稀缺矿物资源贸易政策的局限性

赵玉敏　研究员



稀缺矿物资源贸易政策的局限性

赵玉敏研究员

用贸易政策规范自然资源生产和贸易，特别是稀缺矿物资源的生产和贸易一直受到政府的重视。但是，在经济全球化深入发展的今天，单边的贸易政策能否实现政策的初衷，存在不确定性。稀缺矿物资源本身的特殊性、市场的复杂性等可能干扰或阻碍贸易政策的有效实施，使其难以达到预期的目的。

一、稀缺矿产品的特殊性

21世纪人类进入信息时代并致力于向低碳经济转型，与此有关的一些金属和非金属矿物质的需求大幅上涨，市场呈现供不应求态势，导致价格持续上涨。人们对稀缺资源的关注从石化燃料转向一系列金属和非金属矿物质，这些原材料对计算机、手机、运输设备等信息产品的功能作用重大，同时这些物质和产品对人类从不可再生能源向可再生能源的转变至关重要。

稀缺矿产资源是指那些地质集中储量分散、稀少、但经济上极为重要、市场需求量不断扩大的矿产品。稀缺资源通常不能轻易被另一种资源替代，要么替代成本很高，要么替代产品效果不理想。通常情况是，由于某些新用途的出现，需求迅速增长，而现有供应的增长无法满足。这类资源是国际贸易中一类极特殊的商品，它们与短期内可大量重复生产的商品有本质的不同。这些不同包括产地集中、存量有限、租金丰厚、投资期长、市场波动大、外部性显著以及在一些国家经济部门中的关键性和国防中的不可或缺性。这些特点促使政府对其制定和使用一些有区别的贸易政策。

(一)不可移动性

由于特定矿产资源集中在少数几个地区，无法移动，因此，国际贸易成为满足世界大部分国家需求的主要途径。资源的不可移动性，为具有资源禀赋的国家提供了参与国际贸易的比较优势基础，而没有矿产资源的国家可通过贸易获得经济发展所需的资源。因此，贸易在稀缺矿产资源全球配置上的作用极为重要。尽管贸易对双方来说都是有利可图的，但进、出口国家有不同的诉求：从进口国来说，它们的诉求简单而明确，即确保资源长期、稳定且可负担得起的供应；从出口国来说，它们的诉求相对复杂，包括保护资源和环境、保障政府收入、保障本国产业发展、提高产品附加值、争取市场话语权、保障战略性产业发展等。为了实现这些不同的诉求，进口国或出口国政府会采取一些相应的政策，包括贸易政策，这些根据不同诉求制定的贸易政策往往成为贸易摩擦的根源。

(二)资源耗竭性

稀缺矿产资源是地质上不可再生资源，即在经济上有意义的时间内不可再生的资源。不可再生资源的耗竭性与稀缺性是两个彼此相关但完全不同的概念。资源的耗竭性意味着地球上存在的数量正在减少，它指的是地质或自然的存量；资源的稀缺性意味着可供使用的数量正在或将要变得不足。虽然金属元素不存在耗尽问题，地球上金属元素的丰富程度不会变化，但是，有一定金属集中程度的矿床的数量会耗尽。同时，现阶段绝大多数稀缺资源的循环利用体系和技术都处于初级阶段，再生利用成本高、效率低。基于这些事实，资源的稀缺性与其耗竭性有了密切的联系，甚至在有些情况下被等同起来。

稀缺资源的耗竭性会对人类的利用产生深刻影响。经济学家早就注意到，由于稀缺矿产资源的总供给是固定不变的，所以改变一个时期的开采率的政策行动会对另一个时期带来相反的影响，即如果提高当期资源的开采率，将导致当期价格的下降，并将同时降低未来资源的开采量，从而提高未来的资源价格。矿产资源的开采遵循霍特林法则，即在竞争性的市场中，资源的均衡价格(除去资源的开采成本)一定与利息率的上涨同步。如果资源价格上涨的速度低于利息率上涨的速度，生产者将尽可能快地开采资源，然后把收入存入银行，挣利息。如果价格上涨速度快于利息率上涨速度，生产者将放慢开采速度，此时，它们更愿意将资本收入留存地下。后人还证明，垄断条件下的开采路径与完全竞争条件下的开采路径是完全一致的。由于资源的长期平均价格是由资源的总供应量的有限性决定的，因此，试图操作价格的行为对长期均衡价格只会产生很小的影响。这种情况从根本上改变了任何影响贸易条件的人为操作的效果，不论这种操作来自国家的贸易政策或国内政策，还是来自受国家支持的垄断企业。因为当前的高价与未来的低价相关，当前贸易条件的优化会被未来贸易条件的损失所抵消，还可能是负的。

