预算法定原则的起源及其基本构成要素

翟继光

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

预算法定原则的起源及其基本构成要素

翟继光

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

构建中国公共预算法律框架必须遵循预算法定原则。现代预算制度起源于英国，与税收法定原则同步。从18世纪到19世纪，英国通过一系列法律实现了预算法定原则。美国在其宪法中规定了税收法定原则和财政支出法定原则。美国在20世纪初开始建立预算制度，通过1921年的《预算和会计法》，预算法定原则得以在美国确立。19世纪以后，法国、荷兰、德国、芬兰等诸多国家开始在宪法中明确规定预算法定原则，标志世界范围内预算法定原则的确立。预算法定原则由三个基本要素组成：涵盖全部财政收支的预算、受宪法约束的一年期法案和由法律确定预算外开支。世界各国宪法对预算案的要求包括：采取法律的形式、预算编制权属于政府、预算案不能成为征税依据、不得剥夺人民依法享有的权利、预算案的效力期限为一年、预算案必须遵循收支平衡原则、预算案不得成为非法定支出的依据以及预算编制应遵循相关的技术要求。世界各国宪法解决预算与实际开支情况不符问题的方法包括：超预算、预先开支和预算效力延长。

宪法；预算；预算法定；基本要素

构建中国公共预算法律框架必须遵循预算法定原则，而预算法定原则的研究必须以历史的眼光和比较的方法入手，通过对预算法定原则确立的历史回顾以及世界各国宪法中所确立的预算法定原则的基本构成要素的考察可以为我国预算法治建设奠定坚实的理论基础。

一、预算法定原则的起源

预算作为对政府未来开支的估计和规划，古已有之，但作为纳税人监督和掌控政府财政支出的基本手段则是近代民主政治的产物。

(一)预算的含义与我国古代预算制度的起源

预算的核心问题是稀缺资源的分配，也就是在各种潜在的支出目标之间进行选择，它暗示着一种平衡以及做出决定的某种程序[1]。根据英国百科全书的解释，“预算”一词来源于古老的诺曼底语，其原意是皮包、口袋。历史上，英国国库大臣经常提着一个装满钱或者收支账目的皮包，他向国会作年度财政收支报告时，也带着这个皮包，并且“打开”它详细说明，所以后来把这个皮包叫做预算[2]54。根据布莱克法律词典的解释，预算就是一个组织对于通常为一年的特定时期预估的收入和支出的报告[3]。法国1826年3月31日的政令第5条是这样定义预算的：它是一个法案，通过这个法案对国家年度收入和国家年度开支或其他公用事业开支进行预先的安排[4]。

按照上述对预算含义的阐释，我国周代就形成了预算的萌芽。根据《礼记》的记载，九赋是国家的经常性收入，而九式则是国家的经常性支出①《礼记·天官·冢宰》记载：“以九赋敛财贿，以九式均节财用。”有学者还列出了九赋和九式分别所对应的收入和支出。邦中之赋对应宾客之式，用于宴请宾客；四郊之赋对应刍秣之式，用于饲养牛马与家畜的谷草；邦甸之赋对应工事之式，用于制作物品；家削之赋对应匪颁之式，用于分赐诸侯百官的物品；邦县之赋对应币帛之式，用于赏赐宾客的礼物；邦都之赋对应祭祀之式，用于祭祀天地、祖先、山川；关市之赋对应差服之式，用于国王及家庭吃穿；山泽之赋对应丧荒之式，用于丧礼与救荒；币余之赋对应好用之式，用于国王需要的珍品玩好。参见张明编著：《政府预算与管理》，西南财经大学出版社2002年版，第3页。。在九赋之外，还有两贡，即邦国之贡和万民之贡，它们都是强制性的缴纳，是国家财政收入的组成部分，九赋和九式都有专门的来源和用途，体现了以国家为主体的集中分配关系，因此可以认为是我国预算制度的雏形。到了唐代，预算又有了进一步发展，《唐六典》记载：“一年一造记账，三年一造手籍。县成于州，州成于省，户部总领焉。”到了宋代，我国还建立了审计制度，宋朝财政在许多方面都有粗略的年度计划，即“岁计”[2]54。当然，我国虽有预算的雏形，但并未发展形成预算法定原则。预算法定原则起源于世界上最早确立税收法定原则的英国。

