济发展水平不一，补偿标准就可能相差甚远，引发相邻村屯农民对补偿标准的不满，提出高额补偿要求，供电企业高价补偿师出无名，一定程度上导致问题复杂化。

2.电力行政主管部门履职缺位

我国上世纪90年代电力行业进行“政企分开”改革后，电力工业部被撤销，供电企业作为独立的市场主体，不再具有行政主体资格。原地方电力工业局承担的职能分散到地方发改委、工信委等部门，但始终没有明确究竟哪一个部门才是电力行政管理部门。这个问题的长期存在，导致了《电力法》等法律法规中的相关规定难以落实，在发生各种各样危害电力设施安全事件时，没有电力行政管理部门主动行使职权，处罚有关违法人员。供电企业没有执法权，在发现存在危害电力设施的行为时也只能协商解决，没有强制执行的权力。更多的只能在事发后，通过民事手段采取有关补救措施，无法形成威慑力，进而也导致了外力破坏、线树线房矛盾等问题愈发严重，电网的安全稳定受到威胁。

（二）法律冲突

1.《电力法》与《物权法》的冲突

《电力法》出台于上个世纪90年代，第五十三条规定了在电力设施保护区内不得修建、种植可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物、植物的相关规定。根据《电力法》的规定，在架空电力线路下种植可能危及电力设施安全的植物的，由当地人民政府责令强制砍伐或清除。《物权法》出台于2007年，其中第一百二十五条明确规定了土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。根据《物权法》的规定，农民有权在依法承包的土地上种植桉树等高杆植物。

2.《电力法》与《森林法》的冲突

《森林法》第二十八条规定了采伐林木必须申请采伐许可证，无证采伐，轻则受到行政处罚，重则需承担刑事责任。但《电力法》第六十九条却规定了政府强制砍伐的权力，《电力设施保护条款》第二十四条还赋予了电力企业依法砍伐的权利。二者的冲突在于砍伐电力线路保护区内生长的树木是否供电企业的法定权利：根据《森林法》的规定，只要涉及树木砍伐，就应当办理许可。但按照《电力法》规定，在线路保护区内种植高秆植物的行为违法，应当依法由有权机关或单位清除。

三、主要法律问题探讨

（一）供电企业是否应办理架空线路保护区内土地征占用手续

占用，即占有和使用。供电企业在架设架空电力线路时，对塔基部分需要占用土地，供电企业按照《土地管理法》办理征占地手续并进行合理补偿。但是对于线路下方的土地，长期以来的处理方式是既不征地也不补偿。如此做法是否有合理依据？

首先，架空线路部分经过土地上空，并未实际占有土地，更未使用土地。权利人仍可按土地原有性质对土地加以利用。供电企业也从不禁止权利人在架空线路下方种植不会危及线路安全的植物。未实际占地却要办理征占地手续不符合公平合理、实事求是的精神。也会对供电企业经营发展造成巨大经济压力。其次，我国现行法律法规中，并未对供电企业是否需要对架空电力线路下方土地办理征占手续做出规定。相反，《广西壮族自治区实施<中华人民共和国森林法>办法》第十七条规定“修建道路、架设输电线路……等建设项目……确实需要占用、征用林地，以及为建设项目留出通道或者划定保护范围并且在通道或者划定的保护范围内不允许种植林木的,应当依法办理占用或者征用林地手续。”“建设项目通道内或者划定的保护范围内允许种植林木或者建设期间砍伐林木后允许重新种植林木的,不需要办理占用或者征用林地手续；允许种植的林木，不得危及建设项目建成后的安全运行或者使用。”也就是说，只有在供电企业不允许在架空线路保护区内种植林木时，才应当办理征占地手续。《广西实施<森林法>办法》属于地方政府规章，其规定是对上位法空白地带的补充，在广西区内应当适用。依照该规定执行，供电企业也不需要办理征占地手续。

（二）《电力法》是否限制了树主的土地权益

土地承包经营权是土地承包者依照《物权法》、《农村土地承包法》取得的权利。《农村土地承包法》第十六条规定承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。本条规定所称“依法”应做广义理解，即土地承包经营权的取得和使用，应当符合现行法律法规的规定。而不仅指符合《农村土地承包法》的规定。如不得违反《刑法》等有关法律规定，种植违法作物；不得违反《物权法》的规定，禁止他人行使相邻权利等。同理，《电力法》的规定，也应当遵守，电力设施的安全当然应当尊重。土地承包者虽然依法有权自主组织生产经营，但是仍应当尊重他人的权利。特别是对于线路架设在先，树木种植在后的。

四、处理线树矛盾法律建议

线树矛盾问题的根本解决，除了依靠法律规定的进一步更新和完善之外，还需要国家从上至下明确电力主管部门、明确电力主管部门的具体职责和权力。当下，对于基层供电企业而言，更多的应该从如何规范自身行为、避免发生纠纷的角度去思考问题、解决办法。为妥善处理线树矛盾问题，我们可以采取以下措施。

（一）依法履行告知义务，完善工作手续

供电企业对产权归属本单位的电力设施负有维护管理的义务。在处理线树矛盾问题时，依法履行告知义务是对履行维护管理义务的细化。供电企业在发现树障隐患时，应及时联系树主，并告知其高压电力线路保护区内种植高杆植物的违法性和危险性。对其出具安全隐患整改通知书、在树障点周围设立安全警示牌，必要时还可将树障情况和处理协商结果报告当地政府安监部门，请求政府部门的协助。

（二）积极收集证据，避免发生纠纷

处理线树矛盾的过程资料，对防止纠纷的发生起到至关重要的作用。这些证据主要包括：线路建设投运档案、架空线路满足安全距离的证明资料、林木高度及导线与林木距离的证明资料、安全隐患整改通知书、设立警示标志的证明资料、与树主签订的砍伐补偿协议和收款证明等。上述资料的组合，能够形成一条完整的证据链，证明供电企业线路架设在先，且符合安全距离要求；树主树木种植在后，供电企业在发现后已履行告知义务并进行砍伐补偿。在发生诉讼纠纷时，这些资料就可能成为支持供电企业胜诉的重要证据。

（三）充分利用法律规定，处理紧急问题

在实际处理线树矛盾工作中，不免遇到砍伐标准谈不拢，树障迟迟处理不下来的情况。如树障的存在已经使线路安全岌岌可危，随时可能发生线路跳闸的危险，可以尝试利用《广西电力设施保护办法》第三十条关于突发事件危及电力设施安全的规定，立刻采取修剪或砍伐危及电力设施安全的林木的措施后，及时向县级以上人民政府有关部门报告。但应注意，第三十条适用的前提是即将或已经发生危及电力设施安全的突发事件，方可采取紧急措施。若树苗仍出于幼苗期，暂时不会对电力设施安全造成直接、紧迫的威胁，则不应适用本条规定。采取本条规定的措施后也不代表供电企业可以对被砍伐的树木免除补偿。

(作者单位：柳州供电局)