城市社会治理进入2.0时代

刘朝晖

目前，我国已经有一半以上的人口生活在城市中。在经历了爆发式的发展后，城市开始面临各种危机，城市治理在国家治理体系中占有越来越重要的位置。城市系统的运营管理越来越复杂，对城市治理的要求也越来越高。随着中国城市化进程的进一步加速，以及城镇化的日益提升，中国的城市发展面临着重大的结构性挑战，如何在推进城市持续发展的基础上，形成一个良好的城市治理体系，成为中国城市发展的一个核心议题。

正是基于这种挑战，去年底召开的中央城市工作会议强调，政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。近日印发的《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，也要求到2020年初步形成现代城市治理体系，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。

2015年2月10日，上海地铁1号线人民广场站站台在早晚高峰时段，开始试点设置安全暸望台。

未来30年，信息技术飞速发展，全球城市能级将不断提升，大都市圈逐步向巨型城市区域演变，利益格局发生深刻变化。中国目前有北京、上海、广州、天津等10个特大城市，它们具有人口规模庞大且构成复杂，社会阶层结构、利益结构和需求结构日趋分化，城市生产与生活体系、经济与社会体系间的互适性面临越来越大的张力，而宜居水平和公众满意度未同步提升等共同特征。显然，加强和完善特大城市的社会治理变得十分迫切和必要，同时也对城市治理体系创新提出更高要求。

体制机制的突破创新

在上海的“十三五”规划中，加强和推进城市治理创新，是重头戏。

2014年“两会”期间，习近平在参加他所在的十二届全国人大二次会议上海代表团审议时就强调，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。

根据“核心是人、重心在基层、关键是体制机制”的重要精神，2014年，上海市委把创新社会治理、加强基层建设列为“一号课题”，用一年的时间对上海各区县的问题进行调研，出台了一系列体制机制“创新干货”，一组被称为“1+6”的系统性文件，成为了上海市社会治理创新的纲领。“1”，就是《调研总报告》和《关于进一步创新社会加强基层建设的意见》;“6”，就是涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者的6个配套文件。在特大城市的治理上，上海正在探索一条创新解决之道。

从2015年起，上海全市统一停止街道招商引资，“没有例外”。上海市委认为，街镇是城市日常性服务和管理的基础单元，是社会治理中服务群众的“最后一公里”，必须把工作重心转到管理与服务上来。在当前新形势下，从全局工作看，街道招商引资已是弊大于利，可谓是“局部小受益，全局大受损”，与上海未来产业结构的方向不相符合，街道干部也难以集中精力服务群众。“以前，一年里有1/3时间花在这上面，还有考核、有指标，指挥棒在那里嘛，只能跟着走。”一名街道干部坦言，“现在明确大家都要拼服务、拼环境，这样我们就能一门心思给老百姓打工。”

再如，管理重心“下沉”到街道。根据调研方案，上海将赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权。街道对派出所、工商所这些“七所八所”一把手的任命，虽然没有“点头权”，但是有“摇头权”，可以“一票否决”。此外，街道还将被赋予规划参与权和综合管理权，对重大决策和重大项目的建议权等。

针对其他的新情况新问题，“一号调研”还提出诸多令人“眼前一亮”的解决方案。例如，做实“基本管理单元”的公共服务，在有条件的大镇析出街道;加强以党组织书记为班长的居民区工作队伍建设;推进村委会和村集体经济组织的功能分离和分账管理;建立社会工作者职业化体系;推进市场监管、城市管理等领域分类综合执法改革……

未来30年，上海将从亚太地区有影响的国际大都市崛起成为具有全球辐射力和影响力的综合性全球城市，充分借鉴国际经验，立足自身实际，进一步加大城市治理创新力度，构建符合全球城市特点的治理体系和治理模式，是上海乃至中国特大城市的必然选项。

