农村精准扶贫金融保障机制研究——以四川省达州市为例

奥亚锋

（中共达州市委党校，四川达州 635000）

地处川东北大巴山腹地的达州，是传统的革命老区，是国家确定的集中连片特困地区覆盖区域，精准扶贫的对象复杂，任务繁重，着力点疲软。能否完成达州精准扶贫任务，不仅关系到达州脱贫减贫的经济社会问题，更承载着党和国家实现“全面小康”的政治任务。金融扶贫作为精准扶贫的主要形式，是实现贫困人口由“输血”到“造血”的根本举措，是落后地区能否脱贫致富的关键，也是产业扶贫、科技扶贫和旅游扶贫等等扶贫的基础和杠杆。

1 达州实施金融扶贫的优势

1.1 地理位置以及市场优势突出

达州市地处大巴山腹地，位于传统地理意义上的南、北方的结合部，是川渝陕结合部的中心城市，人口众多，农村金融需求旺盛。达州农村金融市场基础水平低，空间广阔，劳动力优势明显，产业优势逐步显现，承接东中部产业能力不断上升，金融机构快速发展。这种优势使得我市开展金融扶贫具有更加深远的意义。

1.2 政策优势明显

达州位于国务院公布的扶贫发开的重点区域，同时又是四川省扶贫攻坚的“四大片区”之一，所辖区县与国家、省帮扶地区范围高度一致，政策优势明显。近期，达州全域被国家发改委纳入《川陕苏区老区振兴发展规划》，特别提出要“在基础设施建设、特色产业发展、精准扶贫脱贫、统筹城乡发展以及财政、金融、资源开发、生态补偿等方面提出的一系列符合老区发展的重大举措和扶持政策”。这些政策在很大程度上保障了达州金融扶贫的连贯性和发展空间，使得金融扶贫在现实中有规可依。

1.3 金融、类金融机构日渐增多

目前，我市初步形成了较为全面的金融体系，而且各类金融机构逐步增多。随着国家金融扶贫政策的不断推进，扶贫力度的不断加大，各类金融、类金融机构承担的功能和任务也在不断增多，客观上推动了金融行业的发展，其中农行、农业发展银行、农村商业银行、村镇银行、邮政储蓄银行等银行金融机构蓬勃发展，网点分布规模不断扩大，专项扶贫银行点也在不断增多；小额贷款公司、融资担保公司、资金互助组织和涉农保险机构也在不断发展。它们承担了金融扶贫的主要任务，为精准扶贫在农村的开展打下了坚实基础。

1.4 金融扶贫适用性强，示范作用明显

就“四大片区”传统政策性扶贫来看，收效成果一般，长期“输血”式扶贫对改善这些地区的根本面貌作用有限，而金融扶贫符合当前社会改革和市场发展的趋势，更具有辐射带动作用。传统政策性扶贫既不产生金融要素的联动效应，也不利于金融的流动性，还容易产生金融与权力寻租的问题。而金融扶贫受市场风险机制影响，不仅有助于降低政府扶贫成本，提高扶贫质量，同时还有利于激发金融要素的市场行为，提高农民自主发展生产的积极性。目前，达州金融扶贫已体现出了一定优势，尤其在PPP模式探索上，农民获得了可观的收益，对脱贫致富起到了一定的联动示范作用。

2 达州金融扶贫现状与困境

2.1 贫困人口多，覆盖范围广，扶贫任务重

达州地处秦巴山区集中连片特殊困难地区，是非常典型的经济欠发达地区。全市人口690余万，7个县（市、区）中有2个国家扶贫开发工作重点县，农业人口多，贫困任务异常重，贫困发生率远高于全国、全省平均水平。截至2014年底，全市共有建档立卡贫困村828个、贫困户23.2万户、63.66万人，居四川省第一，贫困发生率为11.62%，高于全国4.42个百分点、四川省3.92个百分点。贫困人口主要集中在万源市、宣汉县、达川区和渠县，地形上分布由北到南，几乎贯穿达州全境，涵盖范围广阔。达州属于劳务输出大市，人口净迁出城市，从贫困人口性质上来看，精准扶贫人口具有为老弱病残等特征，发展产业能力、脱贫致富能力有限。

