论我国进出口食品安全危机管理机制之完善——基于比较视角的分析

□王 怡 吴卫军

[电子科技大学 成都 611731]

论我国进出口食品安全危机管理机制之完善
——基于比较视角的分析

□王 怡 吴卫军

[电子科技大学 成都 611731]

随着国际贸易中食品安全问题的凸显，中国进出口食品安全危机管理机制在运作中面临与WTO相关规则衔接不足、风险评估不够、信息交流不畅等系列问题。其原因在于，中国的食品安全意识不强，监管不能常态化，准入标准和检测技术之间存在差异等。在借鉴发达国家成功经验的基础上，中国应对接先进的食品安全危机管理机制，设立独立的食品安全危机管理机构，完善进出口食品安全危机管理规则，建立进出口食品安全危机善后管理体系，以确保在国际社会中的良好声誉与国家利益。

进出口食品；食品安全；风险评估；应急预案；预警机制

进出口食品安全危机是指食品贸易中因食品安全问题引发的危机，其发生不仅受到食品自身特殊性影响，也与贸易国的政策措施有着直接关系。相较于国际贸易中的其他危机，进出口食品安全危机具有专业性强、危害面广、处理棘手等特征。作为农业大国，如何构建有效的进出口食品安全危机管理机制，是满足食品贸易多样化需求，确保我国进出口食品安全，避免贸易纠纷的重要组成部分。

一、我国进出口食品安全危机管理机制之问题

自20世纪90年代以来，我国食品进出口贸易的发展总量持续扩大，相关法律制度相继完善。2011年国家质检总局在《进出口食品安全管理办法》中建立了风险预警制度。2015年实施的新修订《食品安全法》进一步强化了国家出入境检验检疫部门对进出口食品监管的主体地位，厘清了尚无国家安全标准的进口食品检验程序，明确了境外出口商和生产企业、进口商的义务，并规定了进口食品安全风险的应对措施，同时建立了食品及食品添加剂的进口和销售记录制度、进出口食品危机监测预警制度、进出口食品安全信息及信用管理制度等。

（一）我国进出口食品安全危机管理机制之问题

尽管我国从各方面加强了对进出口食品安全的管理，并取得了一定成效，但相关职能部门仍然没能摆脱“救火队”的角色。在进出口食品安全危机管理方面主要存在以下问题。

1．与WTO相关规则的衔接不足

在进出口食品安全危机管理中，WTO为国际贸易中的食品安全问题制定了一系列规定和限制条件。承认了各成员国为保护本国国民的生命健康可采取相应食品安全贸易措施。为了防止成员国对该规则的滥用，也设立了包括“风险评估原则”等限制性条件和采取食品安全贸易措施时的程序性条件。程序性条件主要涉及《技术性贸易壁垒协议》（Agreement on Technical Barriers to Trade，以下简称TBT协议）和《实施卫生与植物卫生措施协议》（Agreement On The Application Of Sanitary And Phytosanitary Measures，以下简称SPS协议）的“透明度原则”。TBT协议旨在要求各成员国在采取食品安全贸易措施时要有足够的透明度，保证出口国已知情，并为其预留相应的时间，减少出口国因此所遭受的损失。在第 2 条第9款就技术性法规公开指出：“如果在紧急情况下必须通过该法规而无法做到上述要求，该法规通过之后应以合理的方式公布，但在公布后不能立即生效，应为出口国预留适应时间。”该协议在技术标准上也要求各成员国每半年公布一次工作计划及其制定标准的过程，对国际食品贸易产生了很大影响。SPS协议第7条规定：“成员国在改变SPS措施之时应通知其利益相关的其他成员国，并且按照附录B的要求在制定或改变SPS措施之前，如该SPS措施不同于国际标准应提前通知并且给予其他成员国评论的机会。”该协议指出，在一般情况下，各成员国都应留予其他成员国适应新的SPS措施所必要的时间。

