浅论我国宪法构建的生态文明建设的制度架构

2016-03-10许伟杰华东政法大学法律学院上海200042

广州广播电视大学学报 2016年2期

许伟杰（华东政法大学法律学院，上海 200042）

许伟杰
（华东政法大学法律学院，上海 200042）

摘要：在十八大报告中，确立了中国特色社会主义事业“五位一体”总布局，生态文明被提高到与物质文明、政治文明和精神文明并列高度。中共十八届四中全会又进一步提出了要加快建立生态文明的法律制度。生态文明的日趋重要，宪法作为国家根本大法必须在制度层面上进行多层次的合理的制度架构，更好的对生态文明进行法律上的保障，确立生态文明的法律地位。

关键词：宪法；生态文明；环境权

一、问题的提出

中共十八届四中全会决定中写道：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”①这一决定反映了我国当前生态环境问题日渐凸显、环境保护压力持续加大的新形势。近几十年，我国取得的经济成就有目共睹，社会得到了长远的发展。但这一过程中也积累了不少矛盾和问题。其中，突出表现为我国经济发展主要依靠增加物质投入及投资的拉动。这种粗放型的经济增长模式使得能源和其它资源的消耗急剧上涨，环境恶化的问题渐渐转变为社会主要问题。这种以牺牲生态环境来换取经济发展的模式已经不再适合我国了。促进生态文明的建设，将有利于社会实现可持续发展，对于全面建设小康社会具有举足轻重的意义。

该决定中指出了建设生态文明的具体路径，即通过法律制度来保护生态环境。宪法作为我国的根本大法，作为我国法律体系的重要组成部分，自然应当反映我国社会对生态环境保护的要求，即如何促进人与自然和谐相处成为摆在国家面前的一道障碍，跨过该障碍，对于中国实现可持续发展具有重要的意义。因此，宪法需要随着时代的发展而发展，在生态文明这一社会重要领域加以指引和规定，这也是宪法作为国家根本大法的应有之义。然而，我国宪法该如何规定生态文明的内容成为建设生态文明的重中之重。

二、生态文明的含义和特征

（一）生态文明的含义

生态文明是在工业文明之后，伴随着经济社会的发展而产生的一种新的人类社会文明形态。对于生态文明内涵的理解，可分为狭义和广义两个部分。[1]狭义上的“生态文明”,可以概括为人类以一种更文明的方式来对待周遭环境,努力改善和优化人与自然的关系,积极维护生态平衡的一种发展方式。而广义的“生态文明”,总体而言，是指人类在利用自然环境造福于人类的过程中，以充分认识及尊重自然环境为基础，并进一步构建出人与自然和谐统一的格局和文明形态。从内涵上我们可以得出:狭义“生态文明”的内涵主要包含人与自然之间关系的发展形式;但广义的“生态文明”复杂得多，不仅包括人与自然，还包括人与社会等多种复杂关系。

（二）宪法意义上的生态文明的特征

生态文明在宪法这一层面上，有其独特的意义。宪法作为国家根本大法，对于生态文明有所涉及当是应有之义，生态文明在宪法意义上有着其独特的特征。宪法意义上的生态文明主要体现以下几点特征：

1.对于生态文明的规定多为原则性规定。比如我国宪法第26条规定了国家负有保护和改善生态环境的义务。这些规定多为原则性和纲领性规定，起着对于总领国家生态环境建设的指导性作用。

2.生态文明强调人的自律性和自觉性。由于人类所具有的改造自然环境的巨大力量，因此保护生态环境必须从人类自律入手。宪法意义上对生态文明的规定，大多会要求人具有自律性。比如我国宪法第9条第2款规定了任何人不得破坏自然资源。此外，比如我国宪法第10条第5款规定了人们有合理利用土地的义务。这些法律规定都反映了对人的自律性及自觉性的强调，要求人们必须自己约束自己的行为。

3.宪法意义上的生态文明强调国家行政性作用。宪法中规定了国家的有保护生态环境的职责，譬如我国宪法第14条中规定国家要节约自然资源。相似地，还有我国宪法第26条规定了国家对于防治污染负有职责。这些规定都确立了国家负有生态保护方面的行政职责。

三、我国宪法对于生态文明建设规定的内容及其评析

（一）宪法规定情况

我国宪法对于生态文明的规定主要有以下几个地方：

1.我国宪法第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

2.我国宪法第十条第五款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”

3.我国宪法第十四条第二款规定：“国家厉行节约，反对浪费。”

4.我国宪法第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”