全社会力量参与

城市治理和城市管理最主要的差别是主体的变化，城市治理强调社会力量参与城市管理。过去的城市管理格局中，管理者、被管理者的角色区分很明显，管理者基本上就是政府部门，其角色类似家长，而市民则是被管理者。市场经济发展起来后，社会成员的自主性大大增强。社会成员更加注重维护自己的权利和利益，他们对城市管理措施的合法性、合理性、公平性日益关注，社会参与意识也不断增强。

超大城市人口数量庞大，人口流动频繁，人群聚集密度很高，社会构成异质性较大，社会群体的分化及贫富分化突出，文化观念和利益诉求更加多元化，城市病日益严重，这些社会特征加大了实施精细化社会治理的难度，对构建共建共享社会治理格局提出更大的挑战。

为此，中央城市工作会议提出，政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

美国学者詹姆斯·罗西瑙在其主编的《没有政府的治理》一书中说：“治理与政府统治不是同义词，它们之间有重大区别。治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。”

全面调动社会力量、社会资源参与社会治理，提供高质量、多元化的公共产品或公共服务，是创新社会治理的核心与关键。在这些方面，上海也积累了一些经验，并仍在不断强化和完善。在“1+6”文件指导下正在推进的基层建设创新中，一方面加快了政府购买服务机制的制度化、常态化、规范化，吸纳社会组织、市场企业来提供城市公共产品和服务，扩大社会参与社会治理的深度和广度;另一方面，也在着力改善和优化社工人才成长的外部环境，培养专业化的社会治理领导干部队伍、社会治理领军人才队伍、社会工作者队伍和广大的社会志愿者人才队伍，积极推进自治共治。

社区和邻里，是城市发展的重要基础，也是让城市饱含温情的港湾，更是社会治理力量的源泉所在。基层社区是离市民最近、社会问题最突出、居民服务需求最旺盛的地方，如果服务好一线居民、治理好基层社区，特大城市社会治理就成功了大半。

特大城市的一个主要社会特征是高度的社会分化，高度分化的社会群体对社会治理提出差异化的需求，各群体参与社会治理的积极性、可能发挥的作用以及参与方式也不相同。

对于城市突出的流动人口管理问题，上海社会科学院研究员沈国明也提出，为外来人口提供各种服务和便利，尤其是为谋求基本生活条件的外来人口提供各种服务，需要城市管理有一个大变化。多样的服务不能都指望由政府部门解决，社会力量参与城市管理有助于拓宽解决社会矛盾、满足社会需求的渠道。因此，即使覆盖全部实有人口的动态管理服务体系建成之后，有些管理事务仍应交由社会甚至市民自理。

充分拥抱“互联网+”

未来互联网和信息技术将进一步发展，大数据时代真正到来，互联网物理化趋势日益凸显，在改变生产生活方式的同时，也给城市治理带来新的机遇和挑战。一方面，城市治理的效率和透明度提高，另一方面，网络化社会的不可控性增加。

随着互联网信息技术的广泛应用，通过大数据平台，政府可以在交通、医疗、救助、流动人口等社会治理领域中，充分挖掘潜藏在民间（民意调查）和政府部门中的大数据，分析特大城市社会运动的内在规律和趋势，为更加合理地布局城市社会服务设施、提高城市服务效率和政策有效性等提供便利和依据。同时，在互联网的放大下，任何突发事件的信息传播都有可能引发公共危机。这就需要加强对社会风险的监测，建立有效的预警和处置体系。

在以“互联网+”解决城市治理难题的探索中，上海已经取得了一些成果。去年3月底，腾讯微信的“城市服务”入口正式落沪，上海成为华东地区首个接入这一服务的城市。上海市民通过微信，即可享受查询天气、支付生活账单、预约护照办理等14项便民服务。同时，上海市政府与腾讯公司签署了战略合作框架协议，根据协议，双方将发挥各自资源优势，共同推进“互联网+”产业发展，除了包括在文化、医疗、金融、智能汽车等领域深入合作，推动传统产业与互联网的融合，很重要的一项就是推进上海政府机构政务微信公众号的建设和发展，拓宽政府信息发布渠道，提升智慧城市服务水平。

