保持政策定力 从容应对TPP

霍建国　研究员



保持政策定力从容应对TPP

霍建国研究员

2015年10月5日由美国主导的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判最终在美国亚特兰大落下帷幕，2016年2月4日12个成员国代表在新西兰奥克兰正式签署TPP。这标志着横跨亚太区域有12个成员国参加的一个新的自由贸易区正式诞生。TPP的签署在全球范围内引起了巨大反响，世界各方专家都从不同角度对TPP的诞生进行了解读，多数认为TPP的签署预示着由美国主导的国际贸易新规则将取代现有的多边体制贸易规则，其结果将对中国产生不利影响。例如，美国彼得森研究所前所长博格斯坦推断TPP的签署将使中国进出口贸易额至少减少1000亿美元。也有专家认为TPP的启动将影响中国约2个百分点的GDP增长规模。这些观点有失偏颇，有些推断显得缺少科学依据。TPP的产生到底影响有多大，中国应如何应对，在此谈一些个人看法。

一、关于TPP的历史由来及背景

不了解TPP历史由来的人都认为TPP是美国主导的专门针对中国的一个区域贸易协定。实际上早在20世纪90年代初，由澳大利亚和新西兰发起的太平洋合作论坛就受到了美国和日本的高度重视。1991年欧盟通过了关于建立统一大市场的马斯特里赫条约，标志着欧盟经济一体化已进入到了具体的实施阶段。随着欧盟和北美自贸区的启动和发展，在亚太地区则形成了亚太经济合作组织(APEC)及领导人会议，美国对APEC的启动非常感兴趣，于1993年高调加入并推动在美国的西雅图召开了首届APEC领导人峰会，并将贸易投资自由化确定为APEC的奋斗目标。在1994年印度尼西亚召开的APEC领导人峰会期间又通过了著名的《茂物宣言》，其核心内容是发达国家在2005年实现贸易投资自由化，发展中国家在2015年实现贸易投资自由化。鉴于在APEC范围内既存在发达国家，又存在大量的发展中国家，所以在货物贸易零关税的目标上很难达成一致，曾经提出的平衡方案是通过部门提前自愿自由化的形式来实现零关税的目的。在推动过程中由于矛盾突出，难以协调，最终不得不放弃了“茂物目标”的努力。期间，中国曾联合其他一些发展中国家极力倡议加强经济技术合作，并受到了大多数经济体的响应和支持。之后若干年在APEC中就形成了两个轮子并行的模式，一是继续推动贸易投资自由化的进程，二是加强了经济技术合作的内容。

在APEC范围内推动的贸易投资自由化失败之后，2002年新西兰、智利、新加坡和文莱四国联手继续推动零关税目标，并组成了跨太平洋战略经济伙伴关系协定，这就是TPP的前身。

时至2008年，全球金融危机爆发并导致全球经济进入了困难的发展阶段，美国经济日益困难，阿富汗、伊拉克战争不仅大大消耗了美国的财力、物力，同时也重创了美国在全球的号召力和影响力。面对东南亚各新兴经济体的崛起，美国不得不调整其战略，更加重视参与亚太地区的发展进程，并寻求扩大其在亚太地区的影响力。所以同年11月美国正式宣布加入TPP谈判，并按美国的标准全力推动TPP谈判进程。在美国的主导和推动下，谈判进入快车道，在随后的5年中谈判成员陆续扩大到12个。TPP共进行了19轮谈判和多次部长级会议，均难以实现突破，随着奥巴马的任期即将结束，美国不断加大力度，同时在策略上也采取了一些灵活的措施，终于在2015年10月5日完成了谈判。

二、TPP的高标准及主要特征

(一)TPP协议内容富有新意

TPP协议内容涉及30个章节，从形式上看，其中大部分章节同原有的自贸区协议的内容基本一致，但深入研读会发现，其大部分章节的内容和文字表述要求要高于以往自贸区协议的内容。其中有几章是富有新意的，例如国有企业及指定垄断、劳工标准、电子商务和发展议题，这些均代表了发达国家高标准的贸易规则，特别是货物贸易零关税的要求、服务贸易领域准入前国民待遇要求(即对所有服务部门均应给予准入前国民待遇和最惠国待遇)，当然对国防、金融、航空等个别领域仍保留了一些例外。在服务业开放和投资领域均要求按负面清单模式管理。此外，在TPP的条款里除了WTO原有的谈判内容外，还增加了四大类横向的议题，即包括规则的一致性、公平竞争营商便利化、中小企业问题及发展议题等。