5.我国宪法第九条第一款，规定部分自然资源归属国家所有,这就为从所有权方面为自然资源和环境保护提供了保证。这样，国家便可基于公共利益需要，进行相关的生态保护工作而具有法律上的依据。

6.我国宪法第51条规定了公民应当合法地行使权利，不得损害他人的合法权利。通过这条对于公民行使权利与自由限度的规定，可以看出该规定隐含了这样一个对于环境保护的要求，即任何人在行使其权利和自由时，应当尊重他人所具有的权利，不得违反法律规定，滥用自己权利，而对他人和公共环境造成严重污染和破坏，影响他们的生活环境。

（二）对于宪法规定的评析

从整体上而言，在我国宪法已经实现了对生态环境保护的初步规定，比如上述所列举的法条。宪法当前规定具有的优点如下：

这些法条大多是从自然资源和生态环境的一个或者几个方面进行规定。单单从法条规定所涉及的方面来说，这些规定是比较具体和详细的，也符合我国法律成文化的传统。此外，我国公民由于历史上的原因，在法律素质修养和法律运用方面，与世界上那些法治发达国家的公民有着较大的差距。在这里，将生态文明的法条规定较为具体详细，有利于我国公民的理解以及运用，并对我国人民的生态保护意识起着潜移默化的作用。

尽管如此，我国现行《宪法》对于“生态文明”的法律规定和内在体系仍不够完善。这主要表现在以下方面：

一是，我国现行《宪法》缺乏对于生态文明的内在要求的规定，在我国宪法的序言中，并没有明确把“生态文明”这一思想作为生态环境与资源保护的指导思想，没有将生态文明提升到应有的高度，生态文明的重要性不能得到显著的确认。

二是，在我国现行《宪法》第一章总纲中并未对国家提出明确的环境保护目标。例如该章节第9条第二款的规定仅仅体现了国家对于自然资源的合理利用负有义务，且着重于保护珍贵动植物。此处规定缺乏对于生态环境保护的总体认识，且并未对国家提出鲜明的环境保护目标。这表明我国的宪法尚未转变环境宪法，以适应时代发展对于生态环境方面的要求。

三是，在我国现行《宪法》的第二章中，尚未明确规定公民享有环境权。联合国早在1972年通过的《人类环境宣言》中规定了“人类有权在一种能够过着尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利”，而且该权利作为当今国际社会上所公认的公民所应当具有的一般权利，即每一个公民都有在良好环境下生活的权利，必须被法律，尤其是被根本大法宪法的认可并依此受到法律保护。

四是，在我国现行《宪法》中，对于生态环境缺乏可持续发展的思想，没有充分考虑到后代子孙所用当具有的享受生态环境的权利。依据美国学者萨克斯所提出的公共信托理论，国家作为受托人，负有管理自然资源等属于当代人及其后代人的共有财产的义务。[2]在这里，可以分为两层进行理解，一来生态环境等自然资源属于当代人及后代人所共有，因此必须充分考虑后代人的利益。二来，国家作为受托人，有责任对于生态环境尽管理义务。因此，我国《宪法》急需加入可持续发展及保护后代人生态环境利益的内容，以实现社会永续发展。

五是，当前对于生态文明的规定多为某个单一方面的规定，显得比较单一和缺乏整体性，缺乏对于生态文明的总体规定，以起到从整体上把握和统领生态文明建设的作用。

四、从比较法的角度看其他国家如何规定生态文明建设

对于生态环境保护的需求已经为世界各国人民所共有，尽管我国宪法对生态文明方面尚缺乏详尽、具体的规定，然而，在世界上仍然有诸多国家在宪法层面上对生态环境保护方面做出了这些规定。这些国家的规定虽然不能照搬照抄适用于我国，然而所谓“他山之石，可以攻玉”，对于这些国家的规定进行分析和总结，将对我国宪法层面如何对生态文明进行制度架构提供有益帮助。

外国对于生态文明在宪法方面的制度架构，具体而言主要有以下几种方式：

（一）在宪法中有关国家目标方面加入生态文明建设方面的内容：这里以葡萄牙、斯洛伐克、土耳其为例。

比如，葡萄牙在其宪法第165条规定规定了国家关于生态文明方面的目标。即“议会有制定如下方面法律的义务：……保护自然、生态平衡及文化遗产要素”。[3]

相似的还有斯洛伐克。斯洛伐克在其宪法第44条第4款中规定：“国家对有节制地使用自然资源、保护生态环境平衡和有效保护环境负有责任。”[4]