(二)现代预算制度与预算法定原则的形成

英国预算法定原则的起源与税收法定原则的起源几乎是同步的，二者的功能也有异曲同工之处，一个控制国王与政府的财政收入，另一个控制国王与政府的财政支出。早在13世纪的“大咨政会”就已经确立了控制君主支出的原则，即议会有权取消或者限制下列支出的授权：由于王室成员的奢侈、投君主所好以及过分野心而导致的对外战争。由于控制国王与政府的财政收入比控制其财政支出具有更大的急迫性，因此，税收法定原则的确定时间要早于预算法定原则的确立时间。但是议会也在不断寻求能够控制政府财政支出的措施，这些措施主要包括以下五个方面：议会对于基金拨款的授权；在使用议会授权的基金时必须符合拨款目的；政府向议会汇报拨款的支出方式；议会对浪费和未授权支出进行讨论与批评；对蔑视议会的拨款者和挥霍财政资金者予以制裁[5]21。

政府向议会提交预算的做法可以追溯到14世纪后期。1380年，约翰·基尔德斯伯格爵士(Sir John Gildesburgh)以议会发言人的身份，要求君主明确说明其所需资金的用途。1688年“光荣革命”以后，英国议会基本上控制了国家的财政收入权，同时也加大了控制财政支出权的力度。同年，英国议会规定皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出要区别开来。随后，国王的私人借款被议会控制*1680年，议会通过决议，规定从今以后，无论君主以关税、货物税的收入，还是以取自家庭财产的收入为担保，而进行借款，都被认为是在妨碍议会的活动，必须对这些行为负责。See Einzig Paul,The Control of the Purse: Progress and Decline of Parliament’s Financial Control,London: Secker & Warburg,1959,p.98.，国王的“非议会收入”，例如变卖王室地产收入，没收财产收入、卖官鬻爵收入、出售专卖权和垄断权收入、王室食物与重要产品的征发权收入、战俘赎金、外国政府贡纳、售卖海外领地收入以及强制捐款等，都逐渐被议会控制[5]30-33。以后的历届议会还对国王的支出作了其他限制，最终使得议会完全控制了国王的财政收支权[6]。

关于政府开支的管理，从1690年起，议会对政府资金都指定了专门用途，政府不能随便挪用，同时还设立了第一个现代意义上的公共账目委员会(Public Accounts Committee)来审查政府的开支。到了安妮女王末期，财政部每年都要编制预算提交议会审查，这逐渐变成了惯例[7]。

1763年，英国把国家财政收支计划说明专称“提出预算案”[2]54。1780年，通过了《丹宁议案》(Dunning’s Motion)，规定除君主私人金库和秘密服务资金以外，包括王室年俸的支出账户在内的所有公共账户，都要提交给公共账户委员会，这是英国预算史的重要转折点[5]47。1782年，英国议会通过了《民事设立法》(The Civil Establishment Act)，这标志着英国拨款制度发生了巨大的转折。在此之前，民用拨款主要由政府负责，现在民用拨款也掌握在了议会的手中。1787年，英国议会通过了《统一基金法》(The Consolidated Fund Act)，建立了“统一基金”，政府的全部收入都纳入统一基金账户，所有的支出也通过统一基金账户支付。这一制度为英国确立预算法定原则奠定了坚实的基础。1822年，英国财政大臣向国会提出了一个完整的预算报表，这标志着英国基本确立了现代预算制度[8]。

英国通过《权利法案》《丹宁议案》《民事设立法》《统一基金法》等法律，在建立预算制度的同时，逐步确立了预算法定原则。1854年，议会通过了《公共收入统一基金支出法》，规定国内收入各部、关税部和邮局的所有年度收支预算必须提交给议会。1866年，又通过了《国库与审计署法》(the Exchequer and Audit Department Act)，最终形成了这样一种财政架构：在预算事项上，议会具有最高的权威，政府只负责足额、高效地征收和使用税款，议会对财政收入和支出的整个过程拥有控制权，并通过对政府的独立审计来确保这一权力的实现，这样就通过法律的形式实现了议会控制财政权制度的构建[5]60。