此外，TBT协议和SPS协议都规定了各成员国在制定和修改相关食品安全贸易措施时要告之利益相关国，并允许其提出质疑。如利益相关国提出要求，该成员国还应提供制定和修改的理由。对WTO在食品安全问题上制定的一系列规定和限制条件的利用，原本可以有效减少我国食品进出口企业在面临食品安全危机时遭受的损失，但是我国在进出口食品安全危机应对措施中却缺乏与以上两个协议的衔接，往往避开 WTO另辟解决途径。这样不仅耗时耗力，不利于危机的顺利解决，也让 WTO的相关规则在实际操作中成为了一纸空文，没能起到应有的作用。

2．对进出口食品安全的风险评估欠缺

食品安全风险评估是通过科学评估判断食品对人身健康产生影响的程度[1]。在我国进出口食品安全事件中，因缺乏对食品安全的风险评估，监管部门的应急处理方式已越来越难以控制日趋复杂的局势。尽管我国于2009年10月，成立了食品安全风险评估中心作为负责食品安全风险评估的国家级技术机构，但因其位阶较低，无法在国家卫生和计划生育委员会职权框架之外执法。而随着食品科学技术的发展，技术性风险开始成为食品安全风险的主要构成。我国目前食品安全风险评估多倾向于已知的，较为普遍的危害食品安全的有毒物质。对科技创新后新的加工技术是否会构成不安全因素，缺乏足够的风险评估。

3．进出口食品安全风险交流不畅

2006年FAO/WHO将风险交流定义为：“风险管理者、风险评估者、消费者、企业、媒体等利益相关方就食品安全风险相互交换信息和意见的过程”[2]。目前，我国进出口食品安全的风险交流不畅体现在两个方面。一是由于风险交流机制的不完善。进出口食品安全监管部门对发现的食品安全信息缺乏有效整理与分析，使食品安全信息发布往往滞后。即使信息发布在食品安全预警中占据重要的地位，事实上也难以发挥应有的作用；二是影响食品安全危机事件中的责任追究。目前在面对食品安全危机事件时，事故报告拖延现象非常严重。当事故发生时，由于对事态严重性估计不到位，致使各部门对危机的应急反应迟钝，进而在事故责任追究上出现责任划分范围不明晰、落实不到位的现象。

4．进出口食品安全应急预案缺乏有效性

当发生进出口食品安全危机事件时，除了尽快找出导致事故发生的原因外，还要以科学为依据，制定出应急预案。原本在食品安全预警阶段就应该通过风险评估、预测未来情况并拟出应急预案。预案本身可以起到对食品安全事故的预防作用，当事故发生后还可作为应急对策的基础，在进出口食品安全危机管理机制中是非常重要的环节。由于食品安全危机要经历发生、发展和演变这几个过程，期间的不确定因素很多，因此需要根据事态的发展随时做出调整。随着国际食品贸易的不断发展，我国作为食品进出口大国，对食品的生产、加工、流通和消费已然不限于国内范围内。国际食品贸易拉长了原有的食品链，通过贸易国之间的协调、合作，共同治理贸易中的食品安全问题已成为大趋势。进出口食品安全应急预案除了需要政府间、行业组织间、学术研究机构间的信息交流与沟通外，还需要根据国际贸易中食品安全风险的跟踪及流通建立食品安全风险通报机制。而我国在进出口食品安全危机应对过程中，由于缺乏有效的应急预案，从而影响了危机应对措施的执行与相关资源的调配。

