凉州区草原承包实践与探索

2016-03-11强文军

甘肃畜牧兽医 2016年15期

关键词：凉州区竞价农牧民

强文军

（甘肃省武威市凉州区畜牧兽医局，甘肃武威　733000）

凉州区草原承包实践与探索

强文军

（甘肃省武威市凉州区畜牧兽医局，甘肃武威733000）

武威市凉州区从2005年开始，借助世界银行贷款牧业发展项目GEF（全球环保基金）项目的推动，在西营镇开展了以“竞价承包”为主的草原承包管理试点。2011年开始，以落实草原生态保护补助奖励政策为契机，在沿山、沿沙的13个乡镇推进和完善以“划包到户、联户经营”为模式的草原承包管理，为探索和规范农区草原承包管理进行了有益探索。

凉州区；草原承包；管理

1　基本情况

凉州区位于河西走廊东端，总面积5 081平方公里。区内有可利用天然草原138.41万亩，主要分布于沿祁连山浅山区和沿腾格里沙漠边缘的西营、张义、邓马营湖等13个乡镇97个村。草地类型以温性荒漠化草原、温性草原和温性荒漠为主，植被盖度约在15%～75%。长期以来，由于草原权属不清、农户超载过牧而引起的草原“公地悲剧”现象异常突出，加之乱砍滥挖、管理不善等多种因素，对草原破坏严重，退化面积达90%以上，其中：重度退化41.07万亩，占31.25%；中度退化61.42万亩，占46.73%；一般退化28.84万亩，占22.02%。

2　不同时期和历史条件下的草原承包

2.1 GEF项目支持下的草原承包

2005年开始，在GEF项目支持下，凉州区先后在西营镇五沟湾村、三沟湾村开展了以“竞价承包”为主的草原承包管理模式试点工作。

2.1.1项目区基本情况西营镇位于祁连山北麓，西接肃南县皇城镇，南靠天祝县旦马乡，沿武九公路成狭长地带。有草原32.38万亩，主要分布在沿祁连山的五沟湾、三沟湾、二沟等8个村，原始森林和草原岛状覆盖。

五沟湾、三沟湾村位于镇域西南面，两村相连，紧靠肃南县和天祝县，南北长约14公里，东西宽约10公里，有草原面积15.74万亩，西营河（长流水河）将区域内草原分为南北两部。两村有14个村民小组、720多户、2 960多人、2 600亩耕地，畜牧业收入占农业收入的76%以上。2005年两村羊存栏29 000多只，其中90%为山羊，有100只以上的养羊户200余户，30～50只的养羊户230余户。农户一年四季都在历史上自发形成的同一个地方连续自由放牧。超载过牧、乱砍滥牧、干旱、鼠虫害等导致草原生产力持续下降，草原“三化”严重。

2.1.2草原“竞价承包”工作的开展凉州区、西营镇分别制定了《武威市凉州区草原承包管理暂行办法》和《凉州区西营镇草原承包管理暂行办法》，用以指导草原承包管理工作。根据《中华人民共和国草原法》等法规，将草原的使用权落实到村，村委会作为承包方，在广泛征求镇、村、组和农牧民意见的基础上，采取“竞价承包”的方式对草原的经营使用权进行承包管理。即：由区、镇组织科学测定草原产草量、生产力、围栏和承包的区域；村上召集农户现场踏查确定承包范围、面积，村上成立承包领导小组并制定承包的程序、方法、步骤等；村委会集中通过公开竞价，以年交纳承包费最高的农户为该草场区域的合法承包人，承包费统一交村上用于对全村草原的管护、监督。最终两村共7名农牧户分片承包了3.1万亩草原。承包完成后，项目无偿提供围栏材料，承包户按承包范围自行施工，围栏的管理、使用归具体的承包者。

同时，采取了一系列改变农牧民生产生活方式的具体措施：一是给农牧民配备太阳能热水灶、太阳能光伏电源等，作为替代能源，减少或杜绝农牧民对草原的滥砍滥伐行为；二是通过草原补播、划区轮牧等措施，增加草原植被，提高草原生产力；三是通过改良山羊品种，减少山羊数量，提高山羊生产性能，缓解越载过牧对草场的压力；四是通过工程措施对水源进行有效保护，保证人畜饮水安全，杜绝和减少羊群长距离饮水对草场的破坏和体能的消耗；五是通过修建养殖暖棚，给羊只提供能有效防暑抗冷的适宜环境，提高养殖效益。

开展草原竞价承包后，一批退牧后的农牧民生计问题受到了明显的影响，在这种情况下，地方政府以劳务输出为突破口，向新疆、上海等地输转农牧民工，有效解决了农村剩余劳动力的问题，稳定了农牧民收入。