除英国以外，其他国家的预算制度产生得比较晚，相应的，预算法定原则确立得也比较晚。美国联邦预算是在联邦政府成立130多年后才建立的。1789年，美国联邦政府成立财政部，第一任部长由亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)担任，他曾向国会建议估算公共开支，但因党派意见分歧，联邦政府开支不大，加之关税充足，因而无须权衡收支。不过1800年还是规定，财政部要向国会报告其财政收支汇总情况。1865年南北战争后，国会成立了专门主管财政收支的拨款委员会。但是现代意义上的预算制度却直到20世纪才在美国产生。1908年纽约市推出了美国历史上第一份现代预算。在此期间，美国联邦政府开支不断上升，财政收支也连续出现赤字，这就迫使联邦政府不得不建立联邦预算制度。1910年，塔夫脱(William Howard Taft)总统责成研究建立联邦预算制度。1912年《经济和效率委员会的报告：国家预算的必要性》提出了构建联邦预算制度的整体框架。1921年，国会通过了《预算与会计法》，成立国家预算局，授权总统向国会提交联邦预算，确立了国家预算制度，实现了预算法定原则[9]。

中国大约与美国同时开始建立现代预算制度，1898年，光绪皇帝下诏变法，在经济方面的主要内容之一就是“改革财政，编制国家预算”。1908年清政府颁布我国第一部预算条例——《清理财政章程》。1910年起由清理财政局主持编制政府预算工作，开创了我国历史上第一次系统性的政府预算编制工作[9]12。但是这种预算编制主要是形式上的，预算法定原则在中国的真正确立仍然要经历一个漫长的历程。

(三)预算法定原则在宪法中的确立

英国实行不成文宪法，宪法的效力与其他法律的效力是相同的，因此，在专门法律中确立预算法定原则相当于在宪法中确立了预算法定原则。此外，其他国家也是在确立税收法定原则的同时或者随后就开始了确立预算法定原则的历程。1787年的《美利坚合众国宪法》规定了税收法定原则和财政支出法定原则*《美利坚合众国宪法》第1条第9款规定：“除了依照法律的规定拨款以外，不得自国库中提取任何款项；一切公款收支的报告和账目，应经常公布。”，为预算法定原则的确立奠定了基础。美国在20世纪初开始建立预算制度，国会1921年制定的《预算与会计法》确立了预算法定原则。由于修改宪法非常困难，美国并没有在宪法中明确规定预算法定原则。

法国1789年的《人权宣言》中就已经蕴含了预算法定原则的萌芽，但是没有提到预算，也没有规定预算法定*《人权宣言》第14条规定：“所有公民都有权亲自或由其代表来确定税收的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、征税对象、征收方式和纳税期限。”这里所讲的“注意其用途”实际上就蕴含了预算的意思，即税收的征收和使用都应当体现纳税人的意志，可以认为这是预算法定原则的萌芽。随后，法国逐步在宪法中确立了预算法定原则。《1791年宪法》第五编第1条，《共合历三年宪法》第302条，《1848年宪法》第17条规定了任何公共开支在未经国民代表同意的情况下不能确立。《1791年宪法》第三编第三章第一节的第1条和第二章第三节第7条确立了这样的原则：每年，经政府同意后，国民代表应该为刚开始的这一年确立一张可使用开支和可征收收入表。这张表实际上就是年度财政预算表。《1791年宪法》第三编第二章第四节第7条、第三章第一节第1条第4款以及第五编中的第3条规定，国民代表有权对部长所作的账目进行核查，并且有权要求部长对账目进行汇报[4]410-411。1817年规定立法机关有权分配政府经费，从而确立了预算制度，同时也实现了预算法定原则[10]。1911年7月13日制定的《财政法》第140条规定，议会不仅独自享有开支决定权，它还有权对已经开支经费的使用情况进行监督，监督的方法就是审计。至此，法国确立了比较完善的预算制度和预算法定原则[4]417-418。