(三)租金

由于稀缺矿产资源只分布在少数地区，无法像其他大多数产品那样根据生产效率的不同分布到许多不同的国家，所以矿产资源一般都具有租金，即产品的价值远高于生产成本。租金可以通过国际贸易在进口国和出口国之间进行转移。获取稀缺资源租金的意图引发各国的博弈。一方面，资源出口国通过做大本国出口企业、组建出口国集团、实施出口税或出口配额等贸易限制性措施，试图控制世界市场资源供应量，从而提高世界市场价格，改善本国的贸易条件；另一方面，进口国通过实施国内税、进口税，可有效降低资源的需求，从而部分抵消价格上涨的效应。此外，进口国对替代产品的开发会从根本上瓦解出口国转移租金的努力。获取稀缺资源的租金也会引发国内各利益相关方的激烈博弈，比如中央政府与地方政府之间，代表中央政府利益的国有大型企业与代表地方利益的地方企业之间，以及国有企业与非国有企业之间。这些博弈导致稀缺资源的租金在出口国和进口国、生产者和消费者之间重新分配，并影响资源市场、开发资源的长期权益市场的效率。国内市场主体之间的博弈不但影响国内资源生产、分配政策的制定和实施，同时也影响到对外贸易政策的实施效果。

(四) 外部性

外部性即指对经济活动主体之外的其他方产生的影响。资源的不当开采、加工会带来许多环境和社会方面的负面的外部影响，其中包括：破坏采矿地的植被和生物多样性，破坏周边邻近地区生态系统、栖息地和生物多样性；向地面和地下释放污染物、排放特殊有害物质，污染土壤和地下水，降低土壤生产力；产生聚集高浓度有害物质的尾矿，难以处理。随着资源稀缺性的增加，企业被迫开采地理位置更偏远、地质结构更复杂的资源或开采含量较低的资源储备，这些都可能意味着增加能源的消费和温室气体的排放、水的需求、矿渣等废物增加，对周边环境造成很大影响。负外部性的另一种表现是，当代人对稀缺资源的过度开发和使用将导致后代使用量的减少。贸易可以加快局部资源的消耗和环境损害，也可以提高资源的使用效率，因而既可以放大也可以改善资源生产和消费的外部性。因此，有些国家就试图用贸易政策来解决外部性问题。但一些国家以保护资源和环境为名的贸易政策往往被认为是对自由贸易的扭曲。

(五) 战略性和关键性

稀缺矿产资源常常被冠以“战略性”或“关键性”的修饰词。前者是满足军事用途的原材料，后者是那些易受国外供应威胁而危及国家经济安全的原材料。关键原材料可以不是战略性的，但战略性原材料永远是关键的。关键原材料包括任何一种用途的原材料，不论是民用、产业用还是军用。国家的经济健康和安全建立在这些原材料基础上。

对稀缺资源战略性和关键性的理解导致政府随时介入这个领域。当第二次世界大战迫近时，美国矿产资源供应受到扰乱的风险和脆弱性增大。美国政府立即在1939年和1942年建立矿产资源战略储备项目，拨专款采购拉美矿产品以充实储备，并首次派遣60多位地质专家在16个拉美国家展开地质资源考察，以确定战略资源的来源地。今天，绿色能源成为世界经济转型主攻方向，各国针对发展绿色能源产业所需的关键金属原材料进行了密集的研究和部署，保障这些资源的供应已经形成美欧日等国的国家战略的一部分。

