TPP非传统议题对我国的影响及对策

李大伟　副研究员



TPP非传统议题对我国的影响及对策

李大伟副研究员

2015年10月5日，以美国为首的12个国家共同宣称跨太平洋伙伴关系协定(以下简称TPP)基本协议正式签署，标志着历时近及6年的TPP谈判基本完成。从协议文本看，TPP共分30章，除商品贸易、原产地规则等传统议题外，还涉及国有企业、电子商务等大量非传统议题，如表1所示。由于美国在全球经贸规则制定中拥有较强的话语权，TPP的签署将对亚太地区乃至全球的经贸规则体系产生深远影响，也会直接影响我国构建高标准自由贸易区网络的进程。

一、TPP非传统议题的特点

目前亚太地区具有代表性的FTA所涉及议题情况如表1所示。其中，货物贸易、原产地规则、服务贸易、投资等属于各个FTA均会涉及的传统议题；部分FTA出于制定重点商品的特殊规则考虑，会将纺织品、石化产品等重点商品和金融等重点服务作为单独议题，这两类议题均不应作为非传统议题。去除这两类议题之后，剩余的非传统议题分为三类：TPP率先涉及的议题，美国长期涉及、我国尚未涉及的议题和美国长期涉及、我国刚刚开始涉及的议题。这三类议题均应被归入非传统议题的范畴，具体如表2所示。

表1　亚太地区各FTA涉及议题对比

表2　TPP非传统议题一览

综合来看，TPP非传统议题有如下几大特征：

(一)将能力建设、发展等国际合作议题纳入FTA下的经贸规则体系

目前，全球绝大多数FTA的规则框架主要沿袭自WTO，相对集中于货物贸易、服务贸易、投资等领域壁垒的减轻，基本不涉及能力建设、反腐败合作、中小企业合作等国际合作领域。为将这类议题整合进入FTA经贸规则体系，TPP设立了能力建设、发展、中小企业、竞争力与商务便利化、反腐败等议题，构建了一系列新型机制推进各成员国合作。如在能力建设领域，TPP将成立合作与能力建设委员会，作为协调发展中国家成员关于能力建设的诉求、分享各国经验以及实施一批能力建设项目的重要平台；在中小企业领域，TPP将成立中小企业委员会，对是否有效地帮助各缔约方中小企业发展进行评估，并帮助实施一批咨询、培训、融资等支持中小企业的合作项目，等等。

(二)在知识产权等议题中应用了大量高于WTO规则的标准

在乌拉圭回合谈判中，知识产权、政府采购等议题已被纳入WTO经贸规则范畴。但由于发展中国家和发达国家在相关议题的立场差异巨大，最终制定的规则体系是双方互相妥协的结果，并未达到美国等发达国家所希望的“高标准”。美国等发达国家一直认为WTO的TRIPS协议对知识产权保护程度偏低，而GPA虽然基本符合美国等发达国家在政府采购领域的理念，但在WTO框架下该协议并不具有强制约束力，而是由成员国自愿加入。在美国的主导下，TPP相关议题中设置了大量高于WTO现行规则的标准。在知识产权领域，TPP将版权的保护期由目前国际通用的著作人离世后50年延长到70年，并加强了对互联网知识产权、非传统商标、地理标志等的保护，而且对临时复制、“规避”(circumvention)等行为进行更为严格的监管和限制，特别是在药品专利领域援引了美国国内法中药品专利期限延长制度、药品专利链接制度、未公开研究数据保护期制度和专利宽限期制度等规定，其专利保护水平远高于WTO规则。而政府采购议题的具体规则虽然和GPA基本一致，但鉴于越南、马来西亚、墨西哥等8个TPP缔约方均非GPA成员，事实上实现了GPA的扩容。