(二)TPP更加关注各国边境后的制度安排

TPP被美国称为是一个具有里程碑意义、为全球贸易树立新标准并集中代表了21世纪自由贸易协定的新议题，其显著特征就是对边境后规则的广泛关注，而这种关注更多涉及一国的国内法律法规条款或公平竞争的有关条款。尤其是在国有企业的中性竞争政策方面以及劳工标准和环境规则方面都体现了更严格的新要求，而这些规则在发达国家和发展中国家之间长期存在着严重的认识上的差异。也有的学者认为，这种规则的实行意味着一国主权的出让，更现实的问题是，制定规则固然十分重要，但这些规则是否可以被广大的发展中国家普遍接受，并能付诸实施仍需要多边场合深入探讨并取得共识。例如，美国等发达国家均认为国有企业相对于私人企业而言更容易从政府获得补贴、低利率贷款、政府采购份额或市场保护等特殊的待遇。因此，他们一致认为应对国有企业采取相应的限制措施，以避免贸易和投资环境的扭曲。以发达国家为主的OECD国家在2012年曾发布过关于竞争中立政策的一份报告，主要就是针对国有企业的竞争条件提出了一系列的指标体系和要求。而TPP采用的国有企业条款的核心理念集中体现了竞争中立原则的有关内容，强调国有企业应该在市场竞争中与私人企业处于公平的竞争状态。在公司治理结构方面必须符合OECD公司治理准则，并对公司股权的设置及董事会的决策权等提出了明确的要求。

(三)TPP协议的签署并未完全反映高标准的有关内容

TPP号称的高标准国际贸易规则最终在签约的时候已经采取了各种灵活的方法，有所放松，在外交辞令上可以称为体现了灵活性。大家都不理解亚洲经济发展水平较差的越南为什么可以达标，这本身说明了高标准的灵活性是较大的。越南目前至少存在着大量的国有企业及不规范竞争问题，但是在越南承诺对国企进行改革并提出了时间表的前提下也就先过关了。此外，针对日本的大米和牛肉市场的开放问题，日本也只是做了分年度、分批量开放市场的承诺，并以此换取美国对日本汽车市场的开放。而新西兰关注的专利和知识产权保护期限问题，最终还是以美国的平衡让步才促成了最终协议的签字。难怪美国民主党总统竞选人克林顿·希拉里抱怨说此次达成的TPP协议同最初设计的标准相差甚远，根本不能反映美国设计TPP标准的初衷，更难以全面反映美国的利益。

(四)关于TPP的发展前景问题

关于TPP的发展前景问题，目前尚难做出准确的判断。从亚太区域合作及东亚经贸格局的发展趋势看，无外乎有三种可能：一是随着TPP规模的不断扩大，更多的东盟成员陆续加入，其代表性和影响力将进一步上升。不排除TPP将发展成主导亚太经贸合作的主要形式，至少美国在朝这一目标努力，这一前景关键取决于东盟各国对美国的态度及考量。二是亚洲区域全面伙伴关系(RCEP)将形成对TPP的抑制及挑战。在亚太唯一可以和TPP抗衡的力量就是RCEP，其发展前景及影响力从某种意义上讲决定着TPP的前途和命运，两者是此消彼长的关系。目前RCEP谈判进展顺利，已经形成了较大的影响并预计在2016年有可能完成自贸协定的谈判。RCEP包括了东盟10国加上中国、日本、韩国、澳大利亚，新西兰和印度，经济体量和影响力远远大于TPP。当然从开放的标准和规则方面看，RCEP更适合于新兴经济体和发展中国家。如果RCEP能成功启动并对亚太的贸易投资产生积极的促进作用，将对TPP产生重要影响。从目前阶段看，我们更倾向于支持RCEP的发展，希望其能制定出一套适合新兴经济体和主要发展中国家的贸易规则，并通过实施这些规则促进亚太地区的经贸发展，实现亚太地区的振兴和繁荣。三是TPP和RCEP各自独立运转，并行存在，长期过渡。这一结果是我们所不愿看到的结局，但从目前的发展趋势看仍不排除这一可能的存在，因为在标准和市场开放方面存在的差异和分歧各自独立运行也是完全可能的，最终取决于APEC的整体贸易投资自由化的发展前景。因为在亚太地区是否要完成一个大范围的自贸协定还存在着众多的不确定性，最终亚太自贸区(FTAAP)谈判的启动仍取决于中美的合作意愿。目前中方在推动FTAAP建设方面还是比较积极的，至少在2014年亚太领导人峰会期间，中方再次提出了构建FTAAP的积极设想，并得到了APEC领导人峰会的讨论并原则同意有关方面抓紧进行研究并提出可行性方案。在现实进展中，美、日、澳、新等主要国家在推动FTAAP方面并不十分积极，美国目前将主要的精力集中在TPP及其扩围的努力方面，而中国正在积极参与并推动RCEP的谈判进程，所以估计第三种可能性发生的概率是较低的。

