我国环境司法专门化的路径

崔义敏，常丽霞

(兰州理工大学 法学院， 甘肃 兰州 730050)

我国环境司法专门化的路径

崔义敏，常丽霞

(兰州理工大学 法学院， 甘肃 兰州 730050)

环境司法专门化旨在从司法程序上解决环境问题，促进审判的专业化。但是由于我国环境司法专门化起步较晚，相应的制度和程序建设相对落后，使其难以发挥应有的价值和功能。文章将从环境审判机构的专门化、环境审判制度的专门化和环境判决执行的专门化来分析我国环境司法专门化的发展路径。

环境纠纷；司法专门化；路径

一、我国实行环境司法专门化的必要性与可行性

随着我国经济的迅猛发展，人民的生活水平不断提高，蒸蒸日上的大工业发展背后是对环境破坏的置若罔闻。近年来，政府对环境保护的重视程度日渐上升，广大民众也开始意识到环境破坏给我们的生活带来的不便和危害。促进环境司法专门化在保护绿水青山的道路上任重而道远，但却不容迟疑，因为其功在当代，利在千秋。

(一)全面推行环境司法专门化的必要性

1.环境司法专门化是现代司法发展的必然趋势

司法是一种历史现象，它既随着法的产生而产生，也随着法的变化而变化。每当有新的立法或者新的社会需求出现时，司法总会及时调整自己使其适应社会发展的需要。正如苏力教授所言，司法专门化和社会发展有着密切的关系，并且司法专门化必然会导致社会分工和社会演化[1](P59)。随着司法体制改革的步步深入，设置专门法院和专门法庭有利于满足我国社会分工细化的要求，有利于达到统一的法律适用，有利于节约司法资源。

2.实现环境司法专门化是环境案件特殊性的客观要求

与传统的普通案件不同，环境案件的审理具有专业性、交叉性和公益性的特点。首先，环境案件的审理要求专业性，一般案件会涉及因果关系、实际损失与未来风险等因素，法院在裁定案件的时候，仅仅应用法律知识是远远不够的，还需要很强的环境科学知识；其次，环境案件比较复杂，其审理具有交叉性，在同一案件中往往会涉及民事、刑事、行政的二重或三重审判；再次，环境案件在审理过程中在很大程度上会涉及公益事项，环境质量和生态功能等公共利益的保护也成为环境纠纷案件的常涉事项，这些特殊性无疑给法院的审判工作提出一个新的挑战，传统路线的审判模式已难以满足这一需求。因此，在借鉴国外经验的基础上适当创新，走环境司法专业化的道路成为解决这一系列难题的突破口。

3.实行环境司法专门化是保障公民环境权的基本要求

环境权是公民的一项基本权利，是随着环境危机的爆发而产生的一种新兴人权，在有关的国际条约和国内法律中可以追寻环境权的足迹。在《人类环境会议宣言》中，“人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和富足生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。1998年联合国欧洲经济委员会通过的《奥胡斯公约》也对公民获取环境信息、参与环境事务决策和司法诉讼的权利加以细化，使这项权利可以被现实救济。司法救济是保障公民权利的必经之路，而实现环境司法专门化便是保障公民环境权利的最终归宿。

(二)环境司法专门化的可行性

1.环境法庭的设立具备法律依据

《人民法院组织法》为环境法庭的设立提供法律依据。该法第23条规定，中级人民法院设立刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设置其他审判庭。从本条中我们可以看出，中级人民法院根据需要可以设立其他审判庭。依据该法第20条的规定，基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。由于人民法庭属于人民法院的组成部分，因此，基层人民法院可以根据该地区环境案件的实际情况设立环境法庭。

2.国外环境法庭(院)的实践经验

鉴于司法现代化的要求和环境问题的严峻性，许多国家通过设立专门环境法庭(院)来解决环境纠纷和实现司法现代化[2](P17-21)。国外环境司法专门化的实践形式在解决环境纠纷、保障公民环境权方面都取得了较大的成效。虽然各国的国情有所区别，但是国内外的环境法庭已积累了较为丰富的司法经验，针对我国实际情况，在纠纷的解决中选择合适武器。