(三)强调对间接影响贸易投资的“边境后政策”的规范和约束

环境政策、劳工政策、竞争政策等国内政策不直接涉及贸易投资行为，因此不属于传统的WTO贸易规则体系；但这些政策会影响各国企业的环境成本、劳动力成本和享受间接补贴水平，从而间接影响贸易投资活动。TPP从美国等发达国家的利益出发，通过设置环境、劳工、国有企业和指定垄断、竞争政策等条款，对这类“边境后政策”予以严格规范和约束，并将其纳入FTA框架下的国际经贸规则范畴。具体而言，在劳工议题下要求各缔约方坚持遵守1998年国际劳工组织所宣布的《关于工作中基本原则和权利宣言》的四大核心宗旨；在环境议题下要求各缔约方不得因对贸易投资可能产生消极影响而未能有效地执行环境保护的相关法规，也不得因为可能对贸易投资的消极影响而弱化甚至取消环境保护的相关法规；在国有企业议题下要求缔约方承诺国有企业在从事商业行为时必须保证和非国有企业及TPP其他成员国企业享受同等待遇，等等。

(四)强调制定针对跨境电子商务等新型贸易方式的经贸规则

近年来，依托互联网等现代技术的跨境电子商务、网上跨境服务等新型贸易方式发展迅速，而WTO规则体系中对这类贸易规则几乎没有涉及。TPP在电子商务等议题中强调，将在确保保护个人信息等合法公共政策目标得到保障的前提下，确保全球信息和数据自由流动，不允许各缔约方对电子商务相关企业提出设立数据中心、提供软件源代码等强制性要求或在加密技术应用等领域设立特别限制，也不允许缔约方对电子传输征收关税。此外，在知识产权议题中，TPP援引《数字千年版权法案》等美国国内法，对信息数据流动所可能导致的知识产权侵权等问题予以严格的规范。

二、对TPP非传统议题的评价

(一)TPP非传统议题整体符合全球化进一步深入发展的客观要求

21世纪以来，跨国经贸合作出现了一些新趋势。一是在通信技术、信息技术不断发展的强力推动下，各经济体之间的经济合作已经远远超出了传统的商品贸易、服务贸易和投资的范畴，基于互联网的信息产品贸易、跨境电子商务等新型国际合作形式不断涌现，传统领域的贸易投资规则在新兴领域无法使用。二是在WTO对各种边境壁垒(关税、贸易配额)等的规范日益严格的前提下，各国越来越倾向于利用环境政策、产业政策、劳工政策、知识产权政策等“边境后政策”以保护本国产业或增强本国产业竞争力，各国客观上存在着对上述领域建立国际统一规则的诉求。三是发展中国家希望建立新型的国际合作机制，以推动发达国家对其实施更为有效的发展援助、能力建设和技术支持，以实现其经济的长期可持续健康发展；发达国家从宣传自身发展理念、提升政治影响力、保证其长期利益等角度出发，也希望将这类合作机制化和规范化。

TPP所设置的相关非传统议题中，既有专门针对新兴国际合作领域的具体规则(电子商务、中小企业等)，也有针对各国“边境后政策”的具体议题(知识产权、劳工、环境、国有企业、竞争政策等)，还有涉及发展中国家可持续发展的议题(能力建设、发展、竞争力和商务便利化等)。无论TPP各议题的具体条款是否合理，这些议题本身反映了世界各国在诸多新领域试图形成统一规则的诉求，符合全球化的未来发展方向，因此最终能够被12个经济发展水平、文化理念乃至意识形态迥异的成员国一致通过。

TPP所设置的相关非传统议题中，既有专门针对新兴国际合作领域的具体规则(电子商务、中小企业等)，也有针对各国“边境后政策”的具体议题(知识产权、劳工、环境、国有企业、竞争政策等)，还有涉及发展中国家可持续发展的议题(能力建设、发展、竞争力和商务便利化等)。无论TPP各议题的具体条款是否合理，这些议题本身反映了世界各国在诸多新领域试图形成统一规则的诉求，符合全球化的未来发展方向，因此最终能够被12个经济发展水平、文化理念乃至意识形态迥异的成员国一致通过。

