国内外应急管理研究新进展

王幼莉

(华北科技学院，北京 东燕郊 101601)

国内外应急管理研究新进展

王幼莉

(华北科技学院，北京 东燕郊 101601)

随着社会经济和危机管理研究发展，近年来，发达国家对应急管理的研究逐渐从定性向定量深入，从单一学科转向多学科，从自然灾害向公共安全领域发展，并开始重视计算机模拟等信息化技术的使用，逐步建立了完善的技术支撑体系。我国对应急管理的研究起步较晚但发展迅速，一些高校和科研单位进行了大量的危机应急管理研究，一些学者提出我国应急救援管理的体系、体制、机制和法制以及模式和评价方法。但应急管理研究及实践主要集中在自然灾害和生产事故应急管理领域，公共安全应急管理实操性研究及教育培训还有待深入。今后我国应急管理研究一是要注重多学科交叉研究，二是要逐步完善应急管理教育培训体系，为应急管理体系建设提供重要的支撑。

公共安全；应急管理；研究进展；机制

1 国外应急管理研究及实践进展

1.1 西方国家应急管理理论研究综述

西方国家应急管理理论又称为危机管理理论，开始于20世纪60年代，是西方政治学研究的传统领域。1972年，Tony Jaques在他发表的论文中首次定义了危机是威胁决策集团优先目标的一种事态，面对这种事态决策者做出反应的时间非常有限，而且形势发展常常出乎意料之外[1]。之后，Rosenthal从危机管理的角度进行了补充，即危机是一种严重威胁社会系统基本结构或者基本价值规范的事件，决策者必须在很短的时间内、在极不确定的情况下作出关键性决策[2]。1986年，史蒂文.芬克(Steven Fink)在《危机管理：为不可预见危机做计划》一书中建立了较为系统的危机管理分析框架[3]。2001年，罗伯特在他出版的《Crisis Management》一书中提出了应急管理过程的4R模型，即减弱(Reduction)、预防(Readiness)、反应(Response)和恢复(Recovery)，把危机管理分为对危机事前、事中和事后所有方面的管理[4]。

随着社会经济和危机管理研究发展，目前西方发达国家对危机管理的研究已经呈现出全方位、立体化、多层次、综合性的特点，综合来看主要表现在以下几个方面：

在研究趋势上，从定性研究向定量研究深入。对危机管理的研究由过去注重安全等定性问题转向确定危机管理指标体系、构建危机管理及危机预警数学模型等定量化问题。

在研究方法上，从单一学科研究转向多学科研究。当前西方发达国家对危机管理的研究方法发展为综合经济学、社会学、心理学、环境科学、生物学等多种学科理论综合应用的综合方法[5]。

在研究范围上，从自然灾害向公共安全领域发展。随着恐怖袭击、流行病等社会公共安全问题增多，西方国家危机管理研究领域已不仅限于对自然灾害的应急管理，而越来越多的开展社会安全危机管理研究[6]。

在危机管理手段上，开始重视使用计算机模拟等信息化技术。随着电子化模拟和信息技术发展，西方国家危机管理更加重视使用实验室模拟方式来强化对危机的预警、反应、处理的认识和措施[7]。

1.2 国外应急救援管理实践发展情况

西方发达国家对应急管理和应急支撑技术研究及实践开始较早。美国政府于1950年就制定了联邦救灾计划(Federal Disaster Relief Program)，授权联邦政府协助州政府开展救援工作，并提出了工作程序和步骤。1966年《灾难救灾法案》进一步明确了美国联邦政府在灾后重建等方面的职责和权限。为加强各州的应急救灾管理，美国成立了应急救灾署来统一负责全国突发事件应急管理，涵盖了自然灾害和人为灾害应急预防、灾难减缓、应急响应和恢复重建等职责。在2001年“9.11”事件后，美国成立了国土安全部，而应急救灾署也并入了国土安全部，将应急管理职责提升到了政府级别。

日本作为自然灾害多发的国家，一直非常重视灾害应急管理体系建设。20世纪50年代，日本制定了《灾害救助法案》，构建了自然灾害的防灾救灾管理体制；1961年，日本发布了《灾害应对基本法》，开始了对自然灾害全面预防和应对的综合管理。目前，日本已经建立起一套较为完善的综合性防灾减灾应急管理对策机制。

俄罗斯是世界上自然灾害最为频繁的国家之一,因此，俄罗斯于1994年成立了紧急状态部，统一管理全国各个应急管理部门。俄罗斯在应急管理政策法制建设方面也富有经验，已经通过了约40部联邦法律、100部联邦法规以及超过10部的地方法案。