（二）我国进出口食品安全危机管理机制问题之成因解析

我国进出口食品危机管理中存在的问题，可从内部与外部因素两方面来分析。

从内部因素看，其一，受历史和经济因素的影响和制约，我国的食品安全意识薄弱。食品安全既包括生产安全也包括经营安全。长期以来，我国已习惯对看得见的“危险”或已经发生的危害才认为是“不安全”。这种认识导致对长期存在的、隐性的、持续性的食品不安全因素缺乏应有重视，典型表现是食品加工企业上规模的较少，小企业设备落后、卫生状况差，很多出口企业更偏重于利益的重视，而往往忽视了对食品质量的要求。特别是我国出口食品在国外市场一直有着价格上的优势，更多的出口商都集中精力针对价格战。但实际上，在国外食品市场，消费者最关心的是食品是否安全，对于价格的敏感度越来越低。因此，食品的质量其实才是真正的竞争力所在；其二，我国的很多食品出口企业对国外的准入标准的更新不敏感，缺乏预测能力。国内食品生产、加工企业在对农药残留的检测技术和研发水平上落后于很多发达国家，客观上约束了我国出口食品达到准入标准的能力。其三，针对食品安全立法与执法，我国尚未建立起权力服务权利的基本理念。在我国的农业生产中，为了提高产量，都有过量使用高效农药的倾向。长此以往，不仅直接影响了产品的安全性，还间接对土壤本身造成了污染，对今后的农业生产构成威胁。而我国在立法上，对消费者权益保护关注不够，对违法者的处罚力度不强，导致违法者的违法成本低。在执法上，仍然存在执法不严的问题，主要表现为运动式整治为主、监管不能常态化等。由安全卫生问题导致的“内生型”危机时有发生，给相关产业带来巨大的经济损失。

从外部因素看，由于国际食品贸易环境的复杂性，食品进出口受阻的“外生型危机”也时有发生。如与日本在食品安全准入标准和检验检疫标准上的就严重不一致[3]。在残留农药限量标准方面，日本《肯定列表制度》中的“暂定标准”就有5万多条，其中有关残留农药限量的多达 515 种[4]。且这种标准每 5年就会对现有的残留农药限量标准进行更新。在日本“暂定标准”所涉及的农药种类中，我国也有相应限量标准的只有100多种，另外还有400多种是日本的“暂定标准”规定而在我国却没有任何限量标准的[5]。所以，在“暂定标准”中，即使中日两国都对一部分农药进行了规定，不是日方的标准比中国的高出许多，就是日本对某项产品进行了残留农药限量规定，而中国却没有。近些年，相较于发达国家日益提高的食品科技技术和严格检测措施，我国的进出口食品安全检验检疫措施比较机械化，无论在检测技术上还是检测标准上都较为落后。

二、发达国家进出口食品安全危机管理机制之分析

（一）发达国家进出口食品安全危机管理机制现状

在发达国家中，日本、美国和欧盟是当今世界食品安全监管体系最为完善，措施最为严格的国家，建立有专门的进出口食品安全危机管理机构与高效的食品安全危机管理预警机制。

在机构设置上，日本设立了独立的食品安全委员会。以此为核心，协调与农林水产省、厚生劳动省针对进出口食品安全的危机管理的工作。食品安全委员会主要负责各部门间的信息沟通和协调，同时通过搜集、分析国内外食品安全危机信息，向国民提供科学建议。在制度保障方面，通过修订《食品安全基本法》和《食品卫生法》，规定了政府的危机应急管理体制的事项，设立了进出口食品身份认证制度。

美国采取由中央政府各部门按照食品类别或环节进行分工、共同管理的模式，由多个部门组成的总统食品安全委员会来协调全国的食品安全工作。而食品药品监督管理局（FDA）、食品安全检验署（FSIS）和动植物卫生检验署（APHIS）及环境保护署（EPA）则分别负责食品的安全管理与执法，进出口食品检验检疫、监督处理外来动植物疫病传入和残留农药标准的制定。在法律体系上实行权力分立，使立法、司法、执法机构在出口食品安全体系中均承担责任。同时重视出口食品安全的风险管理，建立了预防、处理和食品召回制度。

欧盟依据《通用食品法》成立了食品安全局，确立了风险分析的原则，并建立了食品安全风险分析机制。风险分析由食品安全风险管理、风险评估和风险交流三部分组成。食品安全局作为一个独立机构，利用食品安全预警反应机制和危机处理机制，在对食品进行全程监管基础上实行跟踪制度、追溯制度和召回制度，使得欧盟在面对进出口食品危机时获得了迅速及时处理的制度保证[6]。

