市场化视野下的城市视频监控系统研究

陈晓辉

(湖北警官学院 侦查系，武汉 430035)



【法坛论衡】

市场化视野下的城市视频监控系统研究

陈晓辉

(湖北警官学院 侦查系，武汉 430035)

摘要：纯政府主导的城市视频监控系统在建设、维护以及更新等方面存在着发展的弊端。应该实现“政府主导”向“市场主导”的转变，对城市视频监控系统实行市场化运作，用“市场的手”推动监控系统的科学、规范、可持续发展。允许企业通过规定的程序和特定的形式，实现对系统建设、使用、数据共享等的市场化、商业化。

关键词：市场化 ；城市视频监控系统 ；隐私权

视频监控已成为当前我国各大城市安防建设的“标配”，更是建设“平安城市”的重要硬件保障。然而，纯政府主导的城市视频监控系统在建设、维护以及更新等方面，存在着诸多体制上、制度上的弊端。如何在该领域实现从“政府主导”向“市场主导”的转变，仍有很多问题亟需探讨和解决。

一、城市视频监控系统建设现状及问题研究

根据《安全防范工程技术规范》(GB50348-2004)，视频安防监控系统是指利用视频技术探测、监视设防区域并实时显示、记录现场图像的电子系统或网络。城市视频监控系统则是视频安防监控系统在各个城市的直接应用。从2003年开始至今，我国大多数一线城市的公共空间，逐步实现监控探头密布，颇有“楚门的世界”之态势。国内某视频监控公司2012年的销售量达570万套，更有报告保守估计全国公共视频监控头不少于4 000万台。

数量宏大的城市视频监控系统，从安装及维护主管部门来看，主要分为两大类：各级政府主导和各个单位、组织主导。以武汉市为例，其视频监控系统分为三类：一类由武汉市公安局直接联网控制；二类由区级公安分局直接联网控制；三类由社会单位自建，实行本地存储[1]。其中，前面两类属于政府主导的，也被称为A类探头，截止到2011年10月，已建有2.5万个(湖北全省7.1万个)；第三类属于单位、组织主导，也被称为B类探头，截止到2011年10月，已建有近25万个(湖北全省近70万个)。从建设现状来看，武汉A类探头均由两级政府与相关网络运营公司签订合同，实行“网络运营商出资建设、政府承租、公安机关管理使用、其他部门共享”的模式。根据安装是否带有强制性，B类探头又可分为强制安装探头和自愿安装探头，前者由相关法规强制特定场所(如贵重金属、国有文物、机密级以上文件存放场所、广播电视通信枢纽等)安装；后者则完全根据单位、组织自愿决定是否安装，包括超市内部、工厂内部、企业工作场所等。B类探头不论哪种形式，其建设与管理完全归属各单位内部。

从建设现状来看，国内一线城市已经基本实现了城区视频监控的全覆盖，这在城市社会治安综合治理、平安城市创建与维护、违法犯罪案件线索提供与查处等方面发挥了积极的、有效的作用。然而，不可否认的是，城市视频监控系统仍然存在不少问题，主要表现在两个方面：一方面，视频监控系统建设的区际、城际差异较大。还是以武汉为例，A类探头外表看来不是由政府直接出资，但网络运营商实际上还是依靠政府的承租额度决定建设的力度。由于武汉市级财政和区级财政之间、不同区财政之间均存在经济发展的差异，决定了建设力度的差异。另一方面，视频监控系统维护、更新严重缺位。如果说建设视频监控系统是“一锤子买卖”的话，对其的维护和更新则是一个“细水长流”且耗资巨大的工作。如在2014年武汉市某区申报的《视频监控系统升级和社区视频监控系统技术方案编制项目》中，其包含的“不少于三年的技术咨询及服务”采购价就达到100万元。除了常规的维护和更新外，当前大多数视频监控的数据保存期限较短，不利于相关机关的调取研判工作，而大规模、大批量数据保存也是一个“烧钱的活”。由于当下财政支付、行政采购控制较严，各地政府很难对辖区内的视频监控系统开展长期的维护与更新。网络运营商在资金限度以外当然也不会进行过多的、额外的投入。