(二)TPP非传统议题具体条款有着鲜明的美式理念和美国利益烙印

美国是TPP谈判的主要推动者，其谈判能力、规则制定能力明显高于其他谈判国，因此最终TPP非传统议题相关条款具有鲜明的美式价值体系特征，也极为注重维护美国的经济利益。一是从议题的设置上看，知识产权、环境、劳工等绝大部分议题和NAFTA、美韩FTA等美国主导FTA中的议题一脉相承，“美国风格”非常浓厚。二是能力建设、发展、反腐败等新议题的核心理念和内容基本承袭自美国等发达国家主导的世界银行、经合组织国家发展援助委员会(DAC)等国际组织，如发展议题中减贫、提升妇女权益等条款的核心理念基本来自世界银行，而对基础设施建设融资等对发展中国家发展非常重要的议题则较少提及。三是各个议题均大量引用了美国国内法相关规定，如在知识产权议题中多次提及的安全港系统、反规避科技保护措施等概念基本承袭自美国1998年颁布的《数字千年版权法案》，在电信议题中强调的权力节制原则来自《美国通讯法案》，国有企业议题中相关条款也来自其国内法，等等。四是TPP相当一部分具体条款直接为维护美国优势产业利益和国家利益服务。例如，在知识产权保护中强调对于专利药相关研究数据的保护，显著增加了其他国家生产非专利药的壁垒；在金融、电信、电子商务、竞争政策等领域的条款表面上强调非歧视、公平市场准入，实际上为其国内明显具有优势的相关服务业打开海外市场开辟了道路，等等。

(三)TPP非传统议题的部分理念具有一定合理性，但其规则不可能成为国际通行标准

能力建设、发展、中小企业等议题的相关理念，如建立FTA应有助于提升所有缔约方的竞争力，FTA应注重帮助中小企业积极参与国际竞争并享受公平待遇，FTA应建立帮助发展中国家能力建设的国际合作机制等，客观上符合各国特别是发展中国家依托国际合作实现可持续健康发展的利益诉求，具有一定的合理性。知识产权、劳工、环境等议题则从保护劳工权益、保护环境、反腐败等国际通行理念出发，对政府和市场的权力界限进行了规范，在一定程度上体现了对公平贸易、自由贸易原则的维护。电子商务等议题则力图基于传统的自由贸易理念建立针对新型贸易方式的具体规则，对促进跨境电子商务等发展也有一定的积极意义。

然而，美国推进TPP的根本目的是维护其地缘利益和经济利益，这决定了其不可能基于建立一套亚太地区普遍可适用的规则的立场推进TPP谈判。在美国和其他国家的激烈博弈下，各议题的最终条款实际上是各方利益妥协的结果，远远不能成为亚太地区乃至全球相关贸易规则的“样板”。如在知识产权领域，医药专利保护由于涉及美国核心经济利益，成为美国和澳大利亚、新西兰、日本等国家博弈的焦点，成为知识产权议题的核心内容之一；而对于如何帮助发展中国家提升知识产权保护水平，保证发展中国家不因过度的知识产权保护而影响发展，该议题几乎没有涉及。再如，由于缺少中国、印度等大型发展中国家的参与，其发展、能力建设等议题基本上沿袭了世界银行等西方发达国家主导机构的相关理念，未能有效吸收我国在基础设施建设融资、特色园区开发以及印度在推进服务业发展等方面的先进经验，其实施效果可能受到很大限制。又如，国有企业议题的核心基本来自美国国内法，但由于马来西亚、越南、新加坡、新西兰、日本等国的反对，最终只能设置了大量的例外条款以平衡各方利益，这一规则体系能够真正付诸实施存在巨大疑问。