（二）发达国家进出口食品安全危机管理机制的特点

1．健全的进出口食品安全危机管理机构

日本不仅设有专门机构管理进出口食品危机，各机构间的协调性也非常强[7]。食品安全委员会的设立实现了食品安全一元化领导的体制。在美国主要涉及进出口食品安全危机管理的部门中，FDA被公认为是世界上最大的食品与药物管理机构之一，其职责范围涉及食品的制造、进口、运输、销售等领域，以保护消费者不受到不安全和附有欺诈性标签食品的危害[8]。欧盟设立了独立于欧盟委员会和其他机构、成员国的食品安全管理局，负责对食品生产、加工的全过程进行监管，并进行科学的食品安全风险评估，为欧盟制度食品安全相关法规提供依据。

2．科学的进出口食品安全危机管理制度

在制度设计上，《食品卫生法》是日本进出口食品安全危机管理的主要依据，该法涉及对象广泛，要求厚生劳动省与地方政府共同承担责任。《食品安全基本法》在食品安全法中则具有基础性地位，它不仅将消费者的食品安全权利明确化，而且对食品供应过程的各个阶段也采取必要措施以确保食品安全，并导入了风险分析机制来防止和降低因摄入食物中有害物质而造成的危害[9]。美国的进出口食品安全法律体系概括了食品生产加工中的各个环节，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等提供依据。其中，《联邦食品、药品和化妆品法》是关于食品和药品的基本法。该法规定所有食品均必须有英文说明资料和可信的标记。欧盟建立了“从农田到餐桌”的全过程食品安全体系[10]。通过《通用食品法》把预防性原则作为食品安全的一个基本性原则，该原则强调危机管理部门可以采取预防性措施作为食品安全风险信息不明确或不完整时的应急处理。

3．完善的进出口食品安全危机管理预警机制

日本十分重视进出口食品安全危机管理预案。其中，《食品安全基本法》第14条就规定了有关政府的危机应急管理体制事项：成立由以食品安全担当大臣、厚生劳动大臣、农林水产大臣、食品安全委员会委员长等组成的临时性应急总部，负责收集与食品安全委员会及风险管理机关交换进出口食品安全事件的相关信息。美国则侧重于风险管理。其中一个重要且颇富成效的举措就是导入了用于风险分析和关键点控制的 HACCP(Hazard Analysis and Critical Control Point )[11]。还建立了食品安全信息公开系统，确立了从联邦及地方的信息发布主体、遍布全国的信息采集、风险分析以及综合的信息反馈的基础网络。欧盟为了应对不断出现的食品危机事件，实施了食品和饲料快速预警系统（System for Food and Feed, RASFF），它是一个连接欧盟委员会、欧洲食品安全管理局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络。系统将收到的有关信息整理编研后，按照相应程序上报欧盟委员会，转发欧盟有关部门，通知预警体系内的其他成员[12]。

（三）发达国家进出口食品安全危机管理机制的启示

综合发达国家进出口食品安全危机管理机制的经验，以下几点值得我国借鉴：

第一，建立独立的进出口食品安全危机管理机构。该危机管理机构设置位阶普遍较高。在常态下可独立进行风险评估，促进风险信息交流。在紧急事态发生时，可组成决策中心，迅速应对进出口食品安全危机。

第二，强调对进出口食品安全危机的关键点管理。食品安全危机的关键点分别为警示点、导火点和拐点。即代表进出口食品安全危机从爆发前的零星事件到演变为大规模集体性的导火索事件，以及作为重大转机的拐点事件。因此，发挥各部门的信息与资源优势，注重信息收集与分析有利于对关键点的掌握。