三、美国推动TPP的目的及影响

美国主导的TPP协议很显然有多重目的。首先是出自美国自身利益的考虑。金融危机后美国经济一度陷入困难的发展境地，其经济实力和财力均受到了一定的影响。为了重新振兴美国经济，美国从各方面采取了一系列的配套措施，包括在国内提出工业振兴计划、出口倍增计划以及鼓励创业和创新的政策。在国际上美国不得不考虑如何从中东困局中解脱出来，特别是阿富汗和伊拉克战争所导致的被动局面，美国从中东撤军实属出于无奈，是不得已而为之的选择。而美国高调宣布重返亚太地区关键是看中了亚太经济增长的潜能和活力。一方面，美国把亚太地区作为其一个新的发展重点，通过扩大同亚太新兴经济体合作，拓展其贸易和投资规模，在经济方面获取更大的利益。另一方面，美国要解决其在亚太地区的影响力和主导力问题，所以美国真正的目的并不在于拉拢拉美国家参与TPP协定，而是拉拢更多的东南亚国家加入TPP，以形成其在东南亚的影响力和贸易规则的主导权，所以美国更关心东盟国家加入TPP的态度。2015年10月韩国总统朴槿惠访美期间，美国总统奥巴马就曾力邀韩国加入TPP，朴槿惠总统对此未作明确表态。其后美国又拉拢泰国和印度尼西亚加入，估计TPP扩围的可能性是较大的。这应引起我们的高度关注。此外，面对日益崛起的中国经济，美国担心中国将形成在亚太的影响力和主导力，所以美国要以TPP为抓手，重新主导国际贸易标准并故意将中国排斥在外，以达到其打压中国、抑制中国崛起的目的。

其次，从TPP对我国贸易实务量影响分析，TPP启动后，区内贸易会更加便捷通畅，有利于提高贸易的效率并降低成本，但鉴于其区内主要贸易国仅有美国和日本，其余成员贸易体量较小，所以其贸易的溢出效应有限，对中国来讲实际影响也有限。主要是因为TPP协议中主要贸易大国都同中国保持着相当规模的贸易额，相互的依赖性较强，加之中国作为全球第一贸易大国，市场潜力巨大，主要国家仍会继续保持同我国的贸易关系。此外，在目前12个TPP成员中已有6个同中国签署了自贸协定，双边贸易渠道畅通，只要中国经济保持稳定增长，继续扩大市场开放，贸易投资机会将不会受到影响。

最后，TPP将通过吸收新成员不断扩大其影响。目前TPP成员虽然仅有12个，但其仍有进一步扩大的可能，特别是针对东盟自贸区成员，美国正在不断地说服有关国家加入TPP协议，以进一步扩大美国在亚太地区的影响力，并达到抑制中国崛起的目的。下一步有可能参加的是印度尼西亚、菲律宾、泰国、韩国和印度等。如果TPP能够顺利完成扩围，估计其影响力将会进一步上升。而随着TPP的扩围，必将对正在谈判的RCEP产生负面影响，并加大其谈判的难度。所以中国应积极配合东盟采取更加有效的措施，加大RCEP谈判力度，力争在2016年内圆满结束谈判并进入实施阶段，由此才可以形成在亚太地区TPP和RCEP并行存在的局面。这对中国来说也是比较有利的格局。

