培育法治信仰 推进依法行政

许旭

[摘要]改革开放以来，我国在行政体制改革方面取得了很大的进步，对行政权力的行使也逐步走向规范化、法治化。但是由于“人治”思想尚存，依法行政还面临一定的困难和问题。推进依法行政具有重大的理论和现实意义。当前推进依法行政，就是要直面依法行政面临的困难和问题，培育广大行政执行者的法治信仰，增强其运用法治思维和法治方式的能力。

[关键词]依法行政法治信仰法治思维法治方式

十八届四中全会明确提出，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。依法行政是市场经济体制条件下对政府活动的要求，也是政治、经济及法治建设本身发展到一定阶段的必然要求。当前，依法行政面临诸多困难和问题，如何培育法治信仰、推进依法行政，是我党面临的一大课题。

一、依法行政的发展历程及其重要意义

随着改革开放的不断深化，人们法治观念的不断增强，规范公权力的运行，把公权力纳入法治的轨道中来，依法行政的作用和意义也越来越重要。

1.依法行政的发展历程。自1992年，依法行政第一次写入政府工作报告以来，我国出台了一系列行政法规来规范公权力，正式建立了从程序控制和法律救济的角度对行政行为加以有效监控的法律机制，提供了实行依法行政原则的法律条件，有力地推动了依法行政的实践[1]。2004年4月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出经过10年努力，基本实现建设法治政府的目标，并提出了依法行政的基本要求。党的十八大报告，特别是十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为提高广大领导干部法治思维和运用法治方式的能力，进一步强化依法行政，提出了更明确的要求。

2.依法行政的重要意义。一是依法行政是由行政权的特性所决定的。不受约束的权力必然会侵害公民的合法权利。正是由于行政权力具有这种天然的扩张性，所以我们必须在设计制度上对其进行限制。对权力的限制不能依靠更大的权力，而是必须依靠法律制度。二是行政权力必须受到法律的规范是人类社会法治的规律。从人类社会发展的规律来看，人类发明了一套规则来规范人们的行为，制定了一套秩序来维护社会的稳定，同时还把权力关进了制度的笼子里，而这个制度规则就是法律。三是推进依法行政有利于保障公民的权利和自由。从公民的角度来看，依法行政，把行政权力限制在法律的范围内，是对公民权利和自由的保护。公民权利内容和行政权力的边界必须通过法律进行界定和明确，要通过法律来限制公权力的扩张，从而保护公民权利免受伤害。四是推进依法行政有利于防止权力滥用，提高行政水平，增强政府的权威性。从行政机关的角度来看，政府行政水平的高低，会影响其权威性。政府的行政具有公信力，而这种公信力的产生，主要是来源于行政权力来自法律的授权，正是因为依法行政，才会增强政府的权威性。

二、依法行政的科学内涵及基本要求

依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，同时对行政行为的后果承担相应的责任。依法行使行政权力包括以下6个方面的基本要求。

1.合法行政。合法行政要求行政机关在实施行政行为时，必须严格依法依规。要做到主体合法、职权合法、内容合法，遵循“法无授权不可为，法定责任必须为”的原则。合法行政所依照的法必须是能体现国家和人民整体意志，反映社会进步发展规律的“良法”，不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映。

2.合理行政。合理行政要求行政机关在行使行政权力时，要平等对待行政相对人，在内容、手段上要符合法律目的，公平公正。合理行政要遵循公平公正原则、适当原则、最小侵害原则。同时要注意把握行政裁量基准，在行政处罚幅度中采取公正的处罚。

3.程序正当。程序正当是指行政机关在实施行政活动时，应当严格按照行政活动必须遵守的步骤、方式、时限来进行。由于过去我们一直存在重实体轻程序的观念，往往忽视了程序正义的必要，正义的实现必须要从看得见的方式和步骤来。

4.高效便民。高效便民要求行政机关要坚持以人为本，提高办事效率，提供优质服务，方便群众。这就要求行政机关要推行“一口受理”“限时办理”“透明办理”“规范办理”“网上办理”等制度，用便捷、高效、透明的行政方式服务群众，不断提高行政机关的执行力和办事效率。