三、客观看待我国和TPP非传统议题具体标准之间的差距

(一)我国现行规则体系和TPP条款存在三方面差异

1．相当一部分非传统议题中的具体条款，我国尚未形成完善的规则体系

我国的国情与美国、日本等发达国家差距巨大，且作为世界最大的发展中国家，我国在经济社会发展中可能会不断面临各种新情况、新问题，现有经贸规则体系的完善程度远低于发达国家，在大量TPP所涉及范畴尚未形成完善的规则体系。如TPP明确规定了知识产权保护中的平行进口将由各国自行决定是否采用“国际耗尽”原则，但我国只通过行政法规对汽车等个别产品的平行进口进行规范，尚未全面建立针对平行进口的法律体系。TPP对于基于互联网信息服务的知识产权保护规定十分详细，而我国尚缺乏专门保护网络知识产权的法律。在中小企业领域，TPP明确要求各缔约方建立专门为中小企业用户提供咨询服务的网站，并明确指出了应避免对中小企业的各种歧视行为；在电信领域，TPP明确规定各国必须遵循权力节制原则；在环境保护领域，TPP明确要求各国严格治理过度捕捞等海洋渔业行为，最大限度地取消可能导致这些行为的政府补贴。而在上述领域我国的相关法律法规多以原则性的论述为主，可操作性远低于TPP。

2．部分议题中，我国当前的规则体系和TPP有明显差异

TPP相关条款大多沿袭自美国国内法，其相当一部分条款和我国现行法律法规体系存在冲突，其中最具有代表性的是知识产权、国有企业、电子商务、劳工、政府采购等议题的具体条款。在国有企业领域，我国的国有企业担负着实施国家战略等重大职能，政府对国有企业长期实施金融、财政、税收等方面的支持政策，这些优惠政策均和TPP国有企业议题中的非歧视原则有明显冲突。在知识产权领域，我国现行的版权保护期限为50年，明显低于TPP规定的70年，我国对知识产权强制许可的相关规定也和TPP有较大差异。在电子商务领域，TPP相关原则以保护数据和信息的自由流动为主，实现合法公共政策目标为次，而我国正在制定中的《网络安全法》(草案)则坚持“互联网主权”概念，要求关键信息基础设施的网络运营者尽量在境内存储个人信息，相关主管部门可以自主处置违法信息等，并要求信息服务提供商为金融机构服务时必须提供软件源代码，与TPP规则在理念和操作程序上均存在明显差异。在政府采购领域，我国国内政府采购法律体系在采购方式、采购程序等方面和类似GPA规则的TPP均存在巨大差异。在劳工领域，虽然我国也是国际劳工组织的成员国，但在1998年通过《关于工作中基本原则和权利宣言》时，对其中的第一条原则自由结社原则持保留意见，在同工同酬和消除就业歧视方面的一些具体规则和TPP所援引的国际劳工组织相关原则也存在差异。

3.TPP相当一部分理念、原则和我国现行法律法规体系差异不大，但我国执法能力达不到TPP的要求

在绝大多数非传统议题中，TPP对法律法规执行程序的公平性、有效性和透明性进行了严格的规范，以保证各缔约方严格执行相关法律法规。与TPP规则相比，在劳工保护、知识产权保护、环境保护、支持中小企业发展等领域，我国很多法律法规的具体执行程序仍不够透明、不够规范，“执法不严、有法不依”的现象仍然存在。如在劳工领域，TPP所援引国际劳工组织所提出的保护童工、禁止强迫劳动等原则和我国现行法律体系已经基本一致，但实际上我国在现实中仍存在强迫劳动、雇佣童工等问题，个别地区甚至较为严重。在环境领域，TPP的环境议题明确要求各国必须保证相关环境法律法规得到有效执行，而我国污染企业成功逃避处罚的案例仍屡见不鲜，等等。

(二)我国和TPP规则体系“求同存异”空间巨大

首先，在发展、反腐败、能力建设等TPP新增议题领域，TPP核心理念客观上整体有利于发展中国家和发达国家之间的合作和维护全球公平贸易，和我国现行的法律体系、对外合作理念并无根本冲突，我国在具体对外合作实践中的一些先进经验也完全可以作为相关条款的重要补充，和TPP各成员国在建立国际通行规则方面具有较大的合作空间。

其次，当前我国在平行进口、过度捕捞、互联网信息保护等具体条款的规则体系尚不完善甚至存在空白，在推进依法治国的过程中，我国完全可以借鉴TPP的相关规则，结合我国国情逐渐建立一套更合理、更规范的规则体系。