二、市场的波动性

现实世界中，稀缺矿产品资源的市场与大宗有色金属矿产品的市场运行机制有所不同，前者的市场波动性更大，驱动市场波动的力量更为复杂。

大多数稀缺矿产品的市场规模较小。由于目前一些矿产品的技术特性正处于深入研究之中，广泛用途尚待开发，因此，那些被称作稀缺金属的需求量，比如碲、铼、钒、铌等比铜、铁、铅、锌等有色金属的需求量小好几个数量级。由于市场需求小，资源没有得到大规模开发，因此，这些资源并不存在紧迫的资源耗尽问题。但这并不意味着供应不存在问题，相反，这类矿产品中短期内供应极度缺乏弹性，从而可能引发市场急剧波动。造成这种情况的原因主要有五点：第一，在大多数情况下，这些特种金属是贱金属的伴生矿，比如，镓是铝的伴生矿，铟、钽、铌是锡的伴生矿，锗、铟、碲、硒是锌的伴生矿，铋、钼、钴、银、砷是铜的伴生矿。从贱金属中分离特种金属工艺复杂、成本很高，因此，开采和投资计划取决于市场对大宗贱金属的需求。当大宗矿产品市场不佳之际，这些特种金属的生产就会受到影响。第二，由于市场小，客户的专业性强，生产多集中在少数几个矿山，导致供应的垄断程度高。一旦主要稀缺资源生产国内政出现不稳定或政策变化，市场供应易受影响。或当少数几个供应企业能力饱和，在一段时间内市场将出现缺口。第三，技术刺激的爆发力强。现代工业发展历史反复证明，一旦某种矿产品或金属的应用技术得到突破，市场需求随即出现高速增长，就会导致短期内供不应求，价格飞涨。比如，铟的首次大规模使用是第二次世界大战期间。当时，美国用铟给高性能飞机发动机的轴承上涂层，增强轴承的硬度，并减少轴承的腐蚀。战后，铟的新用途不断发现，如可溶合金、焊料和电子，铟的需求稳定增长，但一直到60年代末价格都没有变化。20世纪70年代初，铟在控制核反应进程方面的用途被发现，需求快速增长，比较容易获得的原料越来越少。美利坚铟公司甚至用尽了在玻利维亚的原料，转向欧洲寻求新的供应来源。由于供不应求，1980年铟价格最高涨至每盎司20美元，年均价17美元，比1973年的均价1.77美元上涨了8.6倍。第四，市场透明度不高。与大宗金属全球性的交易市场不同，绝大多数特种矿产品没有形成正规的交易所市场，更多靠的是供需双方签订供货合同。在不透明的特种金属市场上，投机活动会使上述情形更加恶化。第五，政策风险大。由于一些金属对国家经济发展，特别是对国防工业的发展具有战略意义，而市场的不确定性和波动性会造成很大的供应风险，因此，政府稳定市场、保障供应的意愿非常强烈。比如，长期以来，美国政府对多种矿产品实行储备。另一方面，市场的剧烈波动也给生产国和出口国带来巨大的经济风险。这些国家干预市场的意愿和行动同样强烈。但即使出于良好的愿望，也难以实现预期结果。这是因为存在诸多不确定因素：第一，信息不对称；第二，对市场运行规律把握不准；第三，没有足够的资源；第四，市场瞬息万变，政策失去针对性。因此，有时这种干预可能导致市场的更加稳定。

三、针对稀缺资源的贸易政策

稀缺资源与众不同的特征是对其制定和适用特殊贸易政策，甚至特殊国际规则的原因。从世界范围看，对工业原材料出口有这样一些贸易措施，包括：出口税、出口附加税、出口配额、出口禁令、出口许可要求、最低出口限价(出口参考价)、价格双轨制、降低或撤销增值税返还比率、出口商资质要求、国内市场义务、出口清关地限制等。根据欧盟的不完全统计，2009年和2010年分别有22和23个国家实施了1396和1605项与限制矿产和金属出口有关的法规和政策。实施限制出口的理由多种多样，主要有：保护自然资源、创造政府收益、保护本地产业、确保国内供应、提高出口附加值、保护战略性产业、维护国家安全、控制非法出口、监管出口活动。

一些研究从不同的侧面说明了资源出口国面临的风险，从而为使用出口限制措施提供了一定的理论支撑。主要的风险包括但不限于：

第一，去工业化。1995年Findlay的研究说明了运输成本对重工业比较优势的影响：运输技术的进步导致运输成本下降，造成资源丰富国家的重工业比较优势的丧失，转而出口原材料和劳动密集型产品，然后进口包含在最终制成品中的原材料。历史上，欧洲就经历了这样一种去工业化的过程。19世纪和20世纪初，国家之间的运输成本很高，一国在产品生产上的优势取决于其资源的优势，比如钢铁生产取决于煤和铁矿石的丰富程度。但是当运输成本大幅下降，甚至低于国内铁路运输成本时，原料之间的贸易成为可能，过去不能移动的资源，经过简单加工在国家间开始交易。到2005年，铁矿石生产的54%用于出口而不是国内消费。随着矿石和精矿移动性提高，重工业的比较优势从欧洲转向美国，再转到日本、韩国，后者都是资源贫瘠的国家。Findlay的研究进而说明，任何使资源贸易变得更有利的事情，包括改善贸易条件、降低运输成本都将导致以资源为基础的制造业减少。在这种情况下，保护资源经济体免受去工业化影响的政策应运而生，包括对资源出口征收出口税、补贴国内下游高附加值产业等。