随后，很多国家直接在宪法中明确规定了预算法定原则。1814年的《荷兰王国宪法》第105条规定：“国家财政收支预算由议会法令规定。”*本文引用的宪法条文，除特别说明外，主要参考萧榕主编：《世界著名法典选编 宪法卷》，中国民主法制出版社1997年版。1850年的《普鲁士宪法》第62条规定：“财政法案和国家预算应首先提交下院……。”德国1919年的《魏玛宪法》第85条规定：“联邦之收支，应于每会计年度预先估计，并编入预算案。预算于会计年度之前，以法律定之。”1949年的《德意志联邦共和国基本法》则用了一个专章的篇幅来规定财政事项，其中，预算制度占了一半的条款和篇幅。1919年《芬兰共和国宪法》也明确规定了预算法定原则，其第六章专章规定了“公共财政”，其中有一半的条款和篇幅是与预算直接相关的。其第66条规定：“每一财政年度的全部收支项目应列入年度预算，年度预算由议会通过后，按照颁布法律的方式予以颁布。”

二、预算法定原则的基本构成要素

通过比较研究世界各国宪法所确立的预算法定原则，可以得出这样一个结论：预算法定原则由三个基本要素组成：“涵盖全部财政收支的预算”“受宪法约束的一年期法案”和“由法律确定预算外开支”[11]117。

(一)涵盖全部财政收支的预算

预算的内涵与外延，是学者研究的课题，目前尚无哪国宪法(或相当于宪法的基本法)给预算下一个严格的定义。世界各国宪法主要是通过对预算范围的规定来对预算进行界定的。预算作为纳税人及其代表控制政府财政收支行为的主要制度，理应包括全部公共性的财政收支项目，这一点基本为世界各国宪法所肯定。例如，《芬兰共和国宪法》(1919年)第66条规定：“每一财政年度的全部收支项目应列入年度预算……”第68条规定：“偿付公债本息及其他应由国家财政负担的支出，以及依照现行条例的规定必须当年支付的支出，应全部列入年度预算。预算还必须包括应急拨款，以备虽未列入预算，但根据法律或者命令必须支付的特殊项目的支出，以及政府为应付无法预见的意外支出的需要。”《葡萄牙共和国宪法》(1982年)第108条第1款规定：“国家预算包括：(1)国家收支项目；(2)社会保障预算。”《西班牙宪法》(1978年)第134条第2款规定：“国家总预算为年度预算，它包括国家公共部门的全部支出和收入；预算中应列出属于国家税收的财政收入总额。”

我国1994年的《预算法》并未满足这一基本构成要素，在预算之外还存在大量的预算外收入和支出。2014年修改后的《预算法》第4条规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”第36条规定：“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。”这说明我国预算正在转变为“涵盖全部财政收支的预算”，已经基本满足了预算法定原则的第一个基本构成要素。

(二)受宪法约束的一年期法案

预算法定原则中的“法”具体是指立法机关通过的具有法律效力的预算案。因此，对于“法”的界定，实际上就是对预算案的界定。与税收法定原则对于“法”具有诸多要求一样，预算法定原则对于“法”也有诸多要求。这些要求的主要目的是为了真正实现预算的功能，防止议会被政府架空，使得预算变成“举手秀”，同时也防止议会背离纳税人的整体利益，需要通过宪法对议会进行适当约束。概括起来，世界各国宪法对预算案的要求主要有以下几个方面：