由此可见，我国在环境司法专门化的实践中可以在借鉴国外的经验中结合我国国情，开辟一条符合我国国情的环境司法专门化道路。

二、环境司法专门化的国内实践及问题

据不完全统计，2005年以后我国环境污染引发的纠纷案件在以每年30%的速度递增，但是由于我国的起诉资格理论还局限在传统模式，故这些案件大部分并未得到实际解决，改革中国环境司法体制任重而道远。

(一)我国环境司法专门化的实践

1.环境司法专门化的发展历程

我国在环境法庭的设立上一直进行着积极的探索。第一阶段是2007年以前，我国先后在武汉硚口区、沈阳东陵区成立环境保护法庭以及在大连沙河口区、聊城荏平县成立环境保护巡回法庭，但是它们更多的是与环保部门紧密结合，协助行政部门工作，而不是审理环境纠纷。第二阶段是2007—2012年，为治理“两湖一库”的水污染问题，2007年11月20日，贵州省清镇市设立环境保护法庭，是我国真正意义上的环境审判法庭。第三阶段是2013年以来，为了响应党的十八大建设生态文明的要求，环境法庭的数量得到较大攀升，在我国环境诉讼中发挥了重要作用，是我国环境司法专门化过程中重要的一环[3](P51-53)。比如，2014年7月3日，最高人民法院宣布成立专门的环境资源审判庭。

2.组织形式和审判模式

审判庭、合议庭、巡回法庭和派出法庭是我国环境法庭的主要组织形式，其中，环境合议庭占大头，占比高达65%。在审判模式上，它们主要采用“三审合一”或者“审执合一”的模式，对环境案件进行集中审理，例如，江苏无锡和昆山环境法庭。这种创新的审判模式有三大优点：第一，节约了司法资源、提高了审判效率，降低了当事人的诉讼成本；第二，统一了司法尺度，有利于法院更好地立案、审判和执行；第三，环境案件采取无假日全方位服务，有利于更好地贯彻为人民服务的思想。

3.级别、地域管辖

在级别管辖上，各地均是将基层法院作为初审法院；在地域管辖上，由于地方保护主义的盛行和环境案件扩散性的特征，在一定程度上开始实行跨区域集中管辖。如2014年贵州省将清镇市的“两湖一库”模式扩展至全省，跨区域集中受理环境案件。这种创新方式使案件数量、受案范围逐渐增多，行政审判力提高、司法权威进一步彰显，群众对司法审判的信心进一步增强。

(二)国内实践中面临的问题

自1979年颁布实施首部《环境保护法(试行)》至今，我国环境法治建设已经走过三十多年。在这三十多年中，国家经济快速发展，但是环境问题始终伴随并影响着我国经济发展的势头,我们希望通过对我国现存问题进行分析，以此来推动环境司法专门化建设的进程。

1.审判人员专业化水平亟待提高

我国环境法尚处在起步阶段，还缺少一系列拥有环境法专业知识的法官，而传统意义的法官在应对环境纠纷案件特殊性的时候，明显心有余而力不足，因此，审判人员专业技能的提升需要提上日程，这有利于保证他们在应对错综复杂的环境案件的时候游刃有余。

2.环境权益保护范围的狭义性

我国现有的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》将原告资格限于“直接利害关系人”，但是由于环境污染具有流动性、累积性、缓发性等特点，很多环境污染和生态破坏行为并不直接针对利害关系人。一方面按照我国传统诉讼法的规定，这些没有直接利害关系人的环境侵权行为就不能提起诉讼；另一方面，环境侵权行为举证难，很多行为没有损害到具体人的健康和财产安全，但是已经损害了环境。传统诉讼法中对原告资格的限制排除了环境公益诉讼的可能性，使环境公益诉讼的预防作用无法发挥出来。