2.2 金融网点分布不均，供需之间矛盾严重

“十二五”期间，达州金融组织机构体系有了较大改善，但与目前社会需求还存在一定差距，尤其在偏远地区和精准扶贫重点区域供需矛盾较为突出。截至2015末，全市银行业金融机构17家，银行网点700余个，证券营业部3家，保险机构31家，融资担保机构30家、小贷公司18家、农村资金互助社63家。但是，金融扶贫政策的落实和实施往往集中在某些个别银行，承担精准扶贫任务的金融机构和网点在贫困村比较缺乏，移动支付普及率低，农民贷款难的问题依旧比较普遍，金融扶贫的信息宣传能力也有限。

2.3 涉农保险业务发展滞后，市场活力不足

农业保险主要承担的是农民在生产、种植、养殖过程中的自然和意外伤害损失的保险。达州作为农业大市，潜在自然风险和灾害较多，尤其是边远地区，受地形和气候影响，暴雨、伏旱、大风、冰雹、滑坡、泥石流等灾害突出，农业风险指数高，使得保险公司及其它金融营利机构参与涉农类产业及其生产过程的动力不足。就政策性农业保险来说，负责机构较少，且承担的险种和数量有限，覆盖率和承保率都非常低。在生产和流通领域，保险涉及面更低，使得经营农业、农副业和加工业的潜在风险指数高，不利于农业市场化和农产品深加工业的发展。

2.4 贫困地区脱贫意识不足，“等靠要”思想严重

受传统经济和文化因素制约和影响，贫困地区脱贫观念认识不足。一方面，贫困地区受教育程度普遍较低，部分群众缺乏通过发展生产来改变生活面貌的决心意愿，“懒人”现象突出。另一方面，部分村干部对于金融扶贫的认识不足，不愿意过多承担风险和服务工作，在发展生产方面不愿意组织带领群众，通过金融手段帮助群众解决长远民生问题能力不足，而往往集中表现为对救济式扶贫的渴望，希望通过争取直补资金改善生活，“等靠要”思想严重。

3 构建达州金融扶贫的长效保障机制

3.1 坚持开展有效的农村扶贫教育，完善智力扶贫机制

3.1.1 扶贫先扶智

事实证明，越是贫困地区，受教育程度越低，贫困代际现象越为突出。教育落后已经成为导致当代贫困发生的最重要原因。不少贫困村“等靠要”思想严重，缺乏自我脱贫的勇气和信心，一些贫苦户思想觉悟差，把脱贫当成政府的事情，“懒人”现象突出。因此，金融扶贫首要解决的也必然是智力扶贫的问题。只有在农村有相当一部分想干事、能干事、敢干事、干成事的人，才能有效实施金融扶贫，实现脱贫致富的目的。

3.1.2 培养金融扶贫“明白人”

政府通过定期、定向组织专业金融知识和金融扶贫培训，使农民能够掌握金融扶贫的相关基础知识，为开展农村金融扶贫，繁荣农村金融市场奠定基础。同时，针对基层农村金融从业人员较少的实际困难，定向选拔有金融专业知识背景的专业技术人才充实到基层管理队伍之中，充实基层金融人才力量，为政府金融信息服务、决策提供保障。

3.1.3 农村扶贫教育要以生产技术为支撑，互联网技术为手段，金融扶贫为抓手的常态方式开展

农村教育要切合实际，坚持把发展农业技术和农业生产作为扶贫的核心，坚持农业市场化和信息化为导向，合理利用互联网+等新型技术，把金融工具作为农民实现增收目的主要途径，大力发展培育“村淘”，开拓农村金融市场，繁荣农村电子商务，开展信息技术教育，培育农民信息化思维，提高农业革新能力和农民自我发展能力。