四、TPP的现行标准难以转化为多边贸易体制标准

尽管TPP在签约时采取了一些灵活性措施，但就目前TPP协议所涉及的30章内容看，其仍是当前各类自贸区协议中标准最高的一种，并将对全球贸易规则产生持续的影响，值得我们高度重视。有人认为美国主导的这套高标准很可能会转化为全球多边贸易体制的新标准。从目前国际经贸形势及WTO前景分析，TPP标准要想转化为WTO的标准仍存在较大的难度，从现阶段看几乎是不可能的。从多哈回合谈判的进展看，因为WTO采取的是一致通过的原则，而且在很多标准方面发达国家与发展中国家存在着相当大的差异和矛盾，估计大多数发展中国家是无法接受和践行这套高标准的，短期内几乎没有转化的可能，但从长期的发展趋势看不排除个别条款会转化为多边体制的规则并加以推广。历史上曾发生过信息技术产品协定成功地由APEC范围内转为WTO的一个专项协议而被多边化。目前，TPP条款只对TPP成员有约束力，尚不具备全面转为多边贸易体制的可能。但不排除在今后的发展中，其他自贸协定有可能会选择引用TPP的相关条款并逐步扩大其影响。所以目前TPP通过的30章有关内容还是应引起我们的高度重视，我们应深入了解其内容，跟踪其发展变化，科学把握其在中国的适用及普及。

五、中国的应对措施

党的十八届三中全会以来，中国已完成了改革开放的顶层设计，在这一顶层设计中我们实际上已经考虑了TPP可能形成的高标准及市场开放的规则。例如，针对准入前国民待遇和负面清单等开放要求，我们已经做了前期研究及相关的部署。目前，各行业各部门正在按照中央统一部署有计划地推进各项改革。中国的改革开放不应该受到TPP的干扰，更何况TPP从签约到实施至少还需要一年左右时间，所以我们没有必要把TPP的签约影响看得过重。只要我们能确保经济稳定增长，坚持深化改革，不断释放新的增长动能，加快推进对外开放，在构建开放型经济新体制方面不断有所进取，我们就能以改革开放的主动赢得经济发展的主动，赢得国际竞争的主动。关于TPP的应对措施，我们应从国际国内两个层面加以考虑。

(一)从国内层面看

1.正确认识中国经济所处的发展阶段

中国经济目前正处于新旧增长动能转换的关键阶段，原有的增长动能加速衰退，新的增长动能正在不断地产生并发展，但其总量和比例仍未达到相当的分量。这恰恰是导致中国经济持续面临下行压力的关键所在。目前的关键是，调动一切资源，全力支持新的增长动能加快发展。我们希望，“十三五”期间新的增长动能成为经济增长的主要内容，并发挥支撑经济增长的作用。但是我们必须承认新的增长动能的启动需要一个更好的发展环境，这一环境的核心就是公平法治的营商环境和高水平对外开放的发展环境。这对政府部门特别是经济主管部门提出了艰巨的任务。关键是要把握好以下几点：一是用新的经济发展理念来统领经济工作。十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念正在被人们不断地消化吸收，并加以贯彻落实。这是一种科学的发展理念，只要全国上下各行各业都能按照这一理念贯彻执行，中国经济的发展一定会产生新的奇迹，经济发展的质量和效益将会大幅提升。二是继续坚持转变政府职能，减少行政审批，更好地发挥政府的作用。关键在于改善公共产品的服务，提高社会的治理能力和水平，努力构建公平的市场竞争环境，加快形成全国统一的、竞争有序的市场环境。中国经济有可能会再次进入一个新的增长阶段，并将从目前的中低速走向中高速增长阶段，全面完成“十三五”规划所提出的各项任务，为实现中国梦奠定坚实基础。

2.以开放的理念赢得经济发展的主动

十八届五中全会对“十三五”时期的国内外发展环境再次做出了科学的判断，强调我国经济发展仍处于重要的战略机遇期。这一判断的主要依据是发达国家和发展中国家目前都面临着经济结构调整和发展理念转变的艰巨任务，而这种调整和转变在短期内是无法完成的。因此，认识新常态、把握新常态、引领好新常态的发展机遇是我们当前面临的主要任务。现在主要比拼的是发展理念的调整和变化，谁最先调整到位谁就可能在新一轮的发展中处于主动地位。这种调整的状态和进度给中国提供了一个新的战略机遇期。这就需要我们科学地研判形势，坚定发展信心，把握发展机遇，既要看到我们发展的潜力，又要树立克服困难的决心。

未来五年，我国面临的国内外发展环境和挑战将进一步上升，对外我们不仅面临着扩大市场开放的压力，还面临着高标准国际经贸规则重构的挑战。对内我们不仅面临着经济结构调整和转型升级的困难，同时还面临着结构性失业和跨越中等收入陷阱的挑战，但“十三五”时期又是我国全面建成小康社会的决胜阶段，众多改革开放任务都需要抓紧完成。我们必须坚决贯彻落实十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，坚持打开国门搞建设，力争以开放的主动赢得经济发展的主动，赢得国际经济竞争的主动，赢得“十三五”决胜阶段发展的主动权。

