大城市“消肿”的国外经验

蒲琳

同世界上许多大城市一样，因是人口密集的经济发达地区，上海在自身功能不断叠加的过程中，也面临着人口膨胀、交通堵塞、环境污染等一些共性的问题。

城市具有高度的复杂性，对一个大城市进行有效的治理可以说是一项异常艰巨的任务。因此，探讨城市治理问题，借鉴国外，尤其是发达国家的城市在规划和治理方面的成功经验，或许能得到一些启示。

东京“减负”

提起东京、首尔、巴黎这些大都市时，人们的第一反应恐怕就是“大”——虽然庞大，却不显得“臃肿”。这其中的“秘诀”就在于，作为中心城市，它们拥有规划较为完备的“首都圈”。这些周边城市或地区，与中心城市形成了“都市圈”，不仅疏散了中心城市的人口，缓解了交通压力，还与中心城市在功能上形成互补，有效缓解了首都“肥大症”。

以与上海规模最为相近，最有参考意义的东京为例。在日本，“首都圈”一般是指东京都、埼玉县、千叶县和神奈川县这“一都三县”。而狭义上的东京则仅指中心城区的23个区，所谓“首都功能的分散”主要是指从这23个区向外分散。

而东京的老城区又称中心3区，即千代田区、港区和中央区。上世纪以来，中心区各级政府机关、大公司总部林立，商业设施扎堆，人口高度聚集，导致这一地区出现地价高涨、交通拥堵、噪声和汽车尾气污染等各种问题。

为解决上述矛盾，东京从上世纪50年代起加强了对中心周边区域的开发，建设了新宿、池袋、涩谷等7个副都心。各副都心通过强化商务、娱乐、居住等功能，对缓解中心区的压力起到了一定积极作用。

以著名的新宿副都心为例，这里自1965年开始建设，1991年东京都政府便搬迁至此。如今，这里高楼林立、银行密集，集中了各种人群和文化，早已成为东京的重要交通枢纽，被称为“华尔街”的翻版，受到全世界的认可。

另一方面，1976年，日本政府在第三次都市圈整备计划中提出，要改变东京单中心的结构，在以中心区为圆心、半径50公里左右的环状地带再建设卫星城。

除了做规划，日本政府在建设卫星城时还出台一些引导政策，并严格限制在东京中心区新建大学和工厂，通过政策的“厚此薄彼”，提高卫星城的竞争力。其中比较有代表性的如筑波，承接了多所国家级研究机构和大学的搬迁，被定位为“国际性脑力城市”，政府一方面对参与筑波“脑力立城计划”的企业给予减免税，划拨援助金，一方面制定较高的新房建设标准，为卫星城居民提供比东京市区更加舒适的居住环境;而多摩，以宜居城区为目标，吸引了不少在中心区工作的居民来此置业;千叶则侧重于发展国际空港和海港功能。另外还有立川、横滨、川越等新老城市，共同构成了围绕东京的环状都市群。

通过建设1个中心区、7个副都心、多座卫星城，东京与周边城市形成了环状多极的布局，共同组成了世界上规模最大的都市圈之一“东京都市圈”，东京的城市功能得到有效疏解。

东京从上世纪50年代起加强了对中心周边区域的开发，建设了新宿、池袋、涩谷等7个副都心。

大造交通网

需要特别指出的是，城市群的形成和发展，离不开基础设施网络的支持。尤其是交通基础设施对城市群空间结构形成和演化的影响最为显著，即优质都市圈的“交通轨道先行”法则。

从国外主要城市群的发展历程看，无论城市群的空间结构呈现何种形态，城市群的发展都离不开完善的交通路网。如美国东部大西洋沿岸城市群中的波士顿、费城、纽约、巴尔的摩等城市，就是凭借便捷的交通运输条件形成的，并最终联结成完善的交通运输网络，逐步形成了“波士顿—华盛顿大都市连绵带”。

东京也不例外。相信不少到过东京的人都会对这里蛛网一样密集的轨道交通留下深刻印象。可以说，正是全世界最密集的轨道交通网托起了整个“东京都市圈”。

据了解，东京在1958年、1968年、1976年和1986年分别实施了四次综合交通规划，通过大都市圈综合交通系统的规划和建设，强化了大都市周边城市和卫星城市的规模和职能。如今，东京圈轨道交通线路总长2419.8公里，其中地铁357.5公里，私铁1157.9公里，JR铁道887.2公里，有轨电车17.2公里。40多条线路密如蛛网，而日均客流量超过1100万人次。

为了增强地铁站与周边商业设施连接的便利，东京地铁站普遍修建有直通周边设施的地下通道。以涩谷地铁站为例，全站一共有8层，地上3层、地下5层，仅地下5层的出口就有30多个，辐射了涩谷商业中心区域的几乎所有重要设施。不仅如此，人们在绝大多数城区的任意一点，徒步10分钟内都能找到一座车站。

此外，发达的轨道交通并不局限于东京一地，在“东京圈”范围内，从各主要卫星城乘坐轨道交通到东京市中心的时间一般都不超过1个小时。这也是吸引人们到周边卫星城居住的一个重要原因。

轨道交通输送人流，港口码头承载物流，依托这样的交通网络，东京圈充满活力。

伦敦战雾

入冬以来，我国多个城市出现严重的空气污染。

事实上，经济快速发展所带来的大气污染问题，是所有先行工业化国家都曾经历过的。

例如，提起雾霾，人们首先想到的就是伦敦，而其中最为人熟知的便是1952年12月的伦敦雾霾事件。早在19世纪，伦敦就已经成为真正意义上的国际化大城市。当时，英国进入到了工业革命的急速发展期，伦敦工厂所产生的废气形成了高强度的黄色烟雾，这个时期关于英国所有的关键词都是与“雾都”“阴霾”“昏暗”等词语相关。