第三，将风险治理概念引入食品安全危机管理领域，强化过程化监管。对食品安全危机管理以预防为主，配以相应的安全预警机制，通过快速预警系统，实现风险管理。

第四，健全的进出口食品安全法律体系。完备的法律体系是支撑发达国家进出口食品安全危机管理的关键。该体系对于食品安全风险管理、信息交流等都有清晰的定义和限制，保障了食品安全危机管理机构的独立性。

尽管在机构设置、制度设计和预警机制建立上，日本、美国和欧盟都处于领先地位，但其现有的进出口食品安全危机管理机制更多关注的是终端上市产品，而对于食品原材料以及动物自身的防疫安全等问题重视不够。这也是导致这些国家长年受到疯牛病（Bovine Spongiform Encephalopathy，简称BSE）困扰的原因之一。

三、我国进出口食品安全危机管理机制之改进

出口食品安全危机管理涉及准入标准、检验检疫、贸易壁垒等问题。改进与完善我国出口食品安全危机管理机制，应当立足于出口食品安全危机的特殊性，借鉴发达国家的成功经验，结合我国特殊的食品经济体系与具体国情来设计。

（一）对接先进的食品安全危机管理机制

在完善我国进出口食品安全危机管理机制过程中，与国际上先进的食品安全危机管理机制相对接不仅能够妥善解决出口食品安全危机，还能为我国出口食品在国际市场上争取更多的主动地位。具体涉及以下三方面内容：

在准入标准方面，当出现进口国与出口国标准不一致时，有两种情况。一种是出口的这类食品没有设立国际标准；另一种情况是进口国与出口国在这类产品的标准设立上不尽相同，却都不同意协商一致采取国际标准。第二种情况往往是因为进口国设立的准入标准过高，超出了国际标准。此时，可参照同类产品在其他国家的准入标准进行综合评估，得出一个平均值来作为双方协商的基础。这样做不仅可以减少我国食品进出口企业因对方准入标准过高而带来的经济损失，也能够满足进口国保护国内食品市场安全性这项目的。

在检验检疫合作机制方面，根据 TBT协议和SPS协议，在国际食品贸易中，故意抬高技术型标准来妨碍国外食品的进口是变相的技术性和绿色贸易壁垒，不利于国际食品贸易的发展。因此，当进口国的监测标准与我国存在差异，或对方以科学技术优势对我国设置贸易壁垒时，我国应充分援引TBT协议和SPS协议来维护出口企业的利益。同时也需要和对方积极开展交涉，加强双方在食品贸易检验检疫技术上的交流与合作。如建立固定的食品安全问题交流机构，匹配有关专业人员，并建立定期会晤制度，以便给双方的进出口商充分的知情权。

在食品安全危机调查机制方面，主要针对在发生重大的食品安全危机事件时，两国应及时沟通、磋商，同时允许警方调查的介入。这就需要我国进一步提高自身的谈判能力，与食品进口国签署相关协议，同时参与到国际食品贸易规则的制定中，提高国际社会对我国出口食品安全的认知度。

（二）设立独立的食品安全危机管理机构

从2003年至今，我国政府已经对食品安全监管体制进行了三次重大改革。特别是在2013年国务院机构改革后，我国的食品安全监管职能由国家食品药品监督管理局和农业部门配合履行，而卫生部负责食品安全风险评估和其具体执行标准的制定。从我国每次处理出口食品安全危机的过程看，《食品安全法》在强化政府监管负总责前提下，食品安全委员会延续了“议事协调机构模式”。这种模式在专项单一的问题或者非经常性的重大行动上能发挥较好作用，却不能应对进出口食品安全危机管理中复杂、宏大的工作需要[13]。可考虑借鉴发达国家的做法，强化食品安全危机管理机构的独立性和专业性。从机构改革入手，打破部门条块分割状态，统一决定食品安全方针和具体监管措施的实施。