3.2 坚持把发展产业作为金融扶贫的根本手段和保障

3.2.1 金融扶贫+特色产业

依托达州市自身地理气候条件，培育和发展特色农产品产业，在农村地区重点发展优势特色农业、养殖业、食品加工业，重点扶持粮油、畜禽、苎麻、茶叶、中药材等为主的农产品加工产业链，组织经营成立行业协会，制定并实施服务方案，支持龙头企业发展，引导扶持众多中小企业向龙头企业依靠，有计划有目的性地把资金投放到产业链中，大力开发“产业贷”产品，通过运用“项目+产业+农户”，实现“支持一个项目、发展一个产业、致富一方百姓”的综合效益。同时，实施“金融+新型农业经营主体”带动型扶贫服务模式。以农民专业合作社、专业大户、家庭农场等新型农业经营主体为支持媒介，导入“公司+基地+农户”等利益衔接机制，强力助推贫困地区产业扶贫。

3.2.2 资金+技术+信息的精准扶贫模式

贫困户的创业能力相对较差，市场竞争力弱，这就需要技术、市场、资金、信息等多方面对农户的支持。因此，特别需要有一批了解本土农业情况的金融技术人员，为贫困户提供金融信息，提供技术支持，使其能够实现独立生产经营，成为市场行为的主体。精准扶贫不仅要求金融扶贫要“真扶贫”，还要求扶贫精准到户，“扶真贫”，让真正需要发展产业脱贫的困难户不因缺少资金、技术而无法进行。因此，对口帮扶单位、帮扶人员不仅要把金融和产业相关信息提供给困难户，还要尽可能为有意愿发展产业的困难群众进行技术和金融扶贫程序的办理，解决好资金难、技术缺乏、信息闭塞与不对称的问题，与贫困户之间搭好桥梁，打通金融扶贫的最后一公里。

3.3 进一步强化各级政府服务、监管和管理职能

3.3.1 进一步加强财政支出力度

就目前来说，财政支出在金融扶贫比重相对较小，无法满足农民对金融的发展需求。因此，建立健全财政扶贫资金投入增长机制显得尤为重要。通过逐年增加金融扶贫专项资金，提高扶贫支出在一般公共预算支出的比重，扩大金融扶贫对象适用范围，将精准扶贫任务支出作为特殊因素，单列计算。加大对贫困村一般转移支付力度，加大放活产业扶持周转金，促进农村产业发展壮大。

3.3.2 进一步提高金融扶贫资金使用率

在精准识别农村扶贫对象基础上，实施扶贫资金与贫困户资金精准对接，针对建档立卡贫困户，充分发挥财政扶贫和金融扶贫“两只手”，既要“输血”提供精准扶贫困难户的基本生活保障，又要为金融扶贫“造血”提供技术、资金等必要支持，充分利用好贫困村贫困户产业扶持周转金，为发展家庭畜牧业、种植业提供无息借款；加强对创业就业贷款风险基金的利用，通过政府承担部分风险的形式，鼓励金融和类金融机构参与到农村金融市场，引导金融机构对创业就业信贷投入；进一步做大做强产业扶贫信贷基金，严格按照相关政策足额配套发放，认真落实产业扶贫风险补偿基金、产业扶贫贷款贴息资金，鼓励带动农民发展产业。

3.3.3 进一步完善农村金融扶贫相关法律法规

要进一步争取政策扶持，大胆探索，先试先行，树立创新思维，坚持法律未禁止即可试验的态度，通过部分县市试点，部分村镇探索的方式，有的放矢发展农村金融事业，逐步形成符合老区建设发展的扶贫模式，充分利用地方人大立法授权机遇，形成秦巴山区独有的金融扶持脱贫致富相关法律条规，为革命老区发展提供政策和制度的保障。通过完善省市相关规定，探索一条符合欠发达农村地区金融扶贫的路子，完善农村担保体系，发展农村多种保险制度，完善引导合鼓励社会力量投资农村金融激励机制，为解决秦巴山区精准扶贫、脱贫致富提供智力支持和制度保障。

[1]龚明华.我国农村金融需求与金融供给问题研究[M].经济科学出版社,2009.

[2]吴国宝.扶贫模式与中国扶贫：经验与思考[M].中国妇女出版社,1998.

[3]四川省财政厅课题组.财政支持农村金融发展研究[J].中国财政,2012（8）.