进入20世纪中期，英国的雾霾达到了最严重的状态，英国人为了能够摘掉“雾都”的帽子，通过了半个多世纪的努力，才使得英国的雾霾得到妥善的治理。

1956年，英国出台了世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》。法律明文规定在伦敦城内的所有工厂都必须关闭。并且要求工业企业建立有利于污染气体流通的高烟囱。还包括要求大规模的城市居民减少煤炭用量，改善新的生活方式使用天然气等新型能源。

1968年以后，英国针对各种废气的排放出台了一系列补充的空气污染防控法案。20世纪80年代后，英国针对于交通污染又出台了一系列措施。其中包括大力发展公共交通、抑制私车发展，目的是减少汽车尾气的排放和治理交通拥堵等情况。

1995-2003年，英国又制定了许多项国家空气质量战略，包括政府划出空气质量管理区域，有针对性地加强管理和对于私家车征收“拥堵费”，并将此笔收入投入到改善公共交通系统的发展中去。如今，在伦敦，公共交通已经发展到了极致，几乎延伸到了城市的每一个角落。政府还不断配备新的技术，譬如出租车新的节能环保装置，满足城市的环保要求。

另一方面，就公共基础设施来说，除了传统的交通、学校、剧场、医院等，在伦敦，还有分布在市区各处的公园以及绿色走廊。

除了海德公园、摄政公园等8处皇家公园外，社区附近一般也会有小型的公园或者户外健身场所。这些公园不仅绿化了城市，也为居民休闲、娱乐提供了公共空间。

为了维护这些公园，相应的政策支持少不了。其中关键一项是，伦敦市政规划对绿地的保护相当严格，一般情况下城市绿地不得被占用开发。为了在既有基础上改善城市绿化环境，伦敦市近期提出了“口袋公园”计划，由伦敦市政府资助2000万英镑，在伦敦市区内打造100个“口袋公园”。“口袋公园”顾名思义指的是比较小的公园，一般是将一些荒废、杂乱的街道角落或者建筑之间狭小空地进行整理、改造，营造小型花园及休闲地，为附近上班人士或居民提供一块清新的绿色公共空间。

英国人用半个多世纪的努力，让伦敦摘掉了“雾都”帽子。

更新城市管线

此外，城市地下管线可以看作是城市基础设施的重要组成部分，是城市安全高效运行的“生命线”，其运行状况是否安全、平稳、可靠、高效，关系各类物资、信息的输送传递，关系城市环境的维持与城市灾害的防治。

1850年前暴发的严重霍乱和其他传染疾病最终迫使英国政府下决心修建现代化的市政管道体系。

伦敦现代化的市政管网建设始于19世纪中后期。19世纪早期的伦敦，因为将大量的生活污水未经处理直接排入泰晤士河，使得当地饮用水源受到严重污染。1850年前暴发的严重霍乱和其他传染疾病最终迫使英国政府下决心修建现代化的市政管道体系。

至1865年，伦敦共修建了超过2000公里的排水管道工程，构成了市政管道的重要基础。经历了超过150年的发展，伦敦的城市管道建设的自身特点也愈发明显：一是城市管道系统为单一的合流制;二是因地制宜，依托河流规划城市管道系统;三是城市扩展中管道规划和建设先行;四是城市管道建设融入更多的高科技元素;五是全面监控污水排放。

当前，大伦敦地区和周边地区一共有7万公里的排水管道和超过2500个污水泵站。这些城市管道系统虽然有诸多先进之处，但是并非“一劳永逸”。伦敦地区每年都会投入大量资金进行市政管道的维修、维护和改造。

同时，为了满足日益增多的人口需求，伦敦市也在不断新建现代化的管道系统。2014年，伦敦市政府再次投入42亿英镑兴建“泰晤士河排水管道”，这是英国水务建设史上投资最大的项目。该管道项目沿泰晤士河横穿伦敦中心城区，全长约25公里。管道设计直径为7.2米，深度为泰晤士河河床下16米。英国市政部门预计，该项工程建成后，伦敦地区的污水处理能力每年将增加5500万吨。

目前，英国已经成为了最适宜居住和学习的国家之一。而随着人口出生率的回升以及其他国家移民的迁入，伦敦市的人口达到了860万的历史性峰值。虽然同许多千万人口城市还有一定的差距，但是仍给城市的管理和发展带来了许多新的挑战，尤其是移民涌入后的交通和住房问题。

为了缓解住房短缺和房价持续上涨，伦敦市政府只能从城市规划角度着手，在一些以前的工业区促进私人住房投资，这些地方往往公共交通比较便利。

而在日美等国追求核心城市的“大”的同时，英国伦敦城市群追求的是小城镇的“小而精”——英国伦敦城市群是地域面积最小的世界级城市群，以伦敦-利物浦为轴线，包括伦敦、伯明翰、曼彻斯特、利物浦等数个大城市和众多中小城镇。

从20世纪60年代开始，随着家用汽车的普及，英国人口开始大量向小城镇迁移，大中城市周边的卫星城镇迅速兴起。为进一步带动小城镇的发展，英国政府实施了逆城市化行动，将政府部门或其下属机构向小城镇转移。英国政府的行动很快得到公共事业单位的响应，高校等公共事业单位随后开始了迁移。英国大企业总部落户小城镇也渐成趋势，英国泰晤士水公司总部落在斯文登小城，英国燃气公司总部设在了温莎小镇。