5.诚实守信。诚实守信要求行政机关的行政行为必须具有真实性和确定性。行政机关所做出的行政行为不能朝令夕改，行政机关必须信守诺言，公布的信息应当全面、真实、准确。政府公信力的体现就在于政府是一个诚实守信的政府，行政行为具有可信性。因此行政机关的行政行为必须言出必行，才能提高政府的公信力。

6.权责统一。权责统一要求行政机关用权必须有法律依据，同时用权就要承担责任，要受监督，违法受追究，侵权须赔偿。这就要求行政机关必须大力推行依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的法定程序，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查制。

三、当前推进依法行政所面临的困难

1.传统人治思想影响。在过去封建时代，缺乏现代法治理念培育的土壤，即便有法，也是把法律作为统治者治民的工具，正所谓“刑不上大夫”，法律治民不治官的思想严重，皇权更是超然于法律之外，不受法律的约束。受封建传统人治思想的影响，当前，行政机关行使权力过程中，仍有“权大于法”“以权压法”的现象存在。

2.法律制度不完善，法律法规与政策之间存在冲突。“法治是治国之重器，良法是善治之前提。”[2]依法行政必须依据良法，当前我国立法数量众多，但是在立法质量上还有待加强，特别是涉及行政方面的立法。国家法律、部门规章、地方政府规章、各类政策等，法律法规与政策之间时有冲突现象，同时又存在“重政策、轻法律”现象，使行政应然与实然之间存在一定距离，给行政相对人造成损害。

3.行政首长意志与法律冲突。在行政过程中，执行人与领导之间是直接的命令服从关系，当行政首长的意志与法律发生冲突时，执行人往往会偏从行政首长的意志，因为不执行领导的意志会得罪领导，受到批评指责，而不执行法律往往不被追责。

四、培育法治信仰，推进依法行政

党的十八大报告明确指出：要提高广大领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力[3]。要大力培育法治信仰，弘扬法治精神，使得法治理念深入人心。具体来说，主要从以下两方面着手：

1.培育法治信仰。法治信仰是人们对法的一种尊重、信赖和认同感。对于普通公民来说，相信法律，在遇到问题、处理纠纷时才能寻求法律的途径来解决。而对于行政执行者来说，依法行政、公正执法，不仅需要专业的法律知识和法律观念，更需要法律信仰。正如美国著名学者伯尔曼所说：“法若不信仰，则形同虚设。”[4]在依法行政过程中，最为重要的是，要在行政执行者心中构筑对法治的崇尚之情，让执法者心中有法，依法行政。同时从全社会的角度来看，也要培育全民守法的良好社会氛围，树立人人信法、人人守法的理念，从而推动法治社会不断前进。

2.增强法治思维和法治能力。法治思维是指在法治理念指导下，按照法治的根本要求、精神实质和价值追求，分析、判断、处理客观现实问题的思维方法或者思维过程。运用法治思维，在选择处理问题的规则依据、方式途径时，都要做到法律优先，在具体实践中，凡事都要做到合法合规[5]。要进一步提高广大领导干部、公职人员的依法行政水平，必须提高他们运用法治思维和法治方式解决问题的能力。一是要从法治教育中促成法治思维。要进行系统化的法治教育，把宪法、刑法、民法，特别是行政法规以常态课的形式，通过党校、行政学院等对公职人员进行普及教育，全面提升其依法行政的法治理念和法治理论水平。二是从法治实践中锤炼法治思维。法律的生命不仅仅是逻辑，更重要的是经验。要在处理具体的行政事务中，不断地运用法治方式，而不仅仅停留在依道德情感，感性地去处理行政事务。三是要从法律事件中汲取法治思维。广大公职人员要善于从法律事件中总结规律，形成经验，既要从好的法律事件中吸取成功经验，更要从违法违规的事件中吸取教训，不断增强自身的法律素质和依法办事的能力。○

参考文献：

[1]刘永安.行政行为概论[M].北京：群众出版社，1993.

[2]肖志峰.坚守法治信仰 推动依法行政[J].领导科学论坛，2015（8）.

[3]海燕.头顶法律信仰 心刻道德标准[J].民主与法制，2015（30）.

[4][美]哈罗德·J·伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平译.北京：中国政法大学出版社，2003.

[5]王林霞.法治信仰的价值及其培育[J].赤子，2015（11）.

责任编辑/马永义