二、城市视频监控系统市场化运作的思路

就社会治安防控和违法犯罪侦查而言，视频监控系统应该是越密越好、越高清效果越好，但这对各地政府的财政投入是一个巨大的考验。坦率地说，系统完全依靠国家和政府的投入，不仅是不现实的，也是不科学的。在监控系统的建设和维护过程中，如何实现“政府主导”向“市场主导”的转变，应是各地政府亟需考虑的问题。笔者以为，对城市视频监控系统实行市场化运作，用“市场的手”推动监控系统的科学、规范、可持续发展，方为安防监控技术的长久发展之道。

何谓市场化？一般说来，市场化是指用市场作为解决社会、政治和经济问题等基础手段的一种状态。习近平同志指出，使市场在资源配置中起决定性作用，就要从广度和深度上推进市场化改革，减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场。当代西方各国正在掀起一场以治道变革为特征的行政改革浪潮，而最核心的主体就是公共服务市场化[2]。如何实现视频监控系统的市场化呢？笔者以为，要改变现阶段“政府完全包办、企业被动应对、信息封闭局限”的不利现状，实现“政府宏观管控、企业积极主动、信息开放有偿”的良好局面。目前，湖北省内各地市多是以政府出资建设的方式实现城市视频监控系统的“从无到有”。在特定历史时期，这种做法可以理解，毕竟商人是要追求利润的，对一个新鲜事物是否能够赢利不能够肯定的情况下，政府出资建设实现公益目的，符合人民政府为人民的目标定位。但在该系统启动10余年的背景下，还完全依靠政府投入来实现其建设与维护更新，显然不符合政府行政管理的基本职能和要求。社会主义市场经济要求，把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥积极的、主动的作用，推动社会资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。

武汉城市视频监控系统的建设与发展为该系统的市场化提供了一条可供探索的思路。“网络运营商出资建设、政府承租、公安机关管理使用、其他部门共享”模式思路很好，但核心问题是如何让网络运营商实现赢利。如果实现不了这个目标，武汉模式仍然是个“外表市场化、核心行政化”的虚假外壳。从模式设计来看，“网络运营商出资建设、政府承租”的思路完全符合市场化的要求。实现视频监控系统的市场化，就是要建立市场型的监控系统管理体制，以市场经济的全面推进为标志，以视频监控系统的建设与发展全部转入市场轨道为基本特征。把围绕着视频监控系统的系列行为按照市场原理进行重组，通过市场化设计，实现监控资源和数据要素的优化配置，从而提高社会效率，推动社会进步。具体说来，在模式的后半段“公安机关管理使用、其他部门共享”中，重点是如何凸显后者的市场效应——哪些部门可以共享、如何共享？根据国家质量技术监督局和公安部联合发布的《安全技术防范产品管理办法》的规定，公安机关是安全技术防范工作的主管部门，在质量技术监督部门指导下，具体负责安全技术防范产品行业监督管理工作。因此，公安机关管理使用视频监控系统于法有据，且从社会治安防控角度出发确实必然。但对于哪些部门可以共享的问题，从各地实务做法来看，比较固定的有端口可以直接监控的部门，还包括国家安全机关、政法委、城管部门等；其他行政机关确实需要时，可到公安机关申请调取。显然，这里的“共享”局限于行政机关内部，且当然地免费，这不符合视频监控系统市场化运作的内涵要求。