再次，我国当前规则体系和TPP规则存在冲突的一个重要原因是双方发展阶段不同，随着我国经济发展水平、社会治理水平的不断提高，我国的规则体系也在不断变化之中，相当一部分冲突可能会弱化甚至消失。例如，我国传统的劳教制度和国际劳工组织“禁止强迫劳动”的原则存在较大冲突，但在2013年我国颁布《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》之后，我国现行法律体系和这一原则的冲突已经很小。

最后，TPP的很多法律规则援引自美国的国内法，很多规则并不符合广大发展中国家和其他发达国家的国情。为此，TPP在倒数第二章专门设置了一般例外条款，明确表示政府出于维护金融安全、保证投资者利益、实施货币政策等公共服务和国家安全等目的可以不遵守相关规则。此外，在国有企业、电子商务等重点议题，TPP还设置了诸多特殊例外条款，给我国和TPP规则的接轨提供了较大的空间。例如，在国有企业领域，TPP原则明确规定，若国有企业所实施的商业活动属于代行政府职权、政府采购、维护国家主权信用等范畴，则可对“非歧视原则”予以例外。此外，还给予了各国基于国情自行设定例外条款的空间。

四、TPP非传统议题对我国的影响分析

(一)短期内对我国经济的直接影响不大

TPP非传统议题中的绝大多数条款仅对缔约方有效，并不涉及缔约方和第三方之间的经济合作，目前仅在劳工议题中明确要求缔约方切实阻止与强迫劳动和童工相关的贸易行为。短期内，我国作为非缔约方，不会出现被迫基于TPP规则调整国内法律法规体系导致经济受到冲击的情形；与关税减让、原产地规则、服务贸易开放等传统议题相比，非传统议题对各国之间贸易投资成本的影响是一个中长期的渐进过程，短期内所产生的贸易投资转移效应也相对较小。

(二)若我国未加入TPP，中长期内所产生贸易投资转移效应不容忽视

在传统研究框架下，FTA对非成员国的贸易投资转移效应主要来自关税减让等边境壁垒的削减。然而，在当前各国边境壁垒水平已明显降低的情况下，“边境后壁垒”所产生的贸易投资转移效应已不容忽视。TPP非传统议题相关条款的顺利实施，有望在中长期内大幅度统一12个成员国国内的“边境后壁垒”，并形成有效提升各成员国国家竞争力的国际合作机制，对我国等非成员国产生显著的贸易投资转移效应。若TPP进一步扩容至P13(韩国加入TPP)甚至P16(韩国、印度尼西亚、泰国、菲律宾加入TPP)，所产生的贸易投资转移效应将更加显著。

(三)显著制约我国在全球经贸规则话语权中的影响力

如前所述，在规范“边境后政策”、发展新兴贸易方式、能力建设等领域，目前尚未形成一套被绝大多数经济体认可的经贸规则体系。TPP的具体条款虽然存在诸多局限性，但首次建立了一个整合各个国际经贸合作领域的“广覆盖”规则体系，美国等发达国家完全有可能依托其强大的规则制定能力，将TPP相关规则逐步升级至全球性规则体系，从而强化其在全球经贸规则制定中的主导地位，从而严重影响我国提高在全球经贸规则中的话语权。

(四)有利于美、日等发达国家干预我国国内政策和维护其经济战略利益

从TPP文本看，美、日等成员国在非传统议题的立场差异要小于关税减让等传统议题，未来非传统议题的相关规则很有可能成为美、日等TPP成员国与其他经济体签署FTA的重要参考依据。若我国将来加入TPP，则必须遵守TPP规则体系；即便我国不加入TPP，日、韩、美等TPP成员或潜在成员和我国开展FTA谈判时也会要求我国遵守类似规则体系，客观上为其以规范“边境后政策”等为由干预我国国内经济政策提供了便利。同时，由于我国运用规则的能力明显弱于发达国家，在具体实践中也容易被美国或其他国家灵活运用相关规则，强行认定我国在贸易投资中存在违反有关相关规定的行为，以维护其经济利益和战略利益。