2.2落实草原生态保护补助奖励政策下草原承包工作2.2.1全区划定基本草原138.41万亩根据《甘肃省基本草原划定工作规程》的要求，将分布在金山、康宁、西营、松树、柏树、金塔、新华、古城、谢河、黄羊、张义、吴家井、邓马营湖生态指挥部等13个乡镇97个村的可利用草原138.41万亩全部划定为基本草原。村、乡、区逐级填报了《基本草原划定登记表》，建立了基本草原档案与数据库；绘制了区级（1∶200 000）、乡级（1∶50 000）基本草原分布图，区政府发布了《关于基本草原划定结果的公告》，明确了乡、村界限和基本草原分布区域、面积。

2.2.2逐步规范和完善草原承包138.41万亩按划定的基本草原区域，将草原的使用权落实到了97个村，发放《草原使用权证》97本；以村委会为发包方，按照法律程序，将138.41万亩可利用草原全部划包到了农户，绘制了乡级草原承包分布图，逐级填报了草原承包登记汇总表，明确了承包户承包草原的面积、四至界线，发放《草原承包经营权证》1 596本，签订承包合同1 596份。对草原承包实行了村级公示制，建立了以村委会为平台的草原承包经营权流转和部门、乡镇、村组联动调处机制。2011年落实承包农户4 045户。2012年到2015年，按照省、市对农区草原“划包到户，联户经营”的要求，陆续完善了承包管理，2015年，全区13个草原乡镇有承包农户29 000多户、承包面积138.41万亩。承包方式主要是根据有利于草原保护、建设和利用的实际需要，若干农户（几户到几十户不等）为一承包单元，每单元由承包户推选一名户代表，代表所有承包户签订承包合同，领取和保管承包经营权证，各承包农牧户享有同等的权利和义务。

3　不同环境下两种承包方式的分析

3.1“竞价承包”在凉州区实践分析

在GEF项目支持下的草原竞价承包后，围栏内草原植被盖度由2005年的40%增加到了2008年的70%，牧草平均产量增加600 kg/km2，比未承包草地天然牧草产量高2倍。全村山羊存栏由2005年的29 000多只降到2008年的17 000多只，个体产绒量提高0.2 kg/只，承包区内草原生态系统逐步恢复，增加了草原植被，提高了草原生产力，实现了草畜平衡。农牧民收入增长速度虽较以前增长慢，但总体上呈增长态势。农牧民对草原竞价承包的认可度有了明显提升，成立了草原保护和管理小组，初步形成了草原保护的长效机制。

凉州区西营镇五沟湾、三沟湾村是一个比较典型的半农半牧区，人、草、畜矛盾结构性突出，在这里通过开展草原竞价承包，为积极保护和有效利用草原进行了有益探索，证明是一条正确的道路。草原竞价承包作为一种探索和尝试，可以得到借鉴和肯定：一是因为农户承包面积大（2 000～6 000亩左右），进行草原保护建设的积极性高；二是承包农户给村上交纳一定的承包费，村上统一管理并用于草原保护和建设，并且成立以村委会为平台的草原管护小组，形成了镇、村、户保护和管理草原的良好机制；三是启动了民间资金，增加了对草原保护和建设的投入，有效解决了地方财政对草原保护建设投入严重不足的瓶颈。但就目前凉州区的情况看，依靠自身力量推行草原竞价承包，还存在一些困难：一是退牧农牧民替代生计的问题将是长期并带有挑战性的工作，需要多方面的措施和各方面力量的汇集；二是在涉及草原征占用、国农惠农政策落实等方面，从法律、制度等方面来讲，还需要完善，实践中发现的许多问题目前还没有有效的解决途径。

3.2“联户承包”在凉州区实践分析

落实补奖政策以来，全区已陆续规范和完善了“联户承包”的草原管理方式，在实施草原补奖政策的村，基本上每户都有了草原的承包权。但从全区看，若按乡镇计算，户均7.43亩、人均1.77亩，草原面积差别较大，如面积较小的黄羊镇11个村，户均3.39亩、人均0.75亩；面积较大的康宁乡，户均64.11亩、人均16.49亩；若按村计算，如面积较大的西营镇三沟村，户均194亩、人均48亩，面积较小的黄羊镇大墩村，户均2.68亩、人均0.61亩，但由于面积小（每户几亩到几十亩不等，个别农户有上百亩的）、各乡、村户均和人均面积差距大。虽然从形式上看，草原承包到了农户，但从草原保护利用的角度讲，由于农户承包面积小、草原生产力低、交通不便、山大沟深等因素，农户实际上不可能利用或建设草原，即使在“草原补奖政策”的带动下，农户也只是为了领取“资金”而参与了承包，真正的目的并未在保护和建设上。所以从保护草原生态长远讲，“联户承包”并不能从根本上有效解决凉州区草原保护问题。