视频监控系统的市场化运作，绝不仅仅意味着视频监控系统建设上的市场化。如果单纯从建设角度考虑，这是一个纯粹的投资行为。市场化运作要求企业对视频监控系统进行投资，最后的利润点必须是系统的管理、使用和共享。这里的系统不单纯指视频监控系统本身，还应当包括视频监控系统的监控数据。前期要求企业投资，后期就应当允许企业获利。获利从哪里来？除了政府对系统的建设和使用的租金外，还应当允许企业通过规定的程序和特定的形式，实现对系统使用和数据共享的市场化、商业化。只有这个目标最终实现，企业才可能全身心地投入到视频监控系统的建设中来，才可能根据客户需要投入更多人力、物力、财力，来加快监控探头的发展步伐。在具体思路上，可以考虑由省一级政府通过招标方式确定一个实力相对雄厚、没有违法记录的公司，由其负责省内各地市的视频监控系统建设、维护和更新职责，同时允许其履行法定手续后对视频监控数据实行商业化运作，政府可以指定特定机关(如保密机关、公安机关)对其数据存储和使用情况进行合法性、合理性、规范性的监督和制约。

三、城市视频监控系统市场化运作争议辨析

由市场化的公司来建设视频监控系统，似乎毫无异议，但将视频监控数据交由市场化的公司来商业化运作，绝对是一个石破天惊、耸人听闻的想法。可以肯定的是，这一想法必然会招致广泛的非议，其中最有争议性的焦点在两个方面：其一，视频监控权能否由国家交给公司运作？其二，视频监控涉及到大众的隐私，市场化、商业化运作是否侵犯隐私权？

第一个问题是一个无法从法律上直接回答的问题。因为视频监控权是不是一项国家权力，我国法律并未作直接规定。我国视频监控最早起源于“视频机动车闯红灯自动监测系统”(1996年北京市公安局和北京市交通工程科学研究所研制)，1998年3月23日中央电视台《东方时空》栏目在报道中首次使用了“电子警察”一词。“电子警察”就是一种监控系统[3]。早期的交通监控系统全部由各地政府负责安装、公安交通管理部门负责使用，但并无具体法律将这种监控规定为一项国家专属权力。2012年刑诉法修订中增加了技术侦查措施的规定，同时在公安部程序规定中将“技术侦查措施”限定为“记录监控、行踪监控、通信监控、场所监控”，似乎是给视频监控提供了一个法律注脚。然而，按照刑诉法规定的程序，技术侦查措施是在立案之后，根据侦查犯罪的需要且经过严格的批准手续，方能由法定机关适用，这显然与24小时不间断地存在且运作的城市视频监控系统不同。其实，最初的视频监控系统主要应用于私人领域，而且在私人应用领域取得了巨大成效。20世纪60年代，美国闭路电视监控(CCTV)就已经应用于银行和其他商业楼宇，到70年代广泛应用于医院、24小时便利店、艺术展览以及其他各种商业设施[4]。可见，如果说视频监控权是国家权力且只能由国家行使，那么该如何界定我国各大城市中大量设置的B类探头呢，难道都是侵犯国家权力？显然不是。此外，有人可能认为视频监控容易侵犯个人权利，只能由国家行使。这种观点显然也是不妥当的，以武装押运为例，押运员都荷枪实弹，似乎权力巨大当然可能导致的社会危害也大，然而现在大多数金融单位的现金、有价证券、金银珠宝等贵重物品的押运和金库守护服务，非金融单位的重要要害部门的押运护卫服务，均由专业的押运公司承担，难道这些押运公司给社会造成损害了？