第一，预算应采取法律的形式。预算在性质上是否是法律虽然还有争议*关于预算的本质，主要有预算行政说、预算法规范说(特殊法律形式说)以及预算法律说。预算行政说认为预算本质上是政府的行政行为，在民主宪政体制下，无非是增加了一道议会承认或者认可的程序，本质上仍然是对政府行政行为的承认和认可。如日本学者美浓部达吉就认为，预算是国会对政府一年期的财政计划加以承认的意思表示，仅于国会与政府间有其效力。参见[日]美浓部达吉著、宫泽俊义补订：《日本国宪法原论》，有斐阁1952年版，第344页。预算法规范说(特殊法律形式说)认为预算也是法律的形式之一，只不过与一般法律规范的形式不同而已。预算法律说则认为虽然预算具有与一般法律不同的形式，但预算就是法律，具有和法律相同的本质属性。参见蔡茂寅：《预算法之原理》，元照出版有限公司2008年版，第45-51页。，但是，它实际上是议会所通过的最重要的文件之一，在某种意义上，它比大多数法律还重要。因此，为了确保预算的严肃性，世界各国宪法均强调采取颁布法律的形式颁布预算，以确保其具有与法律相同的效力。例如，《芬兰共和国宪法》(1919年)第66条规定：“年度预算由议会通过后，按照颁布法律的方式予以颁布。”《荷兰王国宪法》(1814年)第105条规定：“国家财政收支预算由议会法令制定。”

第二，由政府行使预算编制权。虽然议会是纳税人的代表，但议会利益并不能等同于纳税人利益。议会也有可能背离纳税人利益，也可能出现多数人的暴政，因此，需要另一个代表纳税人利益的主体，即政府来制衡议会。在预算法定原则领域，政府牵制议会的重要制度设计就是预算的编制权属于政府，议会无权、自己批准自己编制的预算。为了真正贯彻这一制度，宪法还必须规定议会无权增加预算数额及其项目，否则，就相当于为议会自己编制预算、自己批准预算留下了一个口子。很多国家的宪法规定了这一制度，例如，《大韩民国宪法》(1987年)第57条规定：“不经政府同意，国会无权增加政府提出的各项支出预算的金额或设置新费目。”《西班牙宪法》(1978年)第134条第1款规定：“国家总预算由政府制定，由总议会审议、修订和批准。”第6款规定：“一切导致增加拨款或减少预算收入的建议或修正案，均须取得政府同意方得研讨。”《阿拉伯叙利亚共和国宪法》(1973年)第79条规定：“议会在审议预算时无权增加预算的收入和支出。”从效率的角度来看，这种制度设计也是高效的，因为政府比议会更加清楚如何高效安排财政支出。

第三，预算案不能成为征税依据。议会通过的预算案虽然也可以认为是法律，但它是一种特殊形式的法律，即对未来一个年度财政收支进行预先估算的法律，由于其核心目的并不在于对未来的财政收入进行控制，因为是否征税，如何征税应当遵循税收法定原则，这是宪法和税法以及未来年度的经济发展水平所决定的。预算案的核心价值在于控制财政支出，而且预算案的通过时间比较短，议会无法像审议征税法案那样有充分的时间审议预算案，因此，预算案本身不能开征新税。预算法定原则做出这一限定，主要有三方面原因：一是由于预算由政府提出，议会所进行的审查往往是形式的，如果允许预算案规定开征新税就很容易导致搁置和架空税收法定原则；二是由于预算案是对政府未来财政支出的预估，如果预算案可以开征新税，政府财政支出就容易失控，税收法定就无法制约预算，反而被预算所制约；三是由于预算案基本是每年都要制定，如果预算案可以开征新税，那么，税收的稳定性就难以保证，税收法定也就成了形式上的原则。很多国家的宪法明确规定了这一原则，例如《科威特国宪法》(1962年)第143条规定：“预算法不得包括规定新税、增加现有税额、修改现行法律或者不颁布宪法规定应该颁布一项特别法律的任何条款。”《意大利共和国宪法》(1948年)第81条规定：“批准预算的法律，不得规定新的税收和新的支出。”

第四，预算案无权剥夺人民依法享有的权利。预算案虽然是为了控制未来的财政支出，但是，如果某些财政支出是为了确保人民的基本权利，那么，预算案不能停止这些款项的支付，因为不容剥夺人民享有的宪法确认的基本权利，不能导致政府违法。例如，《芬兰共和国宪法》(1919年)第70条规定：“人民依法有权向国会索取或领受款项不受预算的限制。”