3.环境案件立案难

司法作为实现公平正义的最后一道防线，环境案件的立案问题决定了案件能否进入司法程序进行解决。一方面近年来由于法院严把立案关，对于可立可不立的案件，不予立案，不敢打公益诉讼的前阵。环保法规定只有中华环保联合会及省级环保联合会才有资格提起环境公益诉讼，依法设立的环保组织没有资格提起环境公益诉讼。但是在中华环保联合会提起诉讼的时候，法院却多次以不具有主体资格而不予立案。另一方面，一些地方政府为了经济利益大搞地方保护主义，成为环境违法行为的保护伞、挡箭牌，甚至违法活动的代言人，污染企业得到政府的暗中支持，这使得地方法院非常被动，在谈及立案时，法院往往会回避此类问题。

4.普通民众诉讼意识薄弱

公众利用司法救济的环境意识比较薄弱，这是传统心理的自尊心在作祟，诉讼被普遍认为是一件不光彩的事，故当出现纠纷的时候，要么妥协协商，要么转而寻求行政机关的帮助。此外，环境案件立案难、费用高、举证难以及其缺乏普遍性也成为现在公众很少寻求司法帮助的症结。2015年，民众向环保主管机关的信访数量比向法院诉讼的数量多出很多，由此可以看出信访是公民解决环境问题的主要途径。因此，我们只有改变公民的厌诉心理，改善传统的诉讼机制，才能提高公民利用司法救济的意识。

三、环境司法专门化的国际经验及启示

20世纪70年代以来，为了应付激增的环境资源类案件、加强和统一环境执法、保护公民环境权，各国纷纷开始实行环境司法专门化，其基本含义就是环境案件被集中于专门的审判机构进行审理。

(一)澳大利亚新南威尔士州土地与环境法院

新南威尔士州是澳大利亚人口最多、经济最为发达的州。20世纪70年代，经济的飞速发展给州内带来诸多环境问题。当时，环境和规划事务涉及不同的、相互独立的法律规定，并由不同的法院和行政法庭进行管辖[4](P115-116)。这种管理机制使得管辖权在诸多领域存在重叠和交叉，为了解决这一问题，建立了土地与环境法院，专门处理土地与环境保护纠纷。

新南威尔士州土地与环境法院首先具有较广的受案范围，不仅涉及民事、刑事、行政等七大类不同的案件，还包含行政案件中的抽象行政行为和具体行政行为。反观我国的受案范围是不包括抽象行政行为的，这对于保护环境来说是不利的。其次，专门法院对环境案件进行统一审理的机制，可以在很大程度上降低司法成本，提高审理环境案件的效率和质量。再次，由专门法院对环境案件进行审理可以解决环境案件民事、刑事、行政二重或三重交叉的难题，使案件的审理更具科学性和合理性。

(二)美国佛蒙特州环境法院

近现代以来，佛蒙特州政府在保护环境、防止城市化和社会福利等问题上进行着积极的探索，社会公众参与环保的热情也很强，这导致环境资源方面的立法很多[5](P29-30)。它们没有统一的规则和程序，容易导致处罚和救济的不同，如果不进行统一的环境司法，难保社会公平。于是在1989年佛蒙特州议会通过《统一环境执行法》，用统一的标准处理环境案件，并于1990年创立了佛蒙特州环境法院，它是美国最早也是目前唯一的专门环境法院。

佛蒙特州环境法院一方面采取的是较为广泛的原告诉讼资格范围，同时为了防止滥诉产生的不良后果，设置诉讼前置程序。公民提起诉讼前应当告知即将成为被告的污染者或主管机关，只有在经过60个工作日行政机关没有作为时，才能正式起诉，如果行政当局及时纠正违法行为，则诉讼就会被禁止[6](P16-22)。另一方面，在选派环境法庭的法官时，会任命具有专业知识背景的法官担任，他们可以从更加专业的角度对损害后果、因果关系和将来环境产生的影响进行分析。

(三)菲律宾的“绿色法庭”

菲律宾自20世纪90年代以来，环境案件不断增长。为了提高法院审理环境案件的能力和实行司法能动主义，2008年1月，最高法院指定了117个法庭为“绿色法庭”，审理全国的环境案件。 首先，菲律宾的环境法庭有审理几乎所有类型环境案件的权利，被指定的环境法庭并不丧失对其他案件审理的权力。这也回应法官们的担忧：环境法庭可能无案可审和限制法官的发展及职务的晋升；其次，2010年4月13日菲律宾最高法院通过《菲律宾环境案件程序规则》(以下简称“规则”)，该规则包括公民诉讼、依据不同案件类型设计了加快环境案件审理的程序和相应救济措施等，旨在通过不同手段保护公民的环境权益[7](P76-79)；再次，环境法庭要求只有受过专门环境法及相关知识训练的法官才有资格审理环境案件，保证了审判人员的专业性。