五、我国应对TPP非传统议题的对策

TPP非传统议题代表了“美国规则”，其根本目的是维护美国的核心利益。如果我国全面遵循TPP的规则，只可能对美国有利，而对我国不利。但也要看到， “美国规则”有其合理和进步的一面，全面抵制既不符合我国经济发展转型和国内体制改革的方向，也有使我国陷入国际孤立的危险。因此，我国应积极吸取TPP非传统议题中的积极因素，逐渐建立和完善“中国规则”，积极推进亚太经济一体化进程。

(一)深入研究当前我国相关领域规则体系和TPP非传统议题之间的差异

TPP非传统议题的相关条款远远超出国际贸易理论的范畴，涉及知识产权保护、劳工权利、环境保护、反腐败等诸多经济社会领域，且有着非常复杂的美国法律体系为依托。为此，建议组织法学、经济学、社会学等各个领域的专家，在深入研究TPP具体规则条款和其背后美国国内法律体系的基础上，系统明晰具体规则体系的法律基础和法理依据，并和我国现行规则体系进行全面系统对比，从而明确TPP非传统议题条款和我国现行规则体系、未来规则发展方向之间的差异。

(二)加快推进我国国内相关领域的法制化进程，尽快形成“中国规则”

由于发展阶段的原因，我国政府在跨境电子商务、数字经济、知识产权、劳工等领域的规则体系尚不完善，部分现行规则也已不适应新常态下我国经济发展转型的要求。建议借鉴TPP、国际法、国际公约中的有益成分，加快规则体系改革和建设步伐，尽快形成和完善既符合国际通行理念，又兼顾发达国家和发展中国家利益的规则体系。具体而言，宜加快对平行进口、临时复制等知识产权保护领域的立法工作；加快国内政府采购体制改革，促进招标机制公平公正公开；加快建立既能够有效推动国有企业发展，又能维护市场公平竞争的国企支持政策体系；尽快出台《集体谈判法》，形成具有中国特色的维护工人利益诉求的劳工法律体系；进一步完善在过度捕捞、填海造地等领域的法律规则体系；尽快在基础设施建设融资等优势领域形成可复制、可推广的规则，等等。

(三)在对外经济合作中力推非传统议题的“中国规则”

相较美国而言，我国在参与RCEP、中日韩FTA等FTA谈判中所涉及的议题范围仍然较少，且在具体条款设计上缺乏主导性，其最终规则往往是对对方所提出条文的修正，在制定国际经贸规则中处于被动地位。建议一是要尽可能将TPP非传统议题引入我国所参与的FTA谈判范畴；二是在FTA谈判中积极宣传和推广具有一定普适性的“中国规则”，必要时将“中国规则”引入WTO多哈回合谈判范畴，以全球性贸易规则“融合”区域性贸易规则；三是要积极推动在FTA谈判中加入TPP尚未涉及，但我国具有一定优势的基础设施融资、特色医药等议题；四是在推进“一带一路”建设过程中，将多边开发性金融机构、对外援助等多种非FTA合作形式作为建立“中国规则”的重要平台；五是联合印度、俄罗斯等新兴大国，在世界银行、WTO、G20等全球治理平台就发展、能力建设等新兴议题提出兼顾不同发展阶段、具有较强普适性的国际规则。

(四)加快“以内促外”，积极引导各国接受和遵守“中国规则”

“执法不严、有法不依”一直是制约我国经济发展和社会进步的重要问题之一。在知识产权、劳工、环保等相当一部分非传统议题，我国已经有了较为完善的规则体系，但配套的行政法律法规标准明显滞后，执法缺乏有效的标准支持，违法现象也屡禁不止。建议首先在国内加大严格执法、公平执法力度，特别是加强基层执法工作，不允许任何人将权力凌驾于“中国规则”之上；同时从我国境外企业、境外公民着手，依托FTA、双边投资保护协定、合作备忘录等各种机制性安排，积极引导和约束其他国家的政府、企业和个人逐渐接受和遵守“中国规则”。

( 作者单位:国家发改委对外经济研究所;责任编辑：周明)