第五，预算案为一年期法案。多数国家一般以一年作为一个财政年度，预算作为对未来年度财政收支的估算，为了确保其准确性、及时性以及纳税人代表能够真正控制国家的财政收支，以一个财政年度作为预算案的效力期限是比较适宜的*当然，议会以半年、季或者月为单位审议并通过预算案更有利于议会控制国家的财政支出，但是从效率原则出发，这种制度设计并不可行。。世界各国宪法均明确规定或者实质上确立了年度财政预算制度，例如，《大韩民国宪法》(1987年)第54条规定：“政府必须编制每会计年度的预算案……”《西班牙宪法》(1978年)第134条第2款规定：“国家总预算为年度预算……”[12]

第六，预算案必须保持财政收支平衡。预算法定原则除了实现由纳税人控制国家的财政收支以外，另外一个重要功能是防止国家出现财政危机，为此，宪法应当确立预算收支平衡原则。例如《芬兰共和国宪法》(1919年)第68条规定：“预算必须指出应付各项支出的经费来源。”《德意志联邦共和国基本法》(1949年)第110条规定：“预算收支必须平衡。”

第七，遵循相关的技术要求进行预算编制。预算的编制是一件非常复杂的工作，预算案本身也非常庞杂，无论是篇幅还是结构。如果不按照一定的技术标准进行预算编制，纳税人代表根本无法看懂预算，更不用说审议了。因此，各国宪法和预算法一般均规定预算的编制应当遵循明确性原则。和详细性原则，否则，一个看不出具体支出项目的概括式的预算根本无法进行实质性审议，即使通过了，也无法真正约束政府的财政支出行为。对此，多数国家的宪法进行了明确规定，例如，《葡萄牙共和国宪法》(1982年)第108条第5款规定：“预算须依照各项基础分类与职能分类详细、明确地说明开支情况，以防止出现秘密基金和秘密拨款。”另外，有些国家的宪法对于预算的表决方式也进行了规定，目的还是为了确保预算真正起到相应的约束作用。如《阿拉伯叙利亚共和国宪法》(1973年)第75条规定：“预算应逐章进行表决。”第78条规定：“除非依照法律的规定，不得改变预算各章的编排。”

在多数国家，与税收和预算相关的法案一般被称为财政法案，在采取两院制的国家，财政法案与其他法案相比往往有特别的立法程序。其特别之处就是，财政法案一般只能由下议院(包括类似下议院设置的众议院等)提出，而且下议院对财政法案拥有最终的决定权，即上议院(包括类似上议院设置的参议院等)对财政法案的修改必须经过下议院同意，即使上议院反对，只要下议院通过了，财政法案照样可以成为法律。这一制度起源于英国，因为英国历史上的上议院是贵族院，并不实际承担税负，而财政法案是与税款的收支相关的法案，应当由与此具有直接利害关系的下议院(即平民院，代表纳税人利益)行使最终的决定权。这一制度在1911年的《英国国会法》中予以确立，其第1条第1款规定：“凡下议院通过之财政案，于闭会一个月前，提交上议院，而该院于一个月内不加修正并未通过者，除下议院另有规定外，应径行呈请国王核准。虽未经上议院通过，仍应认为国会之法令。”在英国的影响下，原属英国殖民地的国家大多采取两院制，而且一般也认为财政法案只能由下议院提出。至于上议院是否有修改权，不同国家有不同的规定。印度采取和英国一样的制度，即上议院没有修改权。《印度宪法》(1949年，1979年修改)第109条规定了财政法案的特别程序：“第一款 财政法案不得由联邦院提出。第二款 财政法案经人民院通过后，应送联邦院征求意见，联邦院应于接获该法案十四日内将该法案连同其意见，送回人民院，人民院可以接受或拒绝联邦院的全部意见或任一部分意见。第三款 若人民院接受联邦院所提部分意见，则该财政法案应视为共经两院通过，并附有联邦院提出书面为人民院接受之修正案。第四款 若人民院拒绝接受联邦院的全部意见，则该财政法案应视为按人民院通过的条文，不附加联邦院任何修正案而为两院通过。第五款 人民院通过后送交联邦院征求意见的财政法案如未于上述十四日的期限内退还人民院，则该法案应自上述期限届满之日起，视为按人民院通过之条文为两院通过。”美国的上议院即参议院却拥有修改权，原因在于参议院实质上也是纳税人的代表。《美利坚合众国宪法》(1787年)第1条第7款规定：“有关征税的所有法案应在众议院中提出；但参议院得以处理其他法案的方式，以修正案提出建议或表示同意。”