面临人口大量涌入、率先进入老龄化社会等问题的上海一直在寻求社会治理的“良方”。 “互联网+”被视为破解智慧停车、居家养老、社区管理等城市治理问题的手段。上海市委书记韩正在接受媒体采访时表示，“互联网+”时代不断产生的新模式、新业态，往往对政府传统的管理服务产生颠覆性的挑战，而这些挑战往往超前于各种法规和规范。因此，如何在“互联网+”的时代背景下创新政府管理服务，是各级政府部门必须深入思考研究的重要课题，这个课题涵盖了城市管理、经济运行、风险防范、民生服务、社会治理和城市安全等方方面面。

韩正认为，“互联网+”时代的变革就在眼前，要以“互联网+”的理念，推进互联网与各行业、各产业结合，真正做强实体经济，推动产业升级与革命。运用移动互联、大数据等信息技术手段，助推政府优化城市管理方式和公共服务模式，为新常态下上海转型发展作贡献。对上海而言，“互联网+”不仅是一个技术问题，它是手段，更是一个方法论问题。

事实上，把握网络时代特点，充分运用大数据、移动互联网、云计算等先进信息技术，推动城市治理智能化转型，创新城市治理模式，提高城市治理效率，是中国所有城市治理者必须深入研究的课题。拥抱“互联网+”，一方面可以构建适应网络社会特点的治理机制，依托互联网构建多元化的互动平台，把公众参与纳入规范有序的轨道，充分发挥互联网的正面效应。综合运用法律、行政、技术等多种手段，加强网络舆情的治理和引导，构建有效的网络社会风险预警和管控机制。另一方面可以运用信息技术提高治理能力，不但能提供精准的公共产品和公共服务，实现跨领域、跨部门信息高度共享，还可以在交通、污染治理、城市管理等领域广泛应用信息化技术，进一步提高城市运行的智能化水平，把有限资源的潜力充分挖掘出来。

上海，志愿者赴浦东社会福利院，为老人进行致盲性眼病筛查。

需要现代政治智慧

城市是人类文明的作品，犹如现代艺术一样，它不是定格的，而是流动不拘的，因而具有无限的想象力和再创造的空间，这为城市治理创新或建设创新型城市提供了内在的力量。

改革开放30多年来，中国的市场经济与全面开放都是以城市为空间全面展开的，城市要承载这种变化所带来的全面冲击，同时要承载国家转型变化所产生的政治和多元的社会压力。因此，城市自我要在市场化与全球化方面要升级转型，否则它也无法承载现代国家的转型和现代社会的发育。中国城市的治理，需要从理念的塑造到路径的建设构成一个完整的制度架构，否则现代城市很难体现“市民的个人和全体的意志”，体现现代城市的目的——“能自知自觉，自治自制和自我实现”。 特大城市社会治理是一个系统工程，涉及环境、人口、交通、公共服务、城市管理、公共安全、关系协调、社区建设、社会组织发展等多种领域。复旦大学城市治理比较研究中心学术委员会首席专家林尚立认为，从治理的角度来看，一个具有成效的治理结构，也就必然体现在如何在加强城市的集聚功能持续实现上，形成城市物质空间、产业形态和社会结构的有机分化。现代城市的集聚，不是城市对所有资源的过度占有和无序的扩展，而是一种有利于城市各个人群“居住、生产、交通和游憩”的资源合理配置。在这样的一个现代城市治理体系当中，就需要城市政府具备现代的政治智慧。

现代人类文明，就是在城市发展与城市治理创新之间的持续联动中不断向前的。许多决定现代人类生产与生活的制度创新，都是以城市为实践空间而形成的。由此，我们完全可以认为现代城市的治理结构与治理体系的完善水平，直接决定着一个国家现代化的发展与现代文明建构的能力与水平。从这个角度上理解，适应时代发展的中国城市治理，也是实现“中国梦”的重要保障和依托。