西方国家还十分重视灾害和突发公共事件应急管理的技术支撑研究，逐步建立了完善的技术支撑体系。美国于2001年研究改进了应急信息支撑系统(FEMA)，内容包括命令系统、预测预警系统、资源管理系统、演练培训系统等，通过网络和卫星通信系统的互联互通，有效地支持了美国应急管理体系[8]。2000年，欧盟也建立了一个基于卫星通信的网络基础框架的应急管理技术支撑系统(E-Risk)，该系统利用卫星定位系统、结合地面指挥调度系统、地理信息系统和应急管理软件，为其成员国高效及时处理突发自然灾害和公共安全事件提供支撑服务。

日本利用信息技术优势，建立了覆盖全国的防灾通信网络，这一网络由几大领域的专业网络组成，包括各政府部门的中央防灾网、消防系统的消防防灾无线网、民间团体和居民社区的防灾行政无线网，以及用于灾害应急的防灾通讯无线网等[9]。

俄罗斯建立了预防与消除突发事件全国统一系统(the Unified States for Emergency Prevention and Elimination of the Russian Federation,USEPE)，USEPE由区域及其行政首长和具体职能部门组成，从协调、持续运作、日常运作、财力物力及技术储备、通讯、信息支持等方面全面参与应急管理[10]。应急管理技术支撑体系的发展，对于各国开展自然灾害和公共安全突发事件应急管理起到了关键作用。

2 我国应急管理研究进展情况

我国对应急救援管理研究开始较晚。2003年以前主要集中在自然灾害和生产事故应急管理领域，2001年“9.11”事件以后，我国开始关注突发公共事件的应急管理问题，但多以借鉴国外经验为主。2003年SARS危机的发生，加速了我国对公共安全危机管理的研究和公共安全应急管理体系建设。

目前，对应急救援管理理论基本概念的研究主要是区分应急管理、风险管理等概念。薛澜认为应急管理是非常态事件应对，风险管理则是一种常态情况的管理，目的是要减少非常事件，并避免演化为突发公共事件和危机[11]。在应急管理研究对象和手段方面，有学者研究认为风险、社会风险、危机、公共危机侧重于研究对象，而社会预警与应急管理则着重于管理手段[12]。这些对应急管理基本概念的研究为应急管理学科建设和发展奠定了基础。

另一些应急管理基本理论研究是围绕“一案三制”体系建设来展开的。“一案三制”体系是指应急预案、体制、机制以及法制建设。有学者认为“一案三制”体系是一个复杂的系统，是一个有着严密的内在关系和逻辑联系的理论体系，需要对于“一案三制”体系的逻辑架构与内涵进行剖析，界定了体制、机制和法制等关键概念，并分别从领导体制、管理方法和法律制度的角度，对体制、机制和法制进行了概括和总结[13]。

高小平等依据应急管理研究成果数量和研究深度，将我国应急管理研究大致分为三个阶段：第一阶段，2003年以前，是我国应急管理研究的起步时期，主要集中在部门应对、单项应对突发自然灾害事件的应急管理研究方面；第二阶段，2003年至2007年，是应急管理研究快速发展时期，2003年SARS事件后，我国应急管理的研究得到重视，应急管理研究著作和论文大量发表。这一阶段的前半时期主要是受SARS事件影响，应急管理研究主要集中于生命周期等方面的整体介绍，后半时期开始横向和具体领域的研究；第三阶段，2008年以后，是应急管理研究进入质量提升时期，这不仅表现在研究应急管理专题方面，还表现在研究应急管理整体框架方面，其内容覆盖面更加全面且更为深入。这三个阶段大体也与我国应急管理体系建设的实践发展阶段一致[14]。

近年来应急管理研究涉及自然灾害、生产事故和公共安全突发性事件等多种应急事件管理，应急管理的体系建设，应急管理的体制、机制和法制以及应急预案编制，应急管理质量评价方式，国外应急管理的体系、模式及经验等。王永明、刘铁民等对应急管理学的知识框架、术语定义、原则准则、分类分级、模型系统、机理等理论框架进行探讨[15]。张海龙在博士论文《应急管理关键问题研究》中建立了应急资源的调度数学模型，采用二级模糊综合评判的方法对应预案进行评估,通过模拟演练得到了较为合理的应急预案的评估结果[16]。喇娟娟、杨凤平等分别对城市应急管理能力和应急管理信息系统评价进行了研究，将应急管理整个过程划分为应急预警、灾中应急处置和灾后应急恢复三个部分,提出了评价指标体系和权重。高翔，齐琪等分别研究了我国煤矿应急管理能力和应急管理脆弱性评价，构建了煤矿应急管理能力评价的模糊综合评价模型，并进行了实证分析。于艳玲在《高等院校应急管理体系的理论研究与实证分析》一书中分析了高校应急管理的特点和应急管理体系建设的建议，提出了高等院校“五全”管理模式和高等院校应急管理的“刚性+柔性”模式，并建立了应急管理系统模糊决策模型[17]。刘铁民还论述了我国应急预案体系总体结构、功能分类及其相互关系,并建议在首先完成顶层设计基础上，再逐渐分阶段实现并形成循环持续改进机制[18]。