我国《宪法》以及1994年的《预算法》都将预算的审批权授予了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，而且我国预算周期也是一年，从形式来看，我国预算制度满足了“受宪法约束的一年期法案”的要求，但由于我国《宪法》并未对预算提出实质性要求，因此，从实质角度来看，我国预算制度尚未具备“受宪法约束的一年期法案”这一基本构成要素。一些基础性的、原则性的预算制度应当上升到宪法的高度。

(三)由法律确定预算外开支

预算法定原则中“定”的基本含义是不得在预算之外进行任何开支，也不得变更预算所规定的用途，这是确保预算法定原则真正起到约束政府财政支出作用所必需的。如《芬兰共和国宪法》(1919年)第70条规定：“除预算本身有明文规定者外，列入预算的拨款不得超支，也不得转入下一财政年度，凡议会通过的专项拨款不得挪作他用。”但预算毕竟只是一个预先的估算，很可能与社会发展的客观状况不相符合，因此，预算法定也有诸多例外，其中最主要的包括以下三种情形：超预算、预先开支和预算效力延长[11]121。

各国宪法均对超预算问题持谨慎态度，一般需要重新进行一次类似通过预算案的程序进行补充预算的审议。即使如此，对于超预算也有诸多限制，例如《德意志联邦共和国基本法》(1949年)第112条规定：“超出预算拨款的支出和预算外支出须经联邦财政部长同意。只有在不可预见和不得不需要的情况下才能同意。细则由联邦立法规定。”

关于预先开支的原则，世界各国宪法一般采取两种方式，第一种方式是可以预先进行必要的支出，所谓必要，主要是指根据其他法律规定，无论预算是否通过，都必须进行的支出。如《组织澳大利亚联邦法》(1900年)第83条规定：“联邦国库的款项，不得在法律所定预算之外支出。但在议会第一次会议的一个月内，总督在取得行政会议同意后，可以在国库支取必要的款项，以维持移交于联邦的各部，及拨充议会第一次选举的费用。”《德意志联邦共和国基本法》(1949年)第111条规定：“如果在会计年度终了时，法律还没有确定下年度的预算，联邦政府可以在这种法律开始实施前支付一切必要的费用：(1)维持法定机构和实行法律授权的措施；(2)履行联邦应付的法定的、契约的和条约的义务；(3)继续进行建筑工程，采购和其他公共设施，或继续为这些目的而拨出补助费，但适当的数额必须在上一年度的预算中已经拨付。”

第二种方式是规定参照上年度预算执行必要的支出，如《大韩民国宪法》(1987年)第54条第3款规定：“新会计年度开始但仍未议决预算案时，政府一直到国会议决预算案，为下列目的的经费，可准用前年度的预算来执行：(1)根据宪法、法律的规定设置的机关或其设施的维持和运营；(2)法律上履行支出义务；(3)继续从事预算承认的事业。”

预算效力的延长是预算法定原则例外的第三种情形，也是预先开支的一个特殊情形。对于上一年度的预算而言，是效力延长，对于新预算而言，则是预先开支。有些国家的宪法明确规定了在特殊情况下预算效力延长的制度，如《西班牙宪法》(1978年)第134条第4款规定：“如预算法在有关经济年度第一天之前未被批准，则上一年度预算自动延长，直至新预算通过。”《希腊共和国宪法》(1975年)第79条第5款规定：“如由于议会任期已满，无法批准预算或通过上款规定的专门法律，经内阁要求，得以法令宣布刚结束或行将结束的财政年度预算的有效性延长四个月。”

为了确保预算能够真正得以执行，宪法还必须规定一些事后监督制度，其中最重要的监督制度包括决算制度以及审计监督制度。决算是与预算相对的一项制度，是对预算年度的实际财政收支数额的统计，正是因为其不可或缺，因此，预算制度本身就包含决算制度。世界各国预算制度均包括决算制度，一般也会在宪法中予以明确规定，如《德意志联邦共和国基本法》(1949年)第114条规定：“联邦财政部长代表联邦政府，每年向联邦议院和联邦参议院提交上一会计年度全部收支以及财产和债务的账目以便批准。”