此外，土耳其宪法中也规定了生态文明建设应当作为国家的重要目标之一。如法条中规定“国家必须……，并经过节约利用，提升效率，实现人、物之间的良性合作。”

（二）在宪法中有关公民基本权利方面加入环境权的内容，以实现生态文明：这里以美国、俄罗斯、南非为例。

1.美国

美国作为世界上最发达的国家，其联邦宪法即《美利坚合州国宪法》，由于特殊的历史国情，在环境权方面进展缓慢。这是因为美国联邦宪法，在历史上曾经只是邦联组织。后来虽然朝联邦国家转化，但由于当时美国联邦还非常松散，所以在签订该法时，制定了这样一条规定，即只有所有州同意，才可以修改该法，这使得该宪法自1787年在费城签订以后，沿用至今，虽然在这段时间里经过多次修改，但它依然保持了罕见的稳定性。由此我们可以明白美国宪法修改往往如此复杂和艰难。

尽管美国联邦宪法并没有直接规定环境权，但美国宪法也并未对环境权的发展制造任何障碍。美国各州宪法由于修改相对容易，在环境权入宪历程中，则较美国联邦宪法要迅速得多。因此美国联邦宪法虽然没有关于环境权的修改，但至今已有16 个左右的州对州宪法进行了调整，增加了环境权利保护的条款，其中六个州明确了环境权是公民享有的一项基本人权。其中比较具有具有代表性的有三个：一是夏威夷州在其宪法第 11 条规定：“所有人都拥有由环境法所界定的整洁、健康的环境权，涵盖控制污染和自然资源的保存、保护及改善。所有人都可以通过法定程序来行使该权利以对抗任何个人、团体及政党，并受到法律规定的合理限制。”二是伊利诺伊州在其宪法第2条第2款中规定：每个人都有享受健康环境的权利。经过合适的法律程序，可以对抗其他人、任何政党或政府机构而行使该权利。该法律程序应遵从州议会通过法律加以规定的合理限制或管理。”三是，宾夕法尼亚州宪法的规定。即 “公民享有对于清洁的空气和水资源及保持环境的、自然的、风景的、历史的和美学的价值的权利。本州的公共自然资源是所有人民及其后代的共有财富。州政府身为该财富的受托管理人，应当为所有人民的利益而保护和维持它们。”由上述三个州宪法可以看出，美国各州的宪法要么直接明确规定了公民享有环境权，要么就从公共信托原则上明确了政府作为受托人所具有的保护环境的职责，可以被视为这是一种对环境权的特殊认可。

2.俄罗斯

俄罗斯高度重视生态环境方面的立法，颁布了大量关于生态环境保护的规范性法律文件，俄罗斯在其宪法第 42 条规定，“任何公民拥有享受适宜环境的权利；获取关于环境情况的真实信息的权利；要求赔偿因自然环境破坏而引起的公民健康损害以及财产损失的权利。”[5]根据该条规定，俄罗斯公民不仅有享受良好环境的权利，同时还享有环境知情权和获取司法救济的权利，这就为环境权提供了多层次的法律保障。

3.南非

南非是非洲最大的经济体，在非洲地区拥有具有影响，是国际上公认的“金砖四国”之一，是典型的发展中国家。在国情上与我国有不少相似的地方，如两国同为发展势头迅猛的发展中国家、在地区均有较大影响力，社会发展过程中都遭遇比较严重的环境污染问题。环境权被写入南非宪法，对我国环境权入宪具有很强的指导作用。

南非作为非洲经济中最繁荣的国家，它具有其他非洲国家不具备的工业基础，南非的矿业特别发达，又属于草原气候，雨季与旱季相差明显。这样的气候条件，加之南非从殖民时期就开始的矿业开采，使得南非的自然环境急剧恶化。

基于现实情况的考虑，南非在1994 年通过的临时宪法里就明确了环境权作为公民的基本权利。在该法的基础上，于1996年出台了《南非共和国宪法》。同美国“环境正义运动”一样，南非的环境权同反种族主义斗争联系在了一起。正是南非反种族主义斗争的胜利，使得非国大党可以以执政党身份掌权并修改宪法，在非国大党的积极主张下环境权才得以进入了《南非共和国宪法》。《南非共和国宪法》对于环境权的规定体现在其宪法第24条，即“每一个人皆有：（1）享受无害于其健康与幸福的环境的权利；以及（2）为了现世及后代子孙的利益，经由合理的立法及其他措施保护环境，以防止污染及生态恶化的权利、促进环境保护的权利以及在实现合理的经济与社会发展的同时，确保自然资源和生态环境永续发展和可持续使用的权利。”[6]