四、我国环境司法专门化的路径选择

环境司法专门化要向系统化、制度化和规范化发展，必须结合中国现实需要，对现行环境司法体制进行改革，其中主要包含审判机构的专门化、审判制度的专门化和判决执行的专门化。

(一)环境案件审判机构的专门化

环境案件独特的属性会增加处理环境纠纷的困难，专业化的审判机构有利于形成环境保护的合力，有利于法院依法独立审理环境案件。

1.在中级人民法院普遍设立环境审判机构

在中级人民法院设立环境审判机构具备法律依据，在一定程度上可以避免地方保护主义的干预；另外，环境案件复杂、涉及面广、专业性要求强，中院的法官具有更高的审判能力，能在程序上统一审判标准。

2.在基层法院选择性的设立环境法庭

在基层法院设立环境法庭，具有便民的特点，是我国解决环境纠纷不可忽视的一个重要组成部分。可以利用自己得天独厚的地理优势，多方面主动联系当事人，发挥调解的特殊作用。目前在基层法院设立的环境法庭有三百多个，而且大部分是闲置，我们可以根据环境案件的数量和环境保护的任务，不是在每个基层法院都设立环境法庭，而是在中院辖区内选择一个或者几个基层法院设立环境法庭，通过指定管辖，实现流域性案件的集中审理。

(二)环境案件审判制度的专门化

环境法庭是为了解决环境纠纷，但是由于其自身存在问题，使环境法庭的纠纷解决功能没有发挥出来，应当根据环境纠纷的特点，完善环境案件的审判制度。

1.完善环境法庭的调解机制

调解是解决纠纷的一种重要而有效的方式，比如，美国佛蒙特州环境法院，主审法官都会对案件下达调解令，除非你有充分理由证明此案不需要进行调解。我国对调解的适用也规定了很多相关的法律法规，但是关于我国调解适用还存在一些问题，需要进一步进行完善[8](P116-117)。 第一，设立调解顾问委员会。美国佛蒙特环境法院在20世纪90年代开始在环境案件的审理中使用调解机制，他们由佛蒙特州律师协会和调解协会组成专门的顾问委员会，制定了调解员应该具备的最低资格。我们应该借鉴美国佛蒙特州的经验，设立调解顾问委员会，由它对调解人员是否具备资格进行把关，实行严格的准入制度，提高调解人员的专业性。 第二，提高调解人员的道德水平。在调解过程中，调解员有机会了解对方的真实想法，有利于他们在协商中解决问题，所以调解员必须保持不偏不倚的态度，坚持客观中立；同时由于调解过程是保密的，因此，调解人员应当保守当事人的秘密，不向外人泄露。 第三，加强对调解的指导和管理。如果选择法官和人民陪审员以外的人担任调解人，我们应当征求当事人的同意；同时为了鼓励当事人采用调解解决纠纷，提高法院审理环境案件的效率，法院应当免除支付相关费用，并记录在案。

2.扩大原告诉讼资格推进环境公益诉讼

环境公益诉讼在环境法庭的建设中具有举足轻重的地位，但由于经济、社会等多方面的局限性，我国环境公益诉讼一直没有很大进展，其中原告主体资格的限制是阻碍我国环境公益诉讼发展的一个重要原因。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第58条规定，专门从事环保公益活动连续5年以上且无违法记录， 依法登记的社会组织可以对破坏生态、污染环境和损害社会公共利益的行为提起诉讼。由此可见，我国环境诉讼的原告主体资格仅仅局限于社会组织，把检察机关和公民个体等排除在外，这与国外是不同的。故笔者认为，可以从以下两个方面来推动我国环境公益诉讼的发展： 第一，健全完整的诉讼机制。既有针对公民个人私益的救济，又要赋予公民个人环境公益诉讼的原告主体资格。 第二，建立环境公益诉讼救济资金。阻碍环境公益诉讼发展的另一个重要原因是昂贵的诉讼成本，如果让公益诉讼原告承担高额的诉讼费用，会打击他们提起诉讼的积极性。为了解决这个难题，我们可以实行环境公益诉讼救济资金制度。