审计监督是对整个预算年度财政收支状况的检查和审核，目的是确保各项财政收入和支出都严格依法进行，因此，审计监督是纳税人及其代表控制政府财政收支的重要手段。世界各国宪法大多都规定了严格的审计监督制度，而且，审计机关大多隶属于议会而非政府，例如，《芬兰共和国宪法》(1919年)第71条规定：“设立审计署负责审核国库的账目和资产负债表，包括账目的数字是否正确，收支是否合法，以及是否符合预算的规定等。议会应于每届常会开会时任命五名国家审计委员，代表议会监督预算的执行，并审核财政状况及其管理。国家审计委员接受议会的指示，有权要求有关当局提供任何必要的资料和文件。”

监督政府财政收支是否合法的最权威的主体是广大纳税人，因此，预算法定原则应当充分动员广大纳税人进行预算监督。为了实现该目的，对政府的财政收支报告和账目进行公开是前提性的条件。例如《美利坚合众国宪法》第1条第9款规定：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布。”

我国1994年《预算法》第44条规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”这一制度借鉴的是国外的预算效力延长制度。2014年修改后的《预算法》对这一制度进行了改革，其第54条规定：“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：(一)上一年度结转的支出；(二)参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；(三)法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”很明显，这一改革借鉴了德国和韩国的制度，但由于我国与它们的具体国情不同，我国若真正贯彻执行这一制度会带来巨大的负面效果。因为国外预算年度开始而预算案尚未通过是很少出现的特殊情形，而且一般持续时间都比较短，一般不会超过一个月，在这种情况下，将政府的开支现定于维持基本运转的范围之内不会造成较大的负面影响。但我国预算年度开始而预算案尚未通过是常态*我国预算年度自公历1月1日开始，但全国人民代表大会要到3月份才开始开会，通过预算案一般要到3月中下旬。，如果将每年的前两个半月都限定为政府只能在维持基本运转的状态下进行财政支出，一方面将我国的预算年度实质上压缩为九个半月，另一方面也将政府有效提供公共物品的时间缩短了两个半月，政府在每年的前两个半月都将扮演“看门政府”的角色，这必将大大降低政府运行的效率。因此，建议我国《预算法》仍然采取1994年的立法模式，允许政府“按照上一年同期的预算支出数额安排支出”。

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【责任编辑 侯翠环】

On the Origin and Basic Elements of Budget Legal Principle

ZHAI Ji-guang

(School of Civil and Economic Law,China University of Political science and Law,Beijing 100088,China)

Constructing the legal frame of public budget in China should follow the budget legal principle.Modern budget system originated in England along with the establishment of tax legal principle.The United Kingdom constituted a series of acts and established the budget legal principle from the eighteenth century to the nineteenth century.The United States began to establish budget system in the twentieth century.The Congress constituted Budget and Accounting Act in 1921 and the budget legal principle was established in USA.France,the Netherlands,Germany,Finland and other countries began to constitute budget legal principle in their Constitutions from the nineteen century and this is a sign of the establishment of budget principle worldwide.The budget legal principle comprises of three basic elements: budget containing whole finance income and expenses,one year act restricted by Constitution and expense being not contained in budget but established by law.The restriction of Constitutions to budget comprises of adopting the form of law,the power of conducting budget belonging to government,budget which cannot be the warrant of tax,budget which cannot deprive of the people's legal rights,the term of budget being only one year,budget which should follow the principle of making both ends meet,budget which cannot be the warrant of expense of illegal warrant and budget which should follow technical requirements.The means of Constitutions solving the problem of budget inconsistent with the fact comprise of budget excess,expense in advance and extending the effect of budget.

Constitution Law;budget;budget legal principle;basic elements

2016-09-10

翟继光(1979—)，男，江苏徐州人，中国政法大学民商经济法学院副教授、硕士研究生导师，主要研究方向：财税法。

D912

A

1005-6378(2016)06-0138-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.06.021