在南非的宪法制定历程中，我们可以看到了一个发展中国家是如何通过法律实现对环境权的保障的成功案例。南非宪法对环境权的确立是一种多层次、多领域的确认。它首先将环境权建立基本人权的基础上的，为每个人所拥有。然后它在该层次基础上进一步向前推进，推进到环境权的法律主体不仅仅是当代人，而且涵括子孙后代，强调了环境权法律主体的隔代性。作为成功法律实践，南非的环境权入宪不仅仅为本国环境保障法律体系的建立提供了基础，同时也为其他如南非一样的发展中国家提供了经验。

（三）在宪法中无明文规定环境权等字眼，但通过宪法解释，引申出近似于环境权的内容，为环境权保护提供依据。这里以日本为例。

日本作为一个经济发达而资源稀缺、国土狭小的国家，对于环境权的保护成为该国重要的法制课题。日本宪法中并未明文环境权，但日本学者普遍认为，在日本宪法中同样能找到对于环境权进行保护的依据。

譬如日本宪法第十三条规定：“全体国民作为个人均受到尊重。国民对于生命、自由以及追求幸福的权利，只要不违反公共福祉，在立法及其他国政上均受到最大的尊重。”[7]再如日本宪法第25条规定，“全体国民都享有维持健康的且在文化意义上最低限度的生活权利。国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福祉、社会保障以及公共卫生而努力。[8]日本通过对这两条法条的宪法解释，迎合日本社会经济发展的需要，引申出环境权的内涵，从而更好地使日本的生态环保护境得到法律的保障。此外，该宪法解释还起到了总领日本环境法制的整体建设，日本的环境相关法律得到了长远的发展。

（四）在宪法中有关政府的权力与职责方面加入生态文明建设的内容：这里以波兰为例。

波兰在其宪法中第74条第1、2、4款中规定：“国家应实行保证当代和后代生态安全的政策。保护环境是国家机关的职责。国家应当支持公民实施的保护和提高环境质量的活动。”[9]

（五）在宪法中有关公民义务方面加入保护生态环境的义务的内容：这里以伊朗、阿尔巴尼亚为例。

伊朗在其宪法第50条中规定：“本国公众的义务是保护当代人及其后代的生活环境。所以，任何经济活动如会对环境造成污染或导致难以弥补的破坏都予以禁止。”

阿尔巴尼亚宪法中规定：“保护空气、自然资源、水源、土地不受破坏和污染，是所有公民的义务。”

五、完善我国宪法生态文明内容具体对策建议

（一）把“生态文明”写入宪法，确立生态文明的宪法地位，努力实现“《宪法》生态化”，树立可持续发展的指导思想，从根本上保证生态文明得到法律的保障。为了顺应时代的发展，紧追十八大四中全会的步伐，在这里建议两部分进行修改：

1.对《宪法》序言中社会主义现代化建设目标进行修改，可以修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明与生态文明的协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家。”之所以主张修改，原因在于更好的将党的十八大精神融入现行《宪法》中。这可以体现我国法律制度与时俱进，更好的发挥宪法总领全局的作用。还能使得生态文明在我国《宪法》的指导思想地位得以确立，有利于更好的促进我国经济社会的可持续发展。

2.对《宪法》第14条第二款进行修改。将该条款修改为“国家厉行节约，反对浪费，建设资源节约型社会”。这样修改将有利于增加人们对于参与构建资源节约型社会的积极性，提高认同感，推动我国向资源节约型社会发展。

（二）将公民的环境权这一概念引入我国现行《宪法》中。通过此举，可使其成为公民的基本权利，从而明确其法律地位。之所以这么做，是因为宪法基本权利一般可划分为两大类，一是自由权，二是社会权。由于环境权属于社会权利范畴，因而其应置于宪法社会权利行列，定位于宪法确认的公民基本权利部分。需要注意的是，在这里之所以不建议采用如日本宪法一样，采用宪法解释的方法，在原条文基础上引申出环境权的内涵，是因为两国国情不同。日本虽为大陆法系国家，但在实践中，兼采英美法系的作法，积极运用宪法解释，并辅以判例，因此环境权可以较好的通过宪法解释得以延伸。而相对而言，我国由于在日常生活中实际运用宪法解释相对较少，再加上我国法律成文化的传统更为明显，所以不建议采取宪法解释引申环境权的模式，而应以直接明文规定环境权为宜。