3.坚持高水平对外开放，构建国际经济竞争的新优势

中国高水平的对外开放主要涉及扩大服务业的开放，除要加快落实十八届三中全会提出的放开育幼、养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等开放安排外，还要抓紧研究十八届五中全会提出的加快金融、保险和证券的对外开放问题。对外开放的关键是要加快落实准入前国民待遇和负面清单的管理模式。“十三五”时期的前两年我们必须在上述改革方面有所突破。随着中韩、中澳自贸区的启动，2016年RCEP谈判和中日韩自贸区谈判有望取得重大进展，届时中国将形成一个高水平的对外开放新格局。这种高水平对外开放格局的形成，对内将激活各类企业的发展积极性，促进国内投资和贸易的进一步发展，有利于扩大引入外国投资者；对外随着我国市场开放的不断扩大，我们将获得更多国家的对等开放安排，这有利于我国企业加快境外投资和贸易的发展扩大，不断形成更多有竞争力的中国跨国公司。对外开放也将对国内的管理模式产生积极的影响。打开国门搞建设有利于各种资源的有效流动，促进各种生产要素的升级，有利于中国全面融入世界经济体系，逐步在国际社会发挥引领和主导作用。中国的跨国公司不仅可以在国际市场上通过竞争做大做强，为中国赢得荣誉和骄傲，同时还可以把海外经营获得的利润输送回国，从而扩大中国的国民收入，为中国的GNP多做贡献。这不仅可以扩大中国经济总量和竞争力，同时将大大提升中国在全球的影响力，这是中国经济崛起必不可少的一个环节。

(二)从国际层面看

第一，中国应继续坚定地支持以WTO为主的多边贸易体制，坚定地支持多哈回合的谈判进程，以多边贸易体制的权威性来约束和平衡区域自贸区的发展失衡问题。从世界发展的大趋势看，加强全球治理，发挥好现有多边国际组织的作用仍是大势所趋。鉴于目前全球各区域自贸区发展迅速，有些已突破了WTO的约束和有关要求，这种发展趋势已不利于全球统一大市场的建立和完善，并有可能将全球统一的市场逐步引向分裂和冲突，不利于世界经济的复苏和贸易投资的发展，所以我们要坚定地支持国际多边贸易体制，使其发挥更大的作用和影响力。

第二，加快突破中日韩自贸区谈判。中日韩自贸区的建立事关重大，对稳定东北亚局势，带动各自经济发展可以发挥积极的作用。同时，通过中日韩自贸区的建立，可以促进中国加快形成高水平对外开放的新格局，有利于实现开放促改革的战略思路。中日韩自贸协定一旦签订，相信其带来的贸易促进效果要远远大于TPP的贸易溢出效应，同时中日韩自贸协定的启动和运行将有效缓解TPP可能带来的实质影响。

第三，积极主动推动RCEP谈判，推进中国—东盟自贸区升级版的进程。中国可以率先通过对东盟的扩大开放不断适应高水平对外开放的各项安排，这有利于促进国内开放型经济新体制的建立。同时通过加快RCEP谈判尽快形成区域经济贸易伙伴关系，亦可以有效缓解TPP带来的影响。RCEP谈判同样将形成众多适合新兴经济体的贸易发展规则，这些规则同样可以转化为多边贸易体制的规则。TPP规则和RCEP规则最终将供国际多边体制采纳。

第四，加快推进“一带一路”建设，以缓解来自TPP的压力。“一带一路”是新时期我国扩大对外开放的重大举措，同时也是中国参与全球经济治理，探索构建公平的国际经济新秩序的有效途径。通过“一带一路”战略的实施，可以树立我国倡导的合作共赢、包容发展的国际经济合作的新理念。“一带一路”战略的顺利推进，有助于我国缓解来自TPP的压力，并可以树立我国良好的形象和影响力。

第五，继续推动FTAAP的进程。在2014年的APEC峰会期间，中方已经提出了建立FTAAP的倡议，并得到了领导人的通过，责成先进行可行性研究。从目前亚太地区的经济贸易格局看，RCEP和TPP将可能长期并存。但这并不是长久之计，在亚太地区未来的发展方向上，中方仍然需要同美方加强沟通，最好是形成中美共同推动FTAAP的局面，这将有利于在亚太地区形成联合统一战线，有利于该地区的稳定和发展，同时也可为中国争取有利的发展时机。

(作者系商务部研究院原院长;责任编辑：刘建昌)