第二，荷兰病和资源诅咒。荷兰病指一国经济过于依赖资源出口而导致的去工业化现象，而资源诅咒则指资源出口国家专门从事低附加值生产，遭遇生产结构的锁定效应，从而比高附加值生产国的经济增长慢。荷兰病发生的机理是，大规模资源开发使矿产品出口增加，对外盈余大幅提高，对国家的实际收入水平和部门间要素配置带来支出效应和要素重新配置效应。支出效应指矿产品出口繁荣带来短期内国内财富的突然增加，导致国民在贸易产品和非贸易产品上的支出增加。对两种产品的过度需求造成实际汇率升值。在这种背景下，非贸易产品相对更高的价格使国内可贸易产品的国内生产吸引力下降，从而导致可贸易部门的收缩。传统的可贸易部门是制造业，因此，矿业繁荣导致去工业化现象的发生。要素重新配置效应是一种与繁荣导致的要素流动有关的中期效应。繁荣部门的扩张增加了对流动要素的需求，其结果是贸易商品和非贸易商品的生产面临更高的要素投入价格。流动要素投入价格的提高和非贸易商品相对价格的提高挤压了贸易部门的利润，因为该部门使用流动要素投入和非贸易部门的产品。资源的流动效应强化了实际汇率的升值趋势和贸易部门的去工业化趋势。去工业化将导致一个矿业繁荣的经济体遭受经济增长放缓，这种放缓被称作资源诅咒。过去几十年，世界已经普遍接受了上述观点，且在一定程度上得到证实。应对与矿业繁荣相关的去工业化现象最常用的办法是对资源出口征税，并对不具国际竞争力的高附加值部门进行补贴。

第三，贸易条件长期恶化。自1949年5月阿根廷著名的经济学家劳尔·普雷维舒什提出初级产品贸易条件不断恶化的问题以来，许多学者对此进行了多次验证，大多数研究得出的结论基本与之相同。贸易条件恶化论试图证明，由于在国际分工中处于不利地位从而导致了贸易条件的长期恶化，极大地影响了发展中国家的经济发展。理论分析表明，如果一个大国，即占世界市场出口较大份额的国家征收出口税或限制出口数量，将会提高世界市场价格，从而能改善出口国的贸易条件。这个发现对许多发展中国家很有吸引力。

第四，资源和环境恶化。资源开采不可避免带来环境的负面效应，同时，在利益的驱动下，企业有过度开采资源的动机，即开采速度高于最优的开采速度，导致资源加速耗尽。限制出口可以降低资源开发水平，从而有利于在当前的开采率与未来的开采率之间保持适度的水平，实现可持续发展的目标。

第五，租金流失。由于资源存量有限、供应缺乏弹性，矿产资源尤其是稀缺矿产资源存在大量的租金。在发达国家，政府一般通过征收权益金(资源税)来分享租金收入。但在许多发展中国家，经济规制不健全，政府治理薄弱，机构能力建设不足，导致征收资源税有困难，于是出口税(出口配额)被当作获取租金、创造政府收入的一种较为方便确定和实施的方式被普遍使用。另外，通过组建国有企业，并将出口配额分配给国有企业也是政府获取资源租金的一种途径。

四、出口限制政策的效应和局限性

贸易政策是影响国际交换中比较优势的一个重要因素。对稀缺矿产品实施贸易限制可以在不同程度上改善本国贸易条件、转移资源租金、缓解资源过度开发、支持国家高附加值产业发展，但也有其局限性。下文以使用较为普遍的出口税为例进行说明。

一个出口占世界市场较大比重的国家实施出口限制措施将导致世界市场供应减少，价格上涨，而国内供应增加，价格下降，并由此产生生产和消费的再平衡效应、收入再分配效应以及贸易条件的调整效应。生产和消费的再平衡效应指，实施贸易限制后，进出口国生产和消费按照新的国内外价格的调整过程。从生产过程调整看，如果一个大国征收出口税，本国出口下降，生产减少，而进口国在价格上涨情况下，将增加投资和生产。标准的理论分析认为，这个过程隐含着效率损失，即一方面，出口限制打击了本国有效率的生产者，另一方面，导致进口国的生产者在当地生产本来可以从国外便宜购买的产品。从消费方面看，世界市场供应减少，价格提高，进口国减少消费；出口国国内市场的供应增加，价格降低，国内消费者增加消费。出口国贸易条件因出口价格上涨得到改善。因此，对征税的大国来说，出口限制将引发正面和负面两种效应：正面的效应是贸易条件改善，负面的效应可能是效率的损失，而进口国将遭受效率损失和贸易条件恶化双重损失。