通过对外国宪法的环境权的界定进行借鉴，可以对环境权作出较为合理的定义，即指公民个人以及由公民个人所组成的群体甚至整个人类有充分享有和支配健康和无污染的环境，或要求恢复和保全健康且舒适的环境的权利。[10]这其中，还应当包括两大层次：一是具有合理利用生态环境、自然资源的基本权利；二是拒绝环境污染和生态破坏的权利及受他人所致环境损害影响的求偿权。[11]

从追求法律的逻辑完整性角度来看，我国现行《宪法》所规定的公民的其他基本权利主要规定在《宪法》下的第二章，这里出于保证拟新添的环境权条款的完整性考虑，应该对现有条款进行一定程度上的整合，然后添入环境权的相关内容。此处，笔者认为，应删除现行宪法第26条的规定，而改为在《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”中增设一条，可规定为以下内容：

第一款可修改为：“中华人民共和国公民有在生态平衡的环境中生活的权利，有获取可靠环境信息的权利，有合理利用自然资源的权利，在环境利益遭受损害时有请求司法救济的权利。

第二款可修改为：“国家负有保护和改善生态环境的责任，并应当采取积极的措施保障生态平衡，积极建设环境友好型社会，努力促进社会的可持续发展。对于积极保护生态环境的单位和个人，国家应给予支持。任何个人及组织不得以任何方式破坏公民赖以生存的环境。”

（三）在我国宪法中引入环境补偿法律制度。目前，我国宪法中还没有规定关于因公共利益需要而居住、生活环境受到影响时，公民有从国家获得补偿的制度。而在党的十八届四中全会决定中提到要完善生态补偿等法律法规，促进生态文明建设。我们应当认识到在现实中可能会存在这样一种情况，即国家在为了公共利益需要时，依法征收或者征用个人的私有财产，并对其进行补偿，但这里的补偿多为直接利益上的补偿，而缺乏对于如生态环境利益等间接利益上的补偿。在这种情况下，虽然公民的财产利益等直接利益得到了保护，但是对于公民的环境利益等间接利益却缺乏进行保护的直接法律依据。正是基于这种情况的考虑，在这里建议将我国现行《宪法》第13条第3款进行一定程度的增补。在第三款中，增加如下规定“对于在征收或征用过程中，给公民生活环境造成不利影响的，国家应当给予足以弥补该影响的补偿。”

（四）在我国现行宪法第三章国家机关这一部分中，增加国务院、地方人民政府保护生态文明作为政府重要职责的内容。目前，我国现行《宪法》第89条中关于国务院的职权的规定，并没有规定生态文明保护方面的内容。这显然不符合时代的发展要求，不利于政府在经济社会管理过程中开展对于生态文明保护方面的工作。同理，在现行《宪法》第107条中，即规定地方政府职权的条文中，并无对于生态文明方面的规定。因此，为更好统筹生态文明建设，建议对现行《宪法》第89条、107条进行修改：

1.对现行《宪法》第89条第（6）项进行修改，即改为“领导和管理经济工作、城乡建设和生态环境保护工作。”

2.对现行《宪法》第107条第1款进行修改。即在地方政府职权中增加生态环境保护方面的内容。可改为“……管理本行政区域内的经济、教育、科学、环境保护、文化、卫生、体育事业”。

六、结语

在十八大报告中，确立了中国特色社会主义事业“五位一体”总布局，生态文明被提高到与物质文明、政治文明和精神文明并列高度。此次，中共十八届四中全会又进一步提出了要加快建立生态文明的法律制度。宪法作为国家根本大法，在制度层面上进行修改，更好的对生态文明进行法律上的保障保障，确立生态文明的法律地位也是应有之义。相信随着我国宪法对生态文明建设的制度架构的健全，必将更好的促进我国社会主义的发展。

注释：

①中国共产党十八届四中全会决定。

参考文献：

[1]胡浩明,马步广.生态文明视角下的新农村建设[J].社会科学研究,2009(1).

[2][4]吴卫星.环境权研究——公法学的视角[M].法律出版社，2007：50, 236.

[3]陈海嵩.从环境宪法到生态宪法—世界各国宪法生态化趋势探析[J].云南行政学院学报,2012(2).

[5]魏佳坤.中国生态文明法制建设问题探析[D].东北师范大学,2010.

[6][7][8][9]孙谦,韩大元.公民权利与义务——世界各国宪法的规定[M].中国检察出版社,2013：243,13,15.96.

[10]张千帆.宪法学（第二版）[M].法律出版社,2008：255.

[11]兰岚.从宪法的生态化趋势谈公民环境权入宪[J].湖北警官学院学报,2012(5).

中图分类号：D921

文献标识码：A