第二个问题涉及到监控数据市场化、商业化是否合法、是否侵犯隐私权的问题。外表看来，这种做法确实可能侵犯个人隐私，但这里需要注意的是如何界定公共时代的隐私权。隐私权可以追溯到19世纪末自由经济时代的美国。1890年美国波士顿沃伦律师在《隐私权》一文中提出：“隐私权”是一种“独处不受打扰的权利。”[5]但隐私权不是绝对的权利，而是在符合法律和公共利益之下的相对权利。公民个人的信息或秘密是否属于隐私，最主要的判断标准是是否与公共利益有关，如果有关就应当被排除在隐私保护范围之外。对此，恩格斯曾经指出：“个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至阴私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而是属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”[6]可见，公共场所的视频监控系统，其构建的目的就是为了保护公共安全，但当个人处在这个公共场所的时候，其个人的信息必须为了维护公共利益而舍弃掉。有人可能会提出，监控可以，但将监控数据市场化、商业化就是侵犯了个人隐私。这种观点属于“外表正义、实质绝对”的理想状态。任何一个中央集权国家、任何一个强调群体利益与个人权益并重的社会，都不可能绝对保护这种公共场所的个人隐私。比如近年来我国一些地区鼓励全民“抓拍违章”、奖励“抓拍车窗抛物”等做法，正是个人隐私在公共利益面前的退让。此时，如果过于强调个人隐私至上，实际上是一种绝对权利中心主义，难以得到国家法律保护。

毋庸置疑，监控数据市场化、商业化的市场前景非常广阔，视频监控数据在很多方面可以发挥出重要的作用。如商业市场潜在消费群体调查、商业区域人流统计、交通路口流量统计，监控数据均可以提供直接的、全方位的服务；再比如失踪宠物寻找、失踪人口循迹、公共场所遗失物品找回等领域，原来虽然可以通过报警处理，但由于某些因素的影响(如数额较小达不到立案标准、警力有限无法开展有效搜寻等)，利害关系人就可以通过对监控数据进行商业化购买获得更好的、更全面的服务。监控数据还可以在诉讼中发挥积极的效应。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第68条规定：“以侵害他人合法权益或者违反法律禁止性规定的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据。”“侵害他人合法权益的方法”一般是指以暴力、胁迫、非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由等侵害他人的人身权利的刑事违法行为方式；“违反法律禁止性规定的方法”则是指由具体法律条文规定给予的否定性社会评价，并依靠法律的强制惩罚性来维护的社会关系。而通常情况下，公共场所的视频监控系统拍摄的数据，显然不是最高法司法解释禁止的方法，完全可以取得合法的证据效力。

参考文献：

[1]陈晓辉．信息战视野下的武汉城市监控系统研究[M]//侦查学论丛：第12卷．北京：中国人民公安大学出版社，2011：140-146．

[2]胡象明，鲁萍．治理视野下的政府公共服务市场化[J]．北京行政学院学报，2002(5)：20-24．

[3]左玉河，李书源．图说电子警察[M]．长春：吉林出版集团有限责任公司，2012：41-43．

[4]公安部治安管理局，公安部第一研究所．国外城市视频监控系统应用与管理[J]．北京：中国人民公安大学出版社，2012：11．

[5]Sammuel Warren，Louis Brandeis．The Right to Privacy[J]．Harvard Law Review，1890(12)：193-220．

[6]马克思恩格斯全集：第18卷[M]．北京：人民出版社，1972：591．

Video Monitoring System from the Perspective of Marketization

CHEN Xiao-hui

(DepartmentofInvestigation,HubeiUniversityofPolice,Wuhan430035,China)

Abstract:It’s inevitable for the urban video monitoring system dominated merely by the government to have drawbacks in its building, maintenance and update. Its dominance should be transformed from the government to the market, and its operation should be marketised, which promotes monitoring of the system more scientific, standardized and its development more sustainable. Businesses are allowed to construct, use the system and share the data of it through regulated procedures and specific forms.

Key words：marketization; urban video monitoring system; privacy

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.03.018

收稿日期：2016-01-25

基金项目：湖北省高等学校优秀中青年科技创新团队计划(T201421)；湖北警官学院省级人文社科基地立项课题(2014-26)

作者简介：陈晓辉(1972— )，女，河南信阳人，教授，主要从事刑事侦查、警察制度研究。

中图分类号：D918.2

文献标志码：A

文章编号：1672-3910(2016)03-0095-04