（三）完善进出口食品安全危机管理的相关规则

健全的法律制度是实现出口食品安全的法律基础和制度保障。我国应在新修订《食品安全法》基础上，以食品安全风险评估和风险沟通为平台，根据评估的结果建立食品安全危机管理的标准化流程和危机管理预案[14]。首先，应强化风险评估机制，强化食品供应链上各个环节的监管，制定出准确科学的食品安全政策。其次，建立风险通报机制。随着全球经济一体化的不断发展，对食品的生产、加工、流通和消费已经不限于国内范围内。国际食品贸易拉长了原有的食品链，因此，通过贸易国之间的协调与合作，共同治理贸易中的食品安全问题已成为大趋势。除了需要政府间、行业组织间、学术研究机构间的信息交流与沟通，促进食品安全生产技术的发展、安全标准的制定外，还需建立起进出口食品安全风险通报机制。最后，建立有效的风险交流网络。这是风险评估专家、消费者以及利益相关方之间对食品安全风险信息及观点的互动，其目的是促进各方对彼此观点的理解，缓解公众的负面情绪，将可能发生的食品安全风险降至最低。

（四）建立进出口食品安全危机善后管理体系

进出口食品安全危机平息之后，通常会出现危机受害者的经济损失问题、食品进出口企业如何重新进入正常的发展轨道等一些衍生性问题。我国虽然经历多次进出口食品安全危机，但却没有形成危机的善后管理体系。因此，有必要对进出口食品安全危机管理进行定性与定量相结合的客观评价，不断提高管理水平。此外，由于进出口食品安全危机有时会持续较长时间，对进出口企业而言往往要面临巨大的经济损失。因此，有必要形成以企业出资为主、社会出资为辅，行业协会主管、政府监督的专项危机管理善后基金，通过该基金对进出口企业予以经济安抚，减轻物质损失。同时，对损失严重的企业和个人进行一定的扶持，帮助其反思食品安全危机发生的原因，扶持企业重新进入正确的发展轨道。

四、结语

进出口食品安全危机的特点决定了危机管理的复杂性和特殊性。进一步完善进出口食品安全危机管理机制需要我国落实机构改革成果，促进管理部门之间的合作。需要加强进出口食品安全风险的评估，注重风险评估专家与公众之间的信息交流，完善进出口食品安全标准体系，提高检验检疫技术。此外，还应通过加强危机的善后管理来减轻损失，总结经验，防止危机的再次发生。

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编辑 刘 波

Expound the Improvement of Crisis Management Mechanism on China's Import and Export Food Safety——Based on Comparative Perspective Analysis

WANG Yi WU Wei-jun
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

With the emergence of food safety issues in international trade, China’s import and export food safety crisis management mechanism has faced a series of problems such as weak convergence with WTO rules, insufficient risk assessment, and poor communication of import and export food safety information. There are two reasons for this. On the one hand, China has a weak awareness of food safety, so its regulation cannot be normalized; on the other hand, there is still a gap between China and the importing countries in regard to market access standard and detection technology of food safety, and therefore China is vulnerable to the attack of trade barriers. From developed countries’ experience in import and export food safety crisis management mechanism, China, in order to ensure the reputation and national interests of its export food in international community, should set up an independent regulatory agency of food safety crisis, improve relevant rules, and establish an aftermath management system on the basis of internationalizing its Import and export food safety crisis management concept.

food safety; crisis management; risk assessment; emergency mechanism; early-warning mechanism

F203.9

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)04-0107-06

2016 - 14 - 19

四川省社科规划研究项目“社会共治视阈下四川省食品安全风险交流法治化研究”（SC15C010）、“我国食品安全风险法律防控机制研究”（SC16FZ004）；四川省哲社重点研究基地项目“新《食品安全法》语境下食品安全风险交流机制研究——以多元主体共治为视角”（SR15A07）；电子科技大学中央高校基本科研业务费基础研究项目“体制改革背景下地方政府食品安全监管机制研究”（ZYGX2014J112）.

王怡（1981- ）女，法学博士，电子科技大学政治与公共管理学院讲师；吴卫军（1974- ）男，法学博士，电子科技大学政治与公共管理学院教授