同时，国家各种研究基金也开始重视对应急管理领域研究项目的投入，设立了重大研究计划、重大攻关项目和重点项目。例如,2008年国家社会科学基金重大招标课题中设有应急管理的项目，2009年国家自然科学基金会管理科学部第一次设立了应急管理重大研究计划课题。教育部也在政治学和社会学领域中设立了应急管理的项目。各级政府部门和一些企事业单位也委托了大量的应急管理或危机管理项目，特别是应急管理系统设计与应急预案编制的调研咨询项目[19]。

我国高校和科研单位也纷纷成立了应急管理或危机管理的研究及教学机构，如中国人民大学危机传播管理研究中心，清华大学中国应急管理研究基地，中央财经大学危机管理学院等。许多高校还设立了应急管理专业学科或在相关学科专业设立应急管理的专业方向，开始应急管理硕士生和博士生的培养工作。仇方迎等认为我国应急管理学科建设有三大特点：一是应急管理学科从管理科学等相关学科中派生，从一开始就重视多学科、跨学科交叉融合；二是许多高校的应急管理学科建设都是从专业培训入手；三是高起点培养应急管理专门人才，有些高校直接从研究生培养开始[20]。

马奔等对2003年以来我国公开发表的关于应急管理文献资料质量进行了研究，认为有价值的应急管理文献述评数量较少，总体质量不高，专题性文献述评的质量整体上低于同时期学科性文献述评的质量，专题性文献述评与社会现实中重大突发事件的应对与研究脱节[21]。李尧远，曹蓉分析了2004年至2013年10年间我国应急管理研究论文，指出论文在数量上逐步增加，基础性、开拓性研究都有所进展，但存在着文理学科割裂、理论与实际隔离等问题[22]。

3 我国应急管理研究展望

我国的应急管理或危机管理研究尚处于起步阶段，有诸多的问题和不足，特别是原创性或有中国特色的应急管理理论研究及成果落实较少，应急管理有许多的领域需要开拓、扩展和深化。

3.1 加强应急管理理论和技术支撑体系研究

重视应急管理的体系和机理，体制与机制的研究，结合我国社会现阶段发展水平和应急管理发展规律，研究提高我国应急管理能力的有效途径。研究和开发自动化、信息化的应急救援技术和装备，提升应对自然灾害和公共安全突发事件的救援能力，提高我国应急救援管理水平和能力。

3.2 注重多学科交叉综合研究

应急管理学应该发展为一个具有包容性的学科，应急管理是边缘交叉学科，研究的是国家、社会、企业、社区等稳定运行的安全保障问题，涉及社会管理、社会运行、政治法律、通信信息、灾害灾难等多个学科领域。因此，应急管理研究需要多学科的理论作为依据和基础。

3.3 完善应急管理教育培训体系

应急管理教育培训体系是应急管理体系不可或缺的重要支撑体系。美国已经形成了比较完备的应急管理教育培训体系，从学校的应急管理专业培养体系，到各级应急管理人员和公众的培训演练等。我国目前应急平台教育培训体系的建设，不仅要建成完整的应急管理领域专业学位体系和人才培养体系，推进产学研结合，培养应急管理人才、工程技术人才和职业技能人才，还要充分发挥高校和科研机构的优势，通过实例教学、实验室电脑模拟演练、灾害环境体验等方法，开展应急管理人才的实训培训工作。

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[22] 李尧远，曹蓉.我国应急管理研究十年(2004-2013)：成绩、问题与未来取向[J].中国行政管理，2015(1)：83-87.

New Research progress of emergency management at home and abroad

WANG You-li

(NorthChinaInstituteofScienceandTechnology,Yanjiao,101601,China)

With the economic and social crisis management research and development,in recent years,developed countries study on emergency rescue management gradually has deepened from qualitative to quantitative,from single subject to multi disciplines,from natural disasters to public safety field and began to attach more importance to the use of computer simulation and other information technology,and gradually established a perfect technical support system.Research on emergency rescue management in China has began later but developed rapidly,a number of universities and scientific research institutions have carried out a large number of emergency management research and training,some scholars have put forward China′s emergency rescue management system,mechanism and legal system as well as the model and evaluation methods.But at present,the research on emergency management mainly concentrates on the field of natural disaster and emergency management,and the research on public safety emergency management is still to be further studied.In the future,we must pay attention to interdisciplinary research,and then gradually improve the emergency management education and training system,to provide an important support for the emergency management systems.

public safety; emergency management; research progress; mechanism

2016-08-15

中央高校基本科研业务费资助(3142015105)

王幼莉(1972-)，女，河南西平人，硕士，华北科技学院副教授，研究方向：企业安全管理。E-mail：wangyouli@ncist.edu.cn

X922

A

1672-7169(2016)05-0116-05