3.集中环境案件管辖权

由于环境案件二元性的特征，现行的管辖模式难以适应环境司法保护的需要，所以我们有必要集中环境案件的管辖权。 第一，覆盖一个特定的地理区域。由于环境法庭未能普遍设立和基于环境生态系统的特点，我们可以让环境法庭以流域为基础，一个环境法庭覆盖一定的流域。这样不但可以节约司法资源，而且跨行政区划设立环境法庭也可以打破“地方保护主义”对环境资源案件审判的妨碍。 第二，建立“三合一”的审判程序。实行“三合一”的审判程序是把涉及环境类型的案件集中到环境法庭进行审理，而不是按照民事、刑事和行政性质分散到各个法庭进行审理[9](P80-82)。不但可以提高环境案件的审判效率，而且可以统一审判标准，最大限度地做到公平、公正，实现司法正义。

(三)环境案件判决执行的专门化

自从党的十八大提出“生态文明”建设以来，我国越来越重视环境保护对经济发展的意义，我国环境立法不断完善，但是我国的环境问题却没有得到实质性的转变。究其原因，除了公众的参与意识不强之外，我国的环境执法不力也是重要原因。因此，我们可以从以下两个方面实现环境案件判决执行的专门化。

1.建立环境司法联动机制

环境保护是一项艰巨的任务，环境保护的执行工作仅靠法院的力量是远远不够的，我们应该将人大、检察院、环保部门等都纳入进来，构建环境司法联动机制。在这个机制内，各个部门相互配合、共享信息和资源、加强相互沟通，构建环境执法的体系化、制度化。

2.实行案件专人管理制度

在处理环境纠纷时，实行从立案、审判、执行的专人管理制度。要求承办法官不仅要对案件进行审判，还要到环境纠纷的现场查看被告是否履行，如果被告不履行或者未完全履行，可以启动强制执行措施。这样既可以使审判的结果得到法律责任的落实，也发挥了环境法庭应有的成效。

[1]苏力.法律活动专门化的法律社会学思考[J].中国社会科学，1994(6).

[2]刘国有.浅论专门法院出现的原因及对法律现代化的意义[J].天津市政法管理干部学院学报，2004(2).

[3]张宝.环境司法专门的建构路径[J].郑州大学学报，2014(11).

[4]董燕.从澳大利亚土地环境法院制度看我国环境司法机制的创新[J].域外法苑，2007(1).

[5]李挚萍.美国佛蒙特州环境法院的发展及对中国的启示[J].中国政法大学学报，2010(1).

[6]杨春洪.从环保法庭看依法治污的前景[J].绿叶，2014(5).

[7]黄婧.《菲律宾环境案件程序规则》及其借鉴意义[J].中国政法大学学报，2012(1).

[8]李挚萍.外国环境司法专门化的经验及挑战[J].法学杂志，2012(11).

[9]张昕宇，陈义熙.环保案件“三审合一”审判创新机制研究[J].前沿，2014(3).

[责任编辑 刘馨元]

Exploration on the Path of Specialization of Environmental Justice in China

CUI Yi-min，CHANG Li-xia

(Law Department, Lanzhou University of Technology, Lanzhou 730050，China)

Environmental justice specialization is designed to solve environmental problems, from the judicial process to promote specialization of trial.But because of environmental justice specialization starts late in our country,and corresponding system and procedure construction is relatively backward,so make it difficult to play their value and function.This article will from the specialization of environmental judicial organizations、specialization of trial system、sentence execution of specialization to analyze our country environment judicial specialization development path.

environmental dispute；justice specialization；the path

2016-07-27

崔义敏，兰州理工大学法学院硕士研究生，主要从事环境法研究；常丽霞，兰州理工大学法学院教授，法学博士，主要从事环境法研究。

D922.68

A

2095-0292(2016)05-0066-05