收入再分配效应发生在不同经济体的生产者和消费者之间、在同一经济体的不同部门之间以及在不同生产要素间。其一，不同国家间的收入再分配效应。如果一个出口大国征收出口税，政府税收收入将增加。同时，该国征税商品的消费者受益于国内低价，征税产生正的购买力效应。相反，由于国内价格下跌引起产量、就业、利润以及固定成本支出的下降，生产者最终将遭受负的总收入效应。收入再分配将有利于消费者、政府，不利于生产者。在进口国，消费者将由于进口价格和国内价格提高而遭受损失(负的购买力效应)，而生产者将获益，因国内市场价格的提高将带来更高的产量、新的进入者，并将增加就业、利润和固定资本支出(正的总收入效应)。其二，不同产品和产业链不同阶段的收入再分配效应。对一种商品征税会对生产其替代品的部门产生负面影响，而对互补产品产生积极影响。从产业链角度看，对原材料征出口税，通过降低国内价格的方式可有效补贴国内此种原材料的加工者，增强其国际竞争力。其三，不同要素间的收入再分配效应。由于国内市场征税商品价格下降，不能转移到其他部门的特定生产要素或生产征税商品密集使用的生产要素的回报将下降，而可灵活转移到其他经济部门的生产要素将不会遭到此种困境。

尽管出口税等限制措施可以给出口国带来一定的利益，包括改善贸易条件、延长资源开发速度、合理配置资源，优化产业结构等，但这些利益的取得是有条件的，同时，出口限制的实施还会带来其他复杂的问题和挑战。

其一，贸易政策的效果依赖于商品的供需条件，即供需条件决定出口限制措施导致的经济成本在国外消费者和国内生产者之间分摊份额。按一般规律，世界出口商品需求的价格弹性越低，供应的价格弹性越高，国外消费者分担的成本就越高。需求弹性主要受替代产品的种类数和价格以及消费者偏好影响。从长期看，新的替代品会开发出来，消费者偏好会改变，世界需求会变得更具弹性。因此，出口税的负担将更可能落在本国生产者而不是国外消费者身上。决定供应弹性的根本是，在价格引导下，生产中使用的资源和要素从其他部门转移的方便程度。这种转移受到四类因素的影响：一是与商品生产相关的因素，包括使用技术的类型、专业化程度；二是与市场主体相关的因素，如企业家对市场激励变化的反应等；三是与市场结构相关的因素，比如垄断的市场结构容易造成商品供应对价格波动缺乏弹性；四是时间因素。具有垄断势力地位的大国长期使用出口限制将会刺激替代商品和替代技术的开发，并鼓励新的生产者进入市场，使出口大国丧失市场份额和外汇收入。

其二，单边的出口限制政策的效果取决于贸易伙伴的反应能力和反应速度。在经济全球化条件下，各国经济相互依存程度提高，大幅限制出口对贸易伙伴的利益有较大影响。对此，贸易伙伴可以选择多种措施和途径应对。一是征收进口税。理论上，如果贸易伙伴对征收出口税的商品在进口时征收关税，世界市场的需求量将更趋下降，出口价格的提高将受到抑制，出口国贸易条件的改善将极其有限。二是使用交叉报复措施，即通过限制对方的敏感产品进口进行报复。三是向多边争端解决机构投诉。今天，以一国利益为诉求的、以邻为壑的单边贸易政策很难得到世界贸易组织的支持。四是加快勘探开发新资源、替代资源，开发节约资源的技术，建立更有效的资源循环利用体系。

其三，限制原料出口政策的效果取决于对国内不同利益主体的平衡。对稀缺矿产品出口实行限制造成的国内上游原材料开采和下游使用部门之间收入的再分配效应有利于下游使用部门，而不利于原料开发部门和地区的利益。原料开采和生产地区一般处于偏远地区，产业单一，经济落后，原料开采和生产是当地经济的支柱产业。因此，在限制资源开采的同时，要研究偏远地区经济发展的路径，帮助实现多元化发展。否则，政策遇到的阻力会很大，并会催生一些非正规交易机制。

[本文系国家社科基金项目“经济全球化视角下稀缺资源进出口政策研究”(13BJY136)的阶段性成果。]

(作者单位：商务部研究院